Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Современные механизмы противодействия коррупции в сфере образования. Курс лекций
.pdf
и у всех граждан была площадка для публичного обсуждения проблем борьбы
с коррупцией. СМИ должны освещать результаты социологических, юридических и других исследований, описывать положительный опыт противодействия
коррупции в различных частях нашей страны, освещать методы противодействия коррупции за рубежом и др.
Представляется, что отсутствие обозначенной политики деятельности
СМИ в сфере
противодействия коррупции объясняется тем обстоятельством,
что большинство из них финансируется органами власти различного уровня.
Как правило, публикации СМИ о коррупции используются в конкурентной
борьбе в бизнесе и политике, а потому зачастую являются заказными со стороны финансирующего органа.
В тесном контакте с СМИ действуют общественные организации.
Деятельность некоммерческих организаций и
отдельных граждан, направленная на противодействие коррупции, в современных условиях принимает
более масштабные размеры. В основном она осуществляется посредством
разработки и совершенствования существующих механизмов взаимодействия
гражданского общества и органов исполнительной власти, нормотворческой
деятельности, а также путем оказания различной помощи гражданам в реализации их законных прав и в защите от преступных
действий, в том числе
и коррупционных, совершаемых должностными лицами органов исполнительной власти.
К таким общественным организациям можно отнести Межрегиональную
общественную организацию «Комитет по борьбе с коррупцией», в рамках деятельности которой была разработана Программа продвижения десятого принципа Глобального договора ООН в 2011–2015 гг. Ее целью является укрепление
взаимодействия и
организация постоянного сотрудничества между организациями-участниками, Сетями Глобального договора ООН, формирование эффективных партнерств бизнеса с государственными структурами, институтами
гражданского общества, СМИ, академическими и иными организациями в решении проблемы снижения коррупции.
Другая организация, АНО «Центр антикоррупционных исследований
и инициатив «Трансперенси Интернешнл-Р», занимается формированием антикоррупционного мировоззрения и правосознания
граждан, институализацией
прозрачности, а также вопросами предотвращения коррупции через обеспечение действенности антикоррупционных механизмов. Своей задачей они видят
определение проблем в существующих механизмах взаимодействия государства и общества в сфере противодействия коррупции.
Фонд борьбы с коррупцией – еще одна общественная организация –
подготовил проект федерального закона, вносящего изменения в Федеральный
закон от 21
июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров,
111
выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных
нужд» и Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров,
работ, услуг отдельными видами юридических лиц», направленный на установление предельной начальной (максимальной) цены автомобиля при размещении
заказов на поставку товаров для государственных, муниципальных нужд, нужд
бюджетных учреждений, а также при
осуществлении закупок товаров отдельными видами юридических лиц. Эта организация свою главную цель видит
в проведении независимой экспертизы проектов нормативных правовых актов,
а также в подготовке конкретных нормативных правовых актов по регулированию социально острых сфер общественной жизни.
В этом власть поддерживает общество. Так, Указом Президента РФ
от 4 марта 2013 г.
№ 183 были утверждены Правила рассмотрения общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива». Согласно
этим правилам, общественными инициативами считаются предложения граждан России по вопросам социально-экономического развития страны, совершенствования государственного и муниципального управления. Гражданская
инициатива размещается на интернет-ресурсе «Российская общественная ини
-
циатива» только после проведения по инициативе граждан предварительной
экспертизы.
Таким образом, одним из ключевых условий противодействия коррупции
в России выступает участие в данном процессе представителей гражданского
общества, в основе которого – обратная связь государства с гражданским обществом.
3. Формирование антикоррупционного
общественного мнения и поведения
Общественное мнение – это состояние массового сознания, заключающее
в себе отношение (скрытое или явное) людей к событиям и фактам социальной
действительности, к деятельности различных групп и отдельных личностей.
Одной из форм выражения общественного мнения является гражданская
общественная инициатива. В нашем случае особого внимания заслуживает
антикоррупционная гражданская инициатива. Она может реализоваться
посредством участия гражданского общества в экспертизе нормативных правовых актов и их проектов. Федеральным законом «Об антикоррупционной
экспертизе нормативных правовых
актов и проектов нормативных правовых
актов» предусмотрено проведение независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Институты гражданского
общества и граждане проводят такую экспертизу за счет собственных средств.
Разработчики нормативных правовых актов должны обеспечивать возможность
112
проведения независимой антикоррупционной экспертизы и рассматривать
ее результаты.
Очевидным проявлением гражданской антикоррупционной инициативы
является рассмотрение обращений, содержащих информацию о коррупции, которые поступают от граждан и организаций в государственные органы. Динамика и содержание таких решений могут выступать в качестве показателей эффективности взаимодействия государства и гражданского общества. Однако
достичь этого
без высокого уровня правовой культуры крайне сложно, особенно в такой сфере, как образование, где активными «вдохновителями» коррупционных проявлений являются пользователи образовательных услуг: родители
обучающихся, студенты.
Антикоррупционная гражданская общественная инициатива может носить правотворческий или правоприменительный характер. Правотворческая
инициатива должна быть направлена на формирование новой идеи или формулирование
потребности общества в новом правовом регулировании,
на принятие норм права, формирование новой модели поведения. Для этого
необходимо обладать профессиональным или научным уровнем правовой культуры. Фактически это сфера научных исследований юристов. Правоприменительная инициатива направлена на правомерное разрешение конкретной ситуации исходя из действующей нормативной модели и привлечение к ответственности
за коррупцию. По содержанию такая антикоррупционная инициатива
может быть связана с привлечением внимания к какому-то факту коррупции
или сложившейся в определенном регионе отрасли коррупционной ситуации
при ожидании вариантов решения от власти, которые необходимо принять
и реализовать.
Правовая система демократического правового государства должна
не просто предусматривать или даже обеспечивать, но
и стимулировать реализацию права граждан на инициативу, в том числе антикоррупционную в сфере
образования. Тем не менее, даже детальное правовое регулирование гражданских инициатив само по себе не является гарантией активного использования
данных институтов гражданами. Причин здесь несколько. У нас нигде в законодательстве не закреплена ответственность государственных и муниципаль
-
ных органов за нежелание содействовать населению в реализации гражданских
инициатив. Да и сами граждане не всегда видят положительный эффект от собственных антикоррупционных инициатив. Особенно это актуально в образовании, где участники правовых отношений связаны надолго системой взаимных
прав и обязательств. Так, участник дорожного движения, который выкладывает
в Интернет видео
с нарушающим ПДД гаишником, может быть, никогда в жизни больше его не увидит. В то время как родители учеников или студенты находятся внутри образовательной системы не один год. Поэтому законодатель
113
должен четко прописать защиту лица, выступившего с антикоррупционной
инициативой.
Установление юридической ответственности за коррупцию и привлечение к ней виновных является основополагающей реакцией государства на это
явление. Вместе с тем применение мер ответственности ориентировано на интересы общества. Именно общество, его интересы выступают конечной целью
установления и применения мер ответственности за
коррупцию. На него же
рассчитан публичный эффект от их применения, на него ориентирована профилактика коррупционных правонарушений.
4. Общественный контроль
как средство противодействия коррупции
Под общественным контролем понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций
, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной
оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений.
В соответствии с ФЗ от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного
контроля в Российской Федерации» специально созданные негосударственные
структуры будут осуществлять общественный контроль за деятельностью органов государственной власти, местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих
публичные полномочия.
Общественный контроль осуществляется в формах общественного мониторинга, общественной проверки, общественной экспертизы, а также в таких
формах взаимодействия институтов гражданского общества с государственными органами и органами местного самоуправления, как общественные обсуждения, общественные (публичные) слушания и другие формы взаимодействия.
Общественный контроль может осуществляться одновременно в нескольких
формах. В
сфере противодействия коррупции наиболее актуальным является
общественная антикоррупционная экспертиза нормативных актов.
Впервые об антикоррупционной экспертизе как особом направлении деятельности упоминается в Концепции административной реформы в РФ в 2006–
2010 гг. Данная идея получила свое воплощение в Федеральном законе
от 17.08.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных
правовых актов». Сейчас субъектами такой экспертизы являются Генпрокуратура, Минюст, правовые службы органов
государственной власти и местного самоуправления.
114
Согласно ст. 5 ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе…» институты гражданского общества и граждане могут за счет собственных средств проводить
независимую антикоррупционную экспертизу нормативно-правовых актов (их
проектов). Заключение по ее результатам подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено,
в тридцатидневный срок со дня получения. Вместе с тем
данные заключения
носят рекомендательный характер, не являются обязательными и не обладают
действенными механизмами обеспечения их реализации. На практике это нередко приводит к игнорированию выводов экспертов должностными лицами.
Как свидетельствуют результаты мониторинга Минюста России, в 2011 г. в федеральные госорганы поступило 95 заключений, из которых учтено 41 (43%),
а в органы государственной власти
субъектов РФ – 126, из которых учтено 57
(45%). Поэтому далеко не все из аккредитованных экспертов участвуют в проведении экспертизы: в 2011 г. –8%, 2010 г. – 6%, 2009 г. – 3%.
Очень важны в этой связи профессиональная подготовка и аккредитация
независимых экспертов (поскольку она носит заявительный характер, квалификационный экзамен не требуется). Основной критерий для аккредитования кандидата в качестве
эксперта – пятилетний стаж работы по специальности. По состоянию на январь 2014 г. Минюстом РФ в качестве независимых экспертов
было аккредитовано 1570 физических и 286 юридических лиц.
В числе других вопросов экспертизы, требующих решения, можно выде-
лить:
– определение значения и статуса заключения независимого эксперта, его
роли при принятии нормативно-правового акта;
– установление критериев
оценки результатов независимой экспертизы,
в том числе при конкуренции нескольких заключений (обязательной экспертизы и независимой);
– определение механизмов рассмотрения заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы и положения о подготовке мотивированного ответа;
– установление ответственности за игнорирование заключений.
В целях создания эффективной системы оценки и учета общественного
мнения при
подготовке законопроектов Правительство РФ утвердило Правила
проведения общественного обсуждения проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов. Правила определяют порядок проведения
общественного обсуждения с использованием сети Интернет проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, разрабатываемых
федеральными органами исполнительной власти в соответствии с планом законопроектной деятельности Правительства РФ, поручениями председателя
Пра-
вительства или его заместителей, затрагивающих основные направления госу-
115
дарственной политики в области социально-экономического развития РФ. Общественное обсуждение законопроектов проводится однократно в срок, не превышающий 30 дней.
По результатам обсуждения законопроекта оператор представляет в Правительство РФ отчет, включающий анализ поступивших в ходе общественного
обсуждения замечаний и предложений. Департамент-исполнитель проводит
анализ указанного отчета и готовит предложения о
представлении законопроекта в установленном порядке на рассмотрение Комиссии Правительства РФ
по законопроектной деятельности либо о его возвращении в соответствующий
федеральный орган исполнительной власти на доработку с учетом замечаний
и предложений, поступивших в ходе общественного обсуждения. Федеральный
орган исполнительной власти повторно вносит доработанный законопроект
в установленном порядке в Правительство.
соответствии с п. 2 Указа Президента РФ от 07.05.2012 № 601 «Об ос-
В
новных направлениях совершенствования системы государственного управления» была утверждена Концепция формирования механизма публичного представления предложений граждан РФ с использованием информационнотелекоммуникационной сети Интернет для рассмотрения в Правительстве РФ
предложений, получивших поддержку не менее 100 тыс. граждан РФ в течение
одного года
(27.08.2012 г.).
Важным звеном общественного контроля должны были стать общественные советы при федеральных и региональных органах исполнительной власти.
Еще 2 августа 2005 г. было принято Постановление Правительства РФ № 481
«О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим
федеральным министерствам, а также государственных комитетах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет
Правительство РФ». Затем 4 августа 2006 г. был подписан Указ Президента РФ
№ 842 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам».
В соответствии с Указом Президента РФ от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»
Правительством были разработаны новые механизмы формирования общественных советов при федеральных органах исполнительной власти. Среди новых
мер можно выделить отказ от формирования общественных советов органами
государственной власти РФ самостоятельно и обязательное участие обществен-
116
ных палат в их формировании; обязательное участие в деятельности общественных советов независимых экспертов и представителей заинтересованных
общественных организаций; определение состава нормативно-правовых актов
и иных документов, включая программные, разрабатываемых федеральными
органами исполнительной власти, которые не могут быть приняты без предварительного обсуждения на заседаниях общественных советов; расширение участия граждан
и организаций в формировании стандартов предоставления государственных услуг и в контроле за их исполнением; создание механизмов участия в рамках реформирования и развития государственной службы на паритетных началах представителей общественных советов при органах государственной власти РФ в деятельности конкурсных и аттестационных комиссий этих
органов.
Раньше общественные советы
формировались руководством федерального или регионального органа исполнительной власти, сейчас это совместное
решение с Общественной палатой РФ, если речь идет о федеральном министерстве или ведомстве, или с региональной общественной палатой, – в субъекте
РФ. Изменились и их полномочия. Теперь целый ряд документов, в частности –
бюджетные предложения, государственные целевые программы, проекты нор
-
мативно-правовых актов – не могут быть представлены в Правительство РФ без
заключения общественного совета. При принятии окончательных решений
Правительство рассматривает как сам проект, так и заключение к нему.
В настоящее время Общественной палатой РФ разрабатывается единый
кодекс этики для членов общественных советов, который поможет устранить
многие погрешности в их деятельности,
в том числе он установит персональ-
ную ответственность каждого члена совета за неэффективную деятельность.
5. Взаимодействие институтов гражданского общества
с органами государственной власти и местного самоуправления
в деле противодействия коррупции
Институты гражданского общества – это организованные объединения
граждан, действия которых направлены на реализацию каких-либо целей и задач, на разрешение собственных, общих для групп проблем. К ним относятся
общественные движения, неправительственные организации, еще неорганизованные,
но уже объединившиеся неформально для консолидированных коллективных действий граждане – такие группы называют гражданскими инициативами, а также структуры, их объединяющие, например сетевые общероссийские
или региональные неправительственные организации, общественные палаты,
комитеты и т. п.
Согласно положениям действующего законодательства и правопримени-
тельной практики можно назвать следующие организационные и институцио-
117
нальные формы взаимодействия институтов гражданского общества и органов
публичной власти:
– Общественная палата Российской Федерации;
– общественные советы при федеральных органах исполнительной
власти;
– экспертные советы при органах власти;
– саморегулируемые организации;
– профессиональные объединения и общественные организации;
– площадки для обсуждения вопросов государственной жизни в инфор-
мационно-телекоммуникационной сети Интернет, в том числе
на официальных
сайтах органов государственной власти;
– публикации в средствах массовой информации;
– институт общественной экспертизы проектов нормативных правовых
актов;
– институт оценки регулирующего воздействия решений о разработке
нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов и действующих нормативных правовых актов;
– институт досудебного (внесудебного) обжалования.
Таким образом, механизм взаимодействия государства и
гражданского
общества в сфере противодействия коррупции включает в себя:
1) участников антикоррупционной деятельности;
2) принципы взаимодействия и системную организацию государственных
институтов и гражданского общества в антикоррупционной деятельности;
3) критерии эффективности взаимодействия данных институтов;
4) итоговый результат антикоррупционной деятельности, его теоретиче-
ское и практическое применение.
Эффективность механизмов взаимодействия государства с гражданским
обществом в сфере
противодействия коррупции зависит от скоординированности действий государственных и общественных институтов в сфере противодействия коррупции. Прежде всего, это органы власти, задействованные в механизме взаимодействия с институтами гражданского общества и обеспечивающие реализацию выработанных на государственном уровне мер противодействия коррупции, а также учет общественного мнения по данным вопросам
в законотворческой и правоприменительной деятельности.
В целях повышения уровня общественного правосознания необходимо
претворить в жизнь систему общегосударственных мер, которые должны дополнять механизм взаимоотношений государственной власти и общества
в борьбе с коррупцией. Среди них наиболее значимые:
– организация хорошо продуманной и разработанной системы образования и воспитания;
118
– обеспечение широкого доступа граждан к нормативно-правовой ин-
формации всех видов, кроме секретной информации;
– разработка и законодательное закрепление действенных форм и спосо-
бов реального вовлечения граждан в управленческую деятельность российского
государства.
Системное противодействие коррупции предполагает непосредственное
взаимодействие государства с гражданским обществом, в том числе при выработке управленческих решений. Поэтому
важным показателем взаимодействия
государства и гражданского общества в сфере противодействия коррупции является включение его представителей в антикоррупционные советы и комиссии, функционирующие в органах государственной власти.
Первостепенное значение имеет выдвижение в центр взаимодействия
публичных и общественных институтов совместных решений, направленных
на повышение качества правового регулирования и правоприменения, формирование
высокого уровня правосознания и правовой культуры, уменьшение зо-
ны коррупционных рисков путем увеличения зоны правомерного поведения.
В теоретическом плане следует расширить исследования собственно социальных целей деятельности государственных и общественных институтов.
Это позволит углубить анализ механизмов социальной и собственно правовой
превенции коррупционных рисков, выявить набор организационных, юридических, психологических и материальных
средств воздействия на формирование
устойчивого антикоррупционного сознания и поведения, а соответственно,
корреляцию между ними, с реальными социально-экономическими и иными результатами.
Насущной задачей является системная активизация общества в борьбе
с коррупцией. Для этого необходимо формирование механизма общественного
противодействия коррупции, включающего в себя: а) освоение и правильное
применение законодательства всеми
гражданами; б) преодоление коррупционных дефектов правосознания; в) неуклонное применение антикоррупционных
запретов; г) активизацию антикоррупционной деятельности в рамках традиционных институтов и институтов, создаваемых в порядке гражданской инициативы; д) совершенствование взаимодействия государственных и муниципальных органов с общественными институтами для упорядочения системного воздействия на коррупционные явления.
Контрольные вопросы
1. Перечислите нормы, в которых закреплено участие общественных ин-
ститутов в деле противодействия коррупции.
2. Назовите механизмы взаимодействия государства и гражданского об-
щества в сфере противодействия коррупции.
119
3. В чем суть правового нигилизма?
4. Что такое «правовая культура» и «правосознание»? Какова их роль в
деле противодействия коррупции?
5. Как формируется антикоррупционное общественное мнение?
6. Что такое «антикоррупционная общественная инициатива»?
7. Как осуществляется общественный контроль при противодействии
коррупции?
8. В чем особенная важность формирования антикоррупционного обще-
ственного мнения в образовании?
Список
литературы
1. Федеральный закон РФ от 27.12.1991 № 2124-1 (ред. от 24.11.2014)
«О средствах массовой информации» // Ведомости Совета народных депутатов
и Верховного совета РФ. – 1992. – № 7. – Ст. 300.
2. Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. –
2014. – № 30 (ч. 1). – Ст. 4213.
3. Абрамов Р. А. Вопросы формирования антикоррупционного мировоз-
зрения в обществе // Актуальные проблемы экономики и права. – 2014. – № 2. –
С. 178–187.
4. Астанин В. В. Об эффективных механизмах взаимодействия государства с гражданским обществом в сфере противодействия коррупции // Административное и муниципальное право. – 2011. – № 4. – С. 5–8.
5. Демидов А. С. Общественное мнение и СМИ против коррупции // Актуальные проблемы борьбы с экстремизмом, терроризмом и коррупцией: материалы межвузовской научно-практической конференции, 12 мая 2011 г., г. Астрахань. – Астрахань: Сорокин Роман Васильевич, 2011. – С. 159–162.
6. Едкова Т. А., Иванюк О. А., Тихомиров Ю. А. и др. Участие институтов
гражданского общества в борьбе с коррупцией: научно-практическое пособие
(отв. ред. Ю. А. Тихомиров). – М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации,
ООО «ПОЛИГРАФ-ПЛЮС», 2013. – 160 с.
7. Коррупция:
природа, проявления, противодействие. Монография / Отв.
ред. академик Т. Я. Хабриева. – М.: ИД «Юриспруденция», 2012. – 688 с.
8. http://www.cobrac.spb.ru – КОБРа (антикоррупционная служба).
9. https://www.roi.ru/ – Российская общественная инициатива.
120
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]