Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Современные механизмы противодействия коррупции в сфере образования. Курс лекций
.pdf
Необходимыми правостимулирующими средствами воздействия на коррупционные отношения для формирования честного, компетентного и дисциплинированного аппарата государственного управления являются следующие:
1. Соблюдение принципа отбора и продвижения кадров на основе объек-
тивной оценки их профессиональной пригодности.
2. Стабильность правовых норм, регламентирующих отношения, связан-
ные с продвижением государственного служащего по службе, его материаль-
и моральным вознаграждением по результатам выполнения служебных
ным
обязанностей (эти элементы прохождения государственной службы позволяют
служащим планировать карьеру, активно заниматься повышением своей квалификации, а также созданием позитивного имиджа как для себя лично, так и для
государственной службы в целом).
3. Обеспечение государственным служащим оплаты труда и набора соци-
альных льгот, в
достаточной мере стимулирующих добросовестный труд и га-
рантирующих высокую престижность социального положения после отставки.
Нормативно-правовые основания для ограничений содержатся в международно-правовых документах и в российском законодательстве. Возможность
ограничения прав и свобод в той мере, в какой это необходимо в целях защиты
основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав
и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства,
предусматривает ст. 55 Конституции РФ. Антикоррупционные ограничивающие меры ущемляют некоторые конституционные права и свободы. Основаниями для этого являются, с одной стороны, властные отношения – это объект
повышенной охраны, с другой стороны, власть – это источник повышенной
опасности, подтверждением чему является
вся российская история.
Антикоррупционные ограничения – это правовые сдерживания коррупционных деяний, создающие условия для удовлетворения интересов человека
и гражданина, общества в охране и защите от проявлений коррупции. Это специальные, установленные в праве границы, в пределах которых должны действовать субъекты, исключая определенные возможности в деятельности, применяемые при поступлении
и нахождении лица на государственной, муниципальной и иной службе, цель которых – ограничить возможность использования
должностного статуса для незаконного извлечения личной выгоды.
Федеральный закон РФ от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» содержит в себе целый комплекс административно-правовых средств, направленных на предупреждение и пресечение
коррупции
в системе государственной гражданской службы: запреты, связанные с режимом государственной гражданской службы (ст. 17), механизм урегулирования конфликта интересов на гражданской службе (ст. 19), должностной
регламент (ст. 47), способ замещения должности государственной гражданской
31
службы (ст. 22), испытание при поступлении на гражданскую службу (ст. 27),
предоставление сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера (ст. 20), квалификационный экзамен (ст. 49), аттестация гражданских служащих (ст. 48), оплата труда гражданского служащего (ст. 50), государственные гарантии гражданских служащих (ст. 52), поощрения и награждения за гражданскую службу (ст. 55), отстранение от занимаемой
должности
гражданской службы (ст. 32), служебная дисциплина на гражданской службе
(ст. 56) и др.
Законодательство предусматривает различные ограничения и запреты,
связанные с государственной и муниципальной службой. Эти ограничения
и запреты являются непосредственно антикоррупционными нормами и одним
из способов предотвращения и преодоления коррупционных проявлений, служат своеобразным барьером на пути злоупотребления полномочиями и
попрания прав человек. Так, гражданин не может быть принят на муниципальную
службу, а муниципальный служащий не может находиться на муниципальной
службе в случае:
1) признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решени-
ем суда, вступившим в законную силу;
2) осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения
должностных обязанностей по должности муниципальной
службы, по приго-
вору суда, вступившему в законную силу;
3) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям,
составляющим государственную и иную охраняемую федеральными закона-
ми тайну;
4) наличия заболевания, препятствующего поступлению на муниципаль-
ную службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицин-
ского учреждения;
5) близкого родства или свойства (родители, супруги,
дети, братья, се-
стры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей)
с главой муниципального образования, который возглавляет местную админист-
рацию, если замещение должности муниципальной службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью этому должностному лицу;
6) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения граж-
данства иностранного государства – участника международного договора
Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет
право находиться на службе;
7) наличия гражданства иностранного государства (иностранных госу-
дарств);
8) представления подложных документов при поступлении на муници-
пальную службу;
32
9) непредставления сведений или представления заведомо недостоверных
или неполных сведений при поступлении на муниципальную службу.
К запретам, связанным с муниципальной службой, относят следующие:
1) состоять членом органа управления коммерческой организации, если
иное не предусмотрено федеральными законами;
2) замещать должность муниципальной службы в случае:
а) избрания или назначения на государственную должность Российской
Федерации
либо на государственную должность субъекта Российской
Федерации, а также в случае назначения на должность государственной
службы;
б) избрания или назначения на другую муниципальную должность;
в) избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в органе местного самоуправления, аппарате
избирательной
комиссии муниципального образования;
3) заниматься предпринимательской деятельностью;
4) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в органе
местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования, в которых он замещает должность муниципальной службы либо которые
непосредственно подчинены или подконтрольны ему, если иное не предусмотрено федеральными законами;
5) получать в связи с
должностным положением или в связи с исполнени-
ем должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических
лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений,
отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения);
6) выезжать в командировки за счет средств физических и юридиче-
ских лиц;
7) использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обя
-
занностей, средства материально-технического, финансового и иного обеспечения, другое муниципальное имущество;
8) разглашать или использовать в целях, не связанных с муниципальной
службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральными законами
к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию,
ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей;
9) допускать публичные высказывания, суждения
и оценки, в том числе
в средствах массовой информации, в отношении деятельности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования
и их руководителей, если это не входит в его должностные обязанности;
10) принимать без письменного разрешения главы муниципального обра-
зования награды, почетные и специальные звания (за исключением научных)
33
иностранных государств, международных организаций, а также политических
партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если
в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями;
11) использовать преимущества должностного положения для предвы-
борной агитации, а также для агитации по вопросам референдума и т. д.
Административно-правовой запрет – наиболее жесткий
способ правового регулирования. К данному способу регулирования обращаются тогда, когда
необходимо оградить общество от нежелательного поведения. С помощью правового запрета определяются виды деятельности, которые запрещены. К административно-правовым запретам и ограничениям достаточно часто прибегают
при административно-правовом регулировании государственно-служебных отношений.
По своему содержанию запреты бывают всеобщими
и специальными.
Всеобщий запрет подлежит соблюдению при всех условиях. Специальный запрет рассчитан на конкретную ситуацию и подлежит соблюдению в строго определенных условиях. Иногда запреты дифференцируют на абсолютные и от-
носительные.
Характеризуя специфику административно-правового запрета, необходимо сказать, что за его нарушение применяются меры юридической ответственности. Норма
административного права, устанавливающая правовой запрет,
предполагает и наличие мер государственного принуждения, обеспечивающих
соблюдение установленного административным законом правила поведения,
а в случаях его нарушения – наказание виновного.
Административный запрет в системе государственной и муниципальной
службы создает охранительное правоотношение. Несоблюдение запретов правовых актов, виновное посягательство на интересы, охраняемые правом, дезорганизуют охранительные правоотношения
.
Таким образом, правовые запреты в системе государственной службы
вообще и государственной гражданской службы в частности – это закрепленные нормами административного права предписания, не позволяющие государственному служащему совершать закрепленные законом действия под угрозой
применения мер государственного принуждения.
Правовые способы противодействия коррупции многочисленны и в пра-
вовом государстве достигаются при помощи
следующих правовых мер:
– формирование антикоррупционного правосознания;
– создание и реализация законодательства, карающего коррупционные
правонарушения;
– учреждение органов, ответственных за проведение антикоррупционной
политики;
34
– конструирование антикоррупционного законодательства и др.
Кроме правильного определения статуса государственных служащих,
необходимо правильно организовать и контролировать их деятельность.
Целесообразно применять дополнительные механизмы, ограничивающие воз-
можности коррупции. Наиболее распространенными среди них являются следующие:
– максимально возможная деперсонализация взаимодействия государственных служащих с гражданами и организациями, в частности путем введения
системы «
одного окна» и системы электронного обмена информацией;
– детальная регламентация процедуры взаимодействия с субъектами регулирования (потребителями государственных услуг);
– деление административно-управленческих процедур на стадии с их закреплением за независимыми друг от друга должностными лицами для обеспечения взаимного контроля;
– ротация должностных лиц;
– психологическое тестирование при наборе на государственную
службу
с целью проверки подверженности коррупции.
2. Нормативная правовая база противодействия коррупции
Правовую основу противодействия коррупции составляют Конституция
Российской Федерации, федеральные конституционные законы, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры
Российской Федерации, федеральные законы, нормативные правовые акты
Президента Российской Федерации, а также нормативные правовые акты Правительства
Российской Федерации, нормативные правовые акты иных федеральных органов государственной власти, нормативные правовые акты органов
государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальные
правовые акты.
Конституция Российской Федерации содержит ряд норм, закладывающих
важнейшие принципы, учет которых необходим в процессе противодействия
коррупции. К их числу можно отнести:
– равенство граждан перед законом (ст
. 19);
– соблюдение норм международного права в области обеспечения прав
человека (ст. 17);
– право граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33);
– гарантии судебной защиты прав и свобод граждан (ст. 46);
– презумпция невиновности (ст. 49);
– установление законодательного порядка ограничения основных конституционных прав для достижения общественно значимых целей (ст
35
. 55) и другие.
Соотношение конституционных норм с конкретными задачами противодействия коррупции имеет практически ориентированные начала. Например,
положения статьи 33 Конституции РФ корреспондируются с требованием Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ (пункт 17 ст. 7) об усилении
контроля за решением вопросов, содержащихся в обращениях граждан и юридических лиц.
Кроме этого, систему нормативных правовых актов
о противодействии
коррупции образуют:
– Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»;
– Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
Сюда же следует отнести и другие Федеральные законы:
– от 4 мая 2011 г. № 97-ФЗ «О
внесении изменений в Уголовный кодекс
Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных
правонарушениях в связи с совершенствованием государственного управления
в области противодействия коррупции»;
– от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов
лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам»;
– от 3 декабря 2012 г. № 231-ФЗ «О
внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального
закона «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам»;
– от 7 мая 2013 г. № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц откры-
вать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства
и ценности
в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской
Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами».
Необходимо также подчеркнуть особое значение отраслевых законов:
– Кодекса Российской Федерации об административных правонарушени-
ях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (ст. 19.6.1, 19.28, 19.29 и др.);
– Уголовного кодекса Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ
(ст. 285.1, 285.2, 285.3, 288, 289, 290, 291, 291.1, 292 и др.);
– Гражданского кодекса Российской Федерации (часть вторая) от 26 ян-
варя 1996 г. № 14-ФЗ (ст. 235, 575, 1081 и др.);
– Трудового кодекса Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-
ФЗ (ст. 64.1, 349.1, 349.2 и др.).
Важное место занимают нормативные правовые акты Президента РФ
(в том числе утвердившие Национальную стратегию противодействия кор-
36
рупции и Национальный план противодействия коррупции), Правительства РФ,
иных федеральных органов государственной власти, органов государственной
власти субъектов РФ, а также правовые акты муниципальных образований, направленные на противодействие коррупции.
3. Международные правовые акты
в сфере противодействия коррупции
Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нор-
мы международного права и международные
договоры Российской Федерации
являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Наиболее значимыми международными правовыми актами, посвященны-
ми противодействию коррупции и ратифицированными в России, являются:
– Конвенция ООН против коррупции от 31 октября 2003 г.;
– Конвенция
ООН против транснациональной организованной преступ-
ности от 15 ноября 2000 г.;
– Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за корруп-
цию от 27 января 1999 г.;
– Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфи-
скации доходов от преступной деятельности от 8 ноября 1990 г. (ратифициро-
вана с оговорками).
Присоединение к международным актам означает необходимость приве-
дения
национального законодательства в соответствие с ними.
Россия не присоединилась к следующим международным актам:
– Конвенция Совета Европы от 4 ноября 1999 г. «О гражданско-правовой
ответственности за коррупцию»;
– Конвенция Организации экономического сотрудничества и развития
от 21 ноября 1997 г. по борьбе с подкупом должностных лиц иностранных го-
сударств при проведении международных деловых операций.
Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января
1999 г. констатирует, что коррупция угрожает верховенству закона, демократии
и правам человека, подрывает принципы надлежащего государственного
управления, равенства и социальной справедливости, препятствует конкуренции, затрудняет экономическое развитие и угрожает стабильности демократических институтов и моральным устоям общества.
Вышеуказанная Конвенция определяет объект воздействия коррупционного поведения, предлагает государствам-участникам перечень типов противоправного поведения, которые рекомендуется признать в национальном законодательстве в качестве уголовно наказуемых деяний коррупционного характера.
37
К ним предлагается отнести:
– активный подкуп национальных публичных должностных лиц;
– пассивный подкуп национальных публичных должностных лиц;
– подкуп членов национальных публичных собраний;
– подкуп иностранных публичных должностных лиц;
– подкуп членов иностранных публичных собраний;
– активный подкуп в частном секторе;
– пассивный подкуп в частном секторе;
– подкуп должностных лиц международных организаций;
подкуп членов международных парламентских собраний;
–
– подкуп судей и должностных лиц международных судов;
– злоупотребление влиянием в корыстных целях;
– отмывание доходов от преступлений, связанных с коррупцией;
– правонарушения в сфере бухгалтерского учета.
По отдельным составам конвенции обязывают участников криминализировать соответствующие деяния в национальном законодательстве, по другим
составам – рекомендуют рассмотреть такую возможность
. Многие понятия
трактуются конвенциями шире, чем российским законодательством.
Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции
от 31 октября 2003 г. конкретизирует и уточняет данный перечень уголовно наказуемых деяний. Структура Конвенции ООН состоит из восьми глав. Наиболее важная глава «Меры по предупреждению коррупции» устанавливает антикоррупционные стандарты для различных сегментов экономики и
управления.
В этой главе сделан также акцент на усиление прозрачности функционирования
публичных и частных институтов, развитие этических кодексов и правил. Кроме того, Конвенция ООН рекомендует государствам-участникам принять меры
по усилению финансового контроля и отчетности. В частности, в соответствии
со ст. 6 Конвенции ООН, каждое государство-участник должно обеспечить создание
специального органа по предупреждению коррупции.
Не менее важной с точки зрения борьбы с коррупцией является и глава III
«Криминализация и правоохранительная деятельность». Эта глава содержит
определение понятий «подкуп национальных публичных должностных лиц»
(ст. 15) и «подкуп иностранных публичных должностных лиц и должностных
лиц публичных международных организаций» (ст. 16). Под подкупом Конвен-
ООН понимает не только действия по даче-получению взятки, но и обеща-
ция
ние, предложение или предоставление публичному должностному лицу, лично
или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества с тем, чтобы это должностное лицо совершило какое-либо действие или бездействие при
выполнении своих должностных обязанностей. Понятие должностного (публичного) лица в Конвенции ООН формулируется намного шире, чем в УК РФ.
38
В Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности
за коррупцию от 04.11.1999 подчеркнуто, что коррупция представляет собой
серьезную угрозу верховенству закона, демократии и правам человека, равенству и социальной справедливости, затрудняет экономическое развитие и угрожает надлежащему и справедливому функционированию рыночной экономики.
Отмечены вредные финансовые последствия коррупции для частных лиц, компаний и государств, а также для международных институтов. Указана важность
вклада гражданского права в борьбу с коррупцией, в частности в сфере обеспечения возможности лицам, понесшим ущерб, получить справедливую компенсацию.
Согласно Конвенции, «каждая Сторона предусматривает в своем национальном законодательстве эффективные средства правовой защиты для лиц,
понесших ущерб в результате
актов коррупции, позволяющие им защищать
свои права и интересы, включая возможность возмещения убытков» (ст. 1).
Конвенция устанавливает общие правила гражданско-правового и гражданскопроцессуального характера в сфере борьбы с коррупцией; закрепляет меры, направленные на предупреждение коррупционных деяний, – отчеты и аудит
(ст. 10); предусматривает меры защиты свидетелей, сообщивших о фактах коррупции
(ст. 9).
Таким образом, происходит постепенная имплементация положений международных антикоррупционных документов, как в сферу уголовного законодательства, так и в другие отрасли российского права.
Контрольные вопросы
1. Что составляет содержание государственной политики в области про-
тиводействия коррупции? На каких ключевых принципах она построена?
2. Каковы цель и задачи Национальной стратегии противодействия кор-
рупции?
3. В чем заключается предназначение Национального плана по противо-
действию коррупции?
4. Из каких элементов складывается система противодействия корруп-
ции?
Список литературы
1. Абузярова
Н. А., Артемов В. Ю., Булаевский Б. А. и др. Коррупциогенность законодательства: причины, факторы, преодоление: монография. – М.:
Юридическая фирма «Контракт», 2013.
2. Астанин В. В. Противодействие коррупции и предупреждение коррупционных рисков в деятельности государственных служащих. – Европ. учеб.
ин-т МГИМО (У) МИД РФ, 2011.
39
3. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции //
Собрание законодательства РФ. – 2006. – № 26. – Ст. 13.
4. Правовые акты: антикоррупционный анализ: научно-практическое по-
собие / Отв. ред. Ю. А. Тихомиров, Т. Я. Хабриева, В. Н. Найденко. – М., 2010.
С. 3.
5. Фадеев А. В. Роль государства и общества в противодействии коррупции // Вестник Омского университета. Серия «Право». – 2013. – № 4 (37). –
С. 168–171.
40
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]