Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Современные механизмы противодействия коррупции в сфере образования. Курс лекций
.pdf
предупреждение коррупционных деяний и восстановление доверия граждан
к городской администрации.
Закон Республики Корея «О борьбе с коррупцией», вступивший в силу
1 января 2002 г., получил широкое международное признание. В соответствии
с ним право начинать расследование о коррупции фактически предоставлено
любому совершеннолетнему гражданину страны.
Комитету по аудиту и инспекции (так называется в стране
главный антикоррупционный орган) вменено в обязанность начинать расследования соответствующих обвинений по любому заявлению граждан.
Японский опыт борьбы с коррупцией доказывает, что отсутствие единого кодифицированного акта, направленного на борьбу с коррупцией, не препятствует эффективному решению проблемы. Нормы антикоррупционного характера содержатся во многих национальных законах. Особое значение японский
законодатель придает запретам в отношении политиков, государственных
и муниципальных служащих. Они, в частности, касаются многочисленных мер,
которые политически нейтрализуют японского чиновника в отношении частного бизнеса как во время службы, так и после ухода с должности.
Японский законодатель устанавливает строгие ограничения по финансированию избирательных кампаний, партий и иных политических
организаций,
вводит регламентированный порядок осуществления пожертвований в пользу
кандидатов на выборах, политических фондов, устанавливает порядок отчетности по поступающим к ним и расходуемым ими средствам. Нарушение положений закона влечет применение санкций, распространяющих свое действие
на ответственных лиц как предоставляющей, так и получающей политические
пожертвования стороны, а также и на посредников
между ними.
В Японии, как и во многих странах, одним из важнейших направлений
борьбы с коррупцией является кадровая политика.
Государственное администрирование построено на принципе меритократии и ориентировано на службу. Японским чиновникам гарантирована достойная оплата труда. Большое внимание уделяется этичному поведению политиков
и служащих.
С апреля 2000 г. в стране
действует закон «Об этике государственных
служащих», а также утвержденные правительственным указом этические правила государственного служащего и нормы административных наказаний
за их нарушение. В этических правилах государственного служащего даются
развернутое определение «заинтересованного лица» и подробный перечень неэтичных действий, что исключает произвольное толкование требований закона.
Показателен опыт антикоррупционной борьбы властей Сингапура
. Сегодня страна – одна из наименее коррумпированных в мире. Впечатляющих успехов Сингапур достиг, реализуя принятую Министерством финансов в начале
131
1970-х гг. антикоррупционную программу, определяющую приоритетные на-
правления: прозрачность деятельности чиновников, сближение рядовых граждан и контролирующих организаций, обуздание низовой коррупции. Каждые
3–5 лет в программу вносятся необходимые коррективы. Появление данной
программы вдохнуло новую живую струю в работу специализированного органа – Бюро по расследованию случаев коррупции, основанного еще в 1952 г.
Важно
, что в своей деятельности Бюро обладает политической и функциональной самостоятельностью: его директор непосредственно отвечает перед премьер-министром страны, осуществляется независимое расследование случаев
коррупции, как в государственном, так и в частном секторе экономики. Борьба
Сингапура с коррупцией основана на логике: искоренить коррупцию можно,
лишь исключив условия, склоняющие личность к
коррумпированным действиям. А поэтому государственно-правовая система страны обеспечивает четкое
соблюдение принципа ответственности по отношению к обеим сторонам коррупционного преступления (например, и к тем, кто дает взятки, и к тем, кто
их берет). Причем строгость применяется именно к высокопоставленным чиновникам, для которых размер наказания увеличен до пяти
лет лишения свободы и/или штрафа в размере 10 000 долларов при обязательности уплаты в бюджет суммы взятки. Неподкупность и личный пример безупречного поведения
руководителей обеспечиваются не только обязательностью контроля за отчетностью всех госслужащих об источниках их доходов, но и достойной оплатой
их труда: высшим государственным должностным лицам в Сингапуре
платят
по формуле, привязанной к средней заработной плате успешно работающих
в частном секторе лиц (адвокатов, банкиров).
Результаты антикоррупционной борьбы в Сингапуре видны во всех сферах жизнедеятельности общества, но особенно – в экономике. Ученые Гарвардского университета подсчитали, что снижение коррумпированности страны
с уровня Мексики до уровня Сингапура приводит к эффекту,
эквивалентному
возрастанию сбора налогов на 20%.
Конечно, борьба с коррупцией силами государства – важный, но не единственный фактор антикриминальной стратегии. Международный опыт показывает, что наиболее действенными инструментами борьбы с коррупцией являются независимая пресса и неправительственные организации. Именно они как
институты гражданского общества, при наличии подлинного демократического
режима, помогают разоблачать факты
коррупции.
С начала пятидесятых годов до настоящего времени на Филиппинах
сменилось 13 антикоррупционных агентств, что вполне отражает нестабильность политической ситуации в этой стране. В феврале 1979 г. президент
Маркос сформировал специальный антикоррупционный суд и учредил должность омбудсмена. Система антикоррупционных мер на Филиппинах – яркий
132
образчик того, как не надо организовывать антикоррупционную борьбу.
Вследствие недостаточности кадровых ресурсов офис омбудсмена, на которого
были возложены правоохранительные функции в области взяточничества,
вскоре сам прослыл рассадником волокиты. Кроме того, для следователей
офиса омбудсмена были установлены квоты «поимки коррупционеров».
Эта система подвигала следователей браться за легкие дела в ущерб распутыва-
сложных коррупционных клубков. В результате офис был завален
нию
жалобами, ожидающими проверки, а также делами о преступлениях, ждущих
раскрытия.
Опыт большинства современных государств предлагает оптимальные
формы и методы борьбы с коррупцией:
– максимальная открытость государственной системы;
– политическая конкуренция партий в обществе;
– свободная и ответственная работа СМИ и различных независимых него-
сударственных
комиссий.
Когда государство и гражданское общество борются с коррупцией совместно, тогда видны и результаты этой борьбы. Например, Европейская комиссия
в полном составе уходит в отставку только потому, что некоторые ее члены
устраивали своих родственников на хлебные должности; вице-премьер Швеции, будучи в США, купила по карточке правительства личные
вещи, и хотя
позднее она внесла в бюджет истраченную сумму, была вынуждена уйти в отставку; сына премьер-министра Израиля А. Шарона привлекают к уголовной
ответственности за то, что, участвуя в предвыборной кампании отца, присвоил
несколько тысяч коррупционных шекелей. Более того, в Израиле, Канаде, Японии, Ирландии наиболее откровенные формы коррупции
– взяточничество, вымогательство – приравнены к нарушению конституции и акту государственной
измены.
Таким образом, зарубежные антикоррупционные программы характеризуются использованием разнообразных способов и приемов борьбы, при этом
акцент делается на предупреждение коррупции.
3. Деятельность международных организаций
по противодействию коррупции
В комплексе правовых антикоррупционных средств на международном
уровне особую значимость имеют те, которые ориентированы на обеспечение
глобальной эффективности противодействия транснациональной коррупции,
на достижение такого качества предотвращения и пресечения самых опасных
для отдельных государств и международного сообщества деяний, при котором
были бы гарантированы международные стандарты
квалификации коррупци-
онных правонарушений, унифицированные юрисдикционные параметры, неот-
133
вратимость преследования и наказания правонарушителей, а также справедливое возмещение ущерба потерпевшим субъектам.
К таким международно-правовым средствам относятся универсальные
(единые для всех или большинства государств) договоры, определяющие общепризнанные стандарты, а также согласованные с ними региональные и двусторонние договоры.
Большую роль в унификации общих подходов национального законодательства
различных государств в борьбе с коррупцией играют международные
организации системы ООН, Совет Европы, Всемирный банк, Организация
Американских Государств, Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и другие международные организации.
Организация Объединенных Наций (ООН) против коррупции. В поле зре-
ния ООН проблема коррупции находится уже более двух десятилетий. И имен-
понимание международного характера феномена коррупции, ее транснацио-
но
нальности требует принятия глобальных мер на межгосударственном уровне
для нейтрализации угрозы, которую она представляет для безопасности всего
мирового сообщества. Поэтому не случайно в центре внимания Глобальных
программ, осуществляемых в рамках Программы ООН в области предупреждения преступности и уголовного правосудия, находится проблема коррупции.
Конвенции
Совета Европы в области борьбы с коррупцией. В 1996 г. Комитет Министров Совета Европы принял Программу действий по борьбе с коррупцией, в рамках которой были подготовлены и открыты для подписания две
конвенции – Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. и Конвенция о гражданско-правовой ответственности за
коррупцию от 4 ноября 1999 г. Участниками обеих конвенций могут быть и приглашенные европейские государства, не входящие пока в Совет Европы, и неевропейские государства (США, Канада, Япония и некоторые другие страны принимали участие в их разработке).
В целях наиболее эффективной борьбы с подобными правонарушениями
стороны – участницы Конвенции обязуются
внести соответствующие изменения в нормы внутреннего права, регламентирующие: соучастие в коррупции,
уголовную юрисдикцию по таким делам; ответственность юридических лиц,
санкции и иные меры воздействия; защиту сотрудничающих с правосудием лиц
и свидетелей; меры по содействию сбору доказательств и конфискации доходов; специализацию органов и должностных лиц по борьбе с коррупцией; обес
-
печение сотрудничества правоохранительных органов внутри страны. Контроль
за выполнением положений Конвенции об уголовной ответственности возложен на Группу государств против коррупции (ГРЕКО).
Организация Экономического Сотрудничества и Развития (ОЭСР)
по борьбе с коррупцией. Положения документов ОЭСР имеют значение в части
134
регулирования вопросов борьбы с коррупцией. Правовые инициативы данной
организации в области борьбы с коррупцией основаны главным образом
на двух документах – пересмотренная Рекомендация по борьбе со взяточничеством в международных деловых операциях, утвержденная 23 мая 1997 г. Советом ОЭСР, и Конвенция по борьбе с подкупом должностных лиц иностранных
государственных органов при проведении международных
деловых операций,
принятая 21 ноября 1997 г. ОЭСР уделяет внимание лишь той коррупции, которая непосредственно относится к экономике, то есть данная организация имеет
ограниченные амбиции в рассматриваемой сфере, касающиеся создания ровного «игрового поля» коммерции.
Всемирный Банк против коррупции. Стратегия группы организаций Всемирного банка действует по четырем важнейшим направлениям: поддержка
надлежащего управления и борьбы с коррупцией на государственном уровне;
предупреждение коррупции в проектах, финансируемых Банком; усиление роли
частного сектора в мероприятиях по совершенствованию управления и борьбе
с коррупцией, осуществляемых в государственном секторе; поддержка глобальных усилий по сокращению масштабов коррупции.
Для противодействия глобальной коррупции объединяют свои усилия
и ученые-криминологи.
В 2002 г. создан Всемирный антикриминальный и антитеррористический форум (ВААФ). Исследовательский Институт ООН
по преступности и правосудию (ЮНИКРИ) координирует научную деятельность по вопросам борьбы с преступностью и коррупцией. В последние годы
активно расширяется сеть исследовательских центров по изучению проблем
транснациональной преступности и коррупции (TRACCC), основанная Американским Университетом (г. Вашингтон, США
).
Одним из требований антикоррупционных конвенций ООН и Совета Европы является учреждение независимого органа, осуществляющего противодействие коррупции. В ряде стран нет специализированного органа по противодействию коррупции (Финляндия, США, ФРГ, Великобритания, Австрия,
Бельгия, Дания, Индия, Португалия, Швейцария и др.).
Помимо Конвенции ООН против коррупции Российская Федерация участвует в различных международных и региональных организациях, группах
и программах, направленных на борьбу и имплементацию механизмов противодействия коррупции. Среди них: Конвенция Совета Европы об отмывании,
выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности, Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, Группа государств против коррупции Совета Европы (ГРЕКО), Конвенция ОЭСР по
борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок, Группа разработки финансовых мер по борьбе
с отмыванием денег (ФАТФ) и т. д.
135
4. Коррупция в сфере образования за рубежом
Анализ исследований коррупции в сфере образования показывает, что
терминология данного феномена в российских источниках и зарубежных
не совпадает: российские исследователи связывают коррупцию преимущественно с денежным обращением и в наименьшей степени с отношениями между
агентами, где деньги или материальный эквивалент отсутствуют, зарубежные –
считают коррупционными
все явления, которые переходят границы формальных норм и требований, без исключения (от нецелевого расходования бюджета
и вымогательства денег у студентов до некоторых видов репетиторства и использования студенческого труда).
В исследовании французских ученых коррупция в образовании трактуется
как «систематическое использование служебного положения с личной выгодой,
которое в значительной степени влияет
на доступность и качество образовательных товаров и услуг и, как следствие, на доступность, качество, принцип
равенства в образовании». Это определение соотносится с общим пониманием
коррупции как явления, характерного и для других сфер жизни общества, которое принято в документах Всемирного Банка, где перечислен весьма широкий
список коррупционных деяний. Так,
к ним относят фаворитизм, непотизм, клиентизм, вымогательство, хищение общественных благ, причем некоторые из таких видов деятельности находятся в согласии с законом.
Все эти разновидности, имеющие место в разных сферах жизни общества,
распространены и в образовании. Различаются они масштабами: коррупция
может быть «крупной» и «мелкой».
Крупная коррупция охватывает высокий уровень
чиновников и политиков
и связана с крупными финансовыми потоками. Она обычно имеет значительные
экономические последствия, как, например, мошенничество в области школьного строительства или выпуска учебников.
Мелкая коррупция касается чиновников более низкого уровня и характеризуется меньшими объемами денежного обращения. Нелегальные платежи
учителям или директорам за поступление детей в школы,
оплата экзаменов –
примеры такой мелкой коррупции. И несмотря на то, что она имеет опосредованные и отдаленные экономические последствия, социальные эффекты могут
быть достаточно серьезными, поскольку этот вид коррупции оказывает непосредственное влияние на широкие слои населения. Однако строгого различия
между крупной и мелкой коррупцией не существует, между ними имеют место
плавный переход и тесная взаимосвязь. Так, нечестное назначение на должность учителей как проявление коррупции на крупном уровне может привести
к росту «мелкой» коррупции, например к взиманию незаконных платежей
в школах. Кроме того, коррупционеры местного уровня склонны оправдывать
себя существованием более крупных «дельцов».
136
Коррупция во многом определяется социокультурной средой. Так, например, подарки учителям или чиновникам в некоторых обществах считаются
нормой и вообще не связываются в массовом сознании с коррупционными деяниями. В то же время в других странах они неприемлемы и преследуются
по закону. В действительности все понимают разницу между настоящим подар-
и тем подношением, которое делается в обмен на оказанные услуги. Но по-
ком
скольку трудно распознать контекст и выявить намерения участников, граница
между коррупционным и некоррупционным поведением трудноуловима.
Зарубежные исследователи коррупции вместо терминов «коррупционное»
и «некоррупционное» поведение используют «этичное» и «неэтичное»
поведение, оценивать которое можно по степени его влияния на
социальную
систему. Частное репетиторство, например, может работать на повышение
качества знаний, что компенсирует слабость обычного образования. Оно не будет неэтичным, даже если университеты с целью повысить уровень отстающих
студентов допускают его использование и предоставляют ресурсы для этого.
Но при определенных условиях оно может быть неэтичным, например, если
преподаватель выставляет
его как обязательное условие для получения зачета
по курсу.
Формами коррупции в сфере образования называют следующие:
– финансирование;
– выплата пособий (стипендии, субсидии и т. д.);
– строительство, содержание и школьный ремонт;
– поставки оборудования, мебели и материалов;
– написание и издание учебников;
– прием преподавателей на работу;
– поведение преподавателей (профессиональные правонарушения);
– информационная
поддержка работы вуза;
– прием экзаменов и выдача дипломов;
– аккредитация.
Вышеперечисленные направления деятельности обсуждаются как под-
верженные коррупции в наибольшей степени, то есть вопрос об «этичном» или
«неэтичном» поведении уже не ставится. Например, только в сфере профессионального поведения преподавателей проявляются такие коррупционные практики, которые названы «профессиональными правонарушениями»
:
– несоответствие фактического состава преподавателей заявленному;
– нелегальные платежи (за поступление, экзамены, допуски, репетиторст-
во и т. д.);
– фаворитизм, непотизм, получение подарков;
– дискриминация (политическая, социальная, этническая);
– частное репетиторство;
137
– сексуальное домогательство, эксплуатация;
– взятки или услуги во время проведения проверок.
Для распознания этих практик могут помочь специальные признаки –
сигналы, с помощью которых проводится диагностика ситуации как коррупционно опасной, неблагополучной. Например, если репетиторство проводится для
тех же студентов, у которых преподаватель ведет курс, то это, скорее всего, является сигналом
коррупции. Притом, что для каждой из перечисленных практик существуют свои сигналы, некоторые из них могут быть знаками коррупции на разных участках.
Среди самых распространенных сигналов называют:
– несоответствие списочного и фактического состава преподавателей;
– низкие зарплаты, неадекватный зарплате уровень жизни работников об-
разования;
– неясные условия контрактов;
– высокий уровень
соотношения «преподаватель – студент».
Негативным последствием образовательной коррупции, по мнению западных исследователей, считается то, что она в значительной степени деформирует процесс формирования элиты. В ситуации, когда общественные и государственные лидеры отбираются на основе заслуг и реальных достижений,
а не предустановленных характеристик (раса, гендер, происхождение и т. д.),
показатели в
учебе могли бы быть тем объективным основанием, которое
бы способствовало справедливой селекции. Доверие к образованию делает успехи в учебе одной из базовых характеристик современного руководителя,
и напротив, отсутствие доверия из-за коррумпированности и распространения
привилегий размывает этот критерий.
Критерии системы образования, свободной от коррупции, проявляются
в следующих параметрах:
– равный
доступ к образованию;
– справедливое распределение учебных часов и материалов;
– честность и прозрачность процедуры отбора в высшие учебные
заведения;
– справедливость аккредитации, при которой университеты оцениваются
на равных и открытых условиях в соответствии с профессиональными стандартами;
– справедливость в получении образовательных благ и услуг;
– сдержанность и великодушие, проявляемые в процессе
обу-
чения к представителям культурных меньшинств и к жителям других территорий;
– поддержка профессиональных стандартов как со стороны администра-
ции вузов, так и со стороны преподавательского звена.
138
Наиболее подвержены коррупции:
– отбор абитуриентов;
– материально-техническое снабжение вуза;
– аккредитация;
– профессиональное поведение в вузовской среде.
Процедуры экзаменов носят произвольный характер, поскольку универ-
сальные и прозрачные критерии оценки вступительных испытаний, одинаково
приемлемые для абитуриентов из разных регионов, не выработаны. Популярны
устные экзамены, что приводит к субъективизму и произволу и позволяет
руководству каждого отдельного вуза и даже факультета устанавливать свои принципы отбора. Коррупция на этом уровне устанавливает существенные ограничения, что не позволяет говорить о равенстве доступа к образованию.
Следующее коррупционное звено – аккредитационная система, которая
не меняется в ответ на новые тенденции в развитии образования. Востребованность высшего образования,
рост количества частных вузов, появление новых
программ и специальностей – все эти процессы сталкиваются с проблемой лицензирования и сертификации, критерии которых зачастую непонятны и произвольны. Это открывает коррупционные источники для чиновников в образовании и вынуждает вузы поддерживать с ними связи.
Сравнительно много внимания уделяется коррупционным возможностям
такого звена образовательной
системы, как снабжение вуза. Это явление характерно для высшего образования всех стран и регионов независимо от уровня
развития. Высшее учебное заведение работает как многопрофильное предприятие, и коррупционные практики здесь мало чем отличаются от тех, что имеют
место в бизнесе. Если говорить о конкретных сферах, то наиболее отчетливо
выделяются
следующие три:
– разработка учебных и педагогических материалов;
– типографская деятельность;
– материальное снабжение.
Отдельно от сферы вузовского снабжения рассматриваются проблемы
коррупционных возможностей в сфере налогов и определения прав собственности на имущество заведения.
Зарубежные исследователи отмечают, что отличие коррупции в образова-
нии от других видов состоит в том, что она включает
в себя более широкий
круг явлений. Поскольку образование является общественным благом, то такой
элемент, как профессиональные правонарушения, должен быть также отнесен
к коррупции. Французские исследователи относят к профессиональным правонарушениям:
– получение подарков или вознаграждения в обмен на положительные
оценки, допуски (зачеты) или отбор на специализированные программы;
139
– благосклонность при постановке оценок или допусков (зачетов) к сту-
дентам определенной расы, культуры, социального класса, этноса и пр.;
– «экспансия» своих ценностей и мировоззрения студентам;
– сексуальное или любое другое использование студентов;
– использование неадекватной учебной литературы и материалов по до-
говоренности с производителями;
– принуждение студентов к приобретению материалов, изданных препо-
давателем;
– использование служебной собственности в личных коммерческих
целях.
Виды правонарушений могут варьироваться в зависимости от националь-
ных условий и отличаться в разных странах. В то же время критерии отличия
грубых нарушений от преступлений четко не определены.
Глобальная кампания интернационализации образования приводит
и к повышению уровня коррупции в сфере образования. Быстро
растущий мировой сектор образовательных услуг в значительной степени коммерческий.
Страны, академические системы которых поражены коррупцией, все активнее
вовлекаются в международный образовательный рынок. Например, в США
университет Трайвелли принимал иностранных студентов и собирал с них плату за обучение, не требуя посещения занятий; британский университет Уэльса,
выдававший британские дипломы по «франшизе
», был вынужден закрыть свою
программу подтверждения степеней, которая приносила университету почти
2/3 дохода.
Международная система высшего образования превратилась в многомиллиардную индустрию, и если не сделать шагов к обеспечению абсолютной прозрачности и честности отношений в области высшего образования, вся структура, создававшаяся десятилетиями, рухнет.
Поддельные и исправленные документы уже долгое
время являются проблемой при принятии зарубежных студентов. Компьютерные технологии только облегчили работу мошенникам. Подделка документов в ряде стран превратилась в целую индустрию. Многие вузы стараются не принимать документы
из учреждений, запятнавших себя производством фальшивок. Например, часть
американских университетов не принимают заявок от студентов некоторых
российских вузов из-
за широко распространенного убеждения, что в них имеет
место подделка документов.
Случаи подделки документов и результатов тестов Graduate Record
Examination (как и многих других международных тестов, результаты которых
засчитываются при поступлении) приводят порой даже к признанию недействительными результатов тестов в отдельных странах и целых регионах.
Из-за коррупции интернационализация в сфере высшего
140
образования становит-
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]