Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Ответственность политической элиты. Теория и современная российская практика. Монография
.pdf
депутатам‑одномандатникам, когда кандидат должен предоставить
в избирательную комиссию подписи поддерживающих его граждан
160
Но если в случае с депутатами, основными субъектами ответственности
для него становятся граждане‑жители территории, на которой он из‑
бирается, то для кандидата в губернаторы выделяют сразу две группы:
собственно жители и депутаты муниципальных органов власти. Среди
общего объема подписей, собранных в поддержку, подписи депутатов
представительных органов муниципальных образований и (или) из‑
бранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований,
находящихся на территории области, должны составлять не менее 6%
161
общего объема
.
Этот формальный элемент очерчивает новый для политической
системы Саратовской области принцип ответственности, при котором
создается привязка будущего главы региона к муниципальным образова‑
ниям, то есть к первому уровню управления в регионе, на котором он еще
до избрания должен доказать свою способность вести диалог и достигать
консенсуса. Такой шаг также может расцениваться и как дополнительный
фильтр на этапе отбора кандидатов на пост главы региона.
Симметричной мерой для стимулирования ответственности главы
региона, избранного прямым тайным голосованием жителями региона,
в первую очередь, становится процедура отзыва. Ключевым актором
в схеме ответственности главы региона становится население, благодаря
доверию которого и был избран губернатор. При этом в данной схеме нель‑
зя не отметить более сложную систему воздействия на губернатора, чем
в случае с наделением полномочиями со стороны Президента и утратой
его доверия. Для старта процедуры отзыва нужно коллективное действие
большой группы населения, проведение судебных процедур, а не только
решение Президента. Стандартными причинами, описанными в законе,
становятся нарушение законодательства и неисполнение обязанностей,
162
если это доказано судом
.
Не вдаваясь в процедурные тонкости проведения отзыва представи‑
телей разных ветвей власти, нельзя не отметить, что отсутствие закона
для депутатов в Саратовском регионе еще раз демонстрирует разное
положение исполнительной и законодательной ветвей власти в регионе,
что сказывается на общем уровне их ответственности, который становит‑
ся формально более значимым только для чиновников исполнительной
власти.
.
160
от 28 июня 2012 № 92‑ЗСО. Т. Ст. 27//Сар. обл. газета (оф. прил.) от 10 июля 2012 г.
от 02 августа 2012 № 118‑ЗСО ст. 1//«Собрание законодательства Саратовской об‑
ласти» № 27 от 04.08.2012 г., С. 5332.
Закон Саратовской области “О выборах губернатора Саратовской области”
161
Там же. — Ст. 27., п. 2.
162
Закон Саратовской области «Об отзыве губернатора Саратовской области»
Тематика личной ответственности должностных лиц, представля‑
ющих исполнительную власть, продолжается в законе «О государствен‑
ных должностях Саратовской области» и выражается в представлении
163
нескольких формальных оснований для увольнения
. Среди них, однако,
не указана одна из стандартных причин, напрямую связанная с ответ‑
ственностью — служебное несоответствие или неудовлетворительное
выполнение поставленных задач, хотя именно это основание является
базовым с точки зрения результативности деятельности чиновника
любого уровня. В таком контексте снятие с него полномочий, с которыми
он не справился, — это проявление безнаказанности за отсутствие от‑
ветственности конкретного чиновника и системы управления в целом. Ло‑
гично в данном случае применение другой формы негативной санкции —
понижение в должности, что снимет с чиновника ряд полномочий, сузит
сферу деятельности и оставит возможность изменить ситуацию на более
локальном уровне.
В этой же логике, на наш взгляд, стоит рассматривать и специаль‑
ный пункт закона «О Правительстве Саратовской области», описываю‑
щий, с одной стороны, специальные условия пенсионного обеспечения
для бывших чиновников, занимавших посты в правительстве области,
с другой стороны — выделяющий группу лиц, которые были уволены
в связи с виновными действиями (бездействием) и лишаются указан‑
164
ных привилегий
. Эта мера служит дополнительной положительной
санкцией в виде элемента повышения ответственности для чиновников,
работающих в органах исполнительной власти, и призвана мотивировать
их к активной трудовой деятельности и к достижению позитивных ре‑
зультатов, а также служит негативной санкцией для плохих работников
и призвана мотивировать их к контролю за собственным служебным по‑
ведением.
Анализ регионального законодательства на примере Саратовской
области показывает, что в изложении вопросов ответственности разных
групп элиты, в описании полномочий и распределения обязанностей
между ними оно во многом повторяет федеральное и строится на анало‑
гичных схемах и акцентах. В частности, оно предполагает общие формулы
ответственности (финансовая, репутационная, правовая и др.), но не со‑
держит достаточной ее персонификации для депутатов. В региональном
законодательстве также просматривается излишняя акцентированность
на ответственность исполнительной власти. Указание на совместную от‑
ветственность двух ветвей власти за конечный результат в обеспечении
интересов населения могло бы положительно сказаться на организации
163
области» от 21 марта 2007 года (ред.)//Сар. обл. газета. — 04.05.2007 г.
от 5 сентября 1996 года (ред.) ст. 32, п. 6.//Инф. Б. Сар.обл.Думы № 21 (1996 г.), С. 16.
Закон Саратовской области «О государственных должностях Саратовской
164
Закон Саратовской области «О Правительстве Саратовской области»
82 83
работы всей системы власти в целом и отдельных ее элементов. Это же
относится и к проблеме отзыва депутатов областной думы.
Проведенное исследование российского законодательства на пред‑
мет использования принципа ответственности в отношении властей
приводит к противоречивым суждениям. На формальном уровне в нем
реализуется правовое обеспечение многих составляющих принципа от‑
ветственности, которое проходит по всей властной вертикали государства.
По ряду существенных элементов российская система законодательства
в части реализации принципа ответственности базируется на положени‑
ях, утвердившихся в законах ряда западных стран, в частности, США.
В Конституции РФ и в федеральных законах зафиксированы юриди‑
ческие нормы, утверждающие ответственность государства, элитных
групп, чиновников перед обществом и отдельными гражданами. В них
отражено распределение ответственности между различными инсти‑
тутами власти и государственного управления, изложено разнообразие
аспектов и содержание ответственности. Современное состояние этого
законодательства таково, что оно могло бы регулировать ответственную
деятельность властных структур, воспитывать необходимые качества
у политиков и чиновников.
В Конституции РФ закреплена схема принципал‑агентских отноше‑
ний в демократическом формате, близком к ее теоретическому описанию.
По логике Основного закона страны население передает ответственность
и полномочия для реализации перспективных задач государства Прези‑
денту, а он, в свою очередь, использует ее для наделения полномочиями
своих подчиненных, легитимизируя своими действиями их деятельность.
Эти должностные лица — представители административно‑управленче‑
ской элиты — не выбираются напрямую населением страны, но несут от‑
ветственность перед гражданами России опосредованно, через отношение
подчиненности к главе государства.
Конституция РФ и законы РФ подразделяют административный
аппарат государства по степени ответственности перед народом России
на три типовых группы. Первый тип предполагает принятие полномочий
и ответственности непосредственно от населения (Президент, члены Со‑
вета Федерации, депутаты Государственной думы, депутаты региональ‑
ных и местных парламентов). Второй тип акторов получает свои полно‑
мочия и несет ответственность перед первой группой представителей
элиты (высшая административно‑управленческая элита). В свою очередь,
агенты первого уровня несут ответственность перед гражданами за свою
деятельность и «поручаются» за нее личным статусом. В третью группу
входит бюрократия, представители которой проходят процедуру согласо‑
вания на соответствие требованиям закона и установленным критериям.
В этом случае процедура согласования несет в себе только функцию ка‑
чественного отбора кандидатов. Представители элиты этого уровня несут
ответственность за свои действия непосредственно перед своим руковод‑
ством. Ее вид можно охарактеризовать как дисциплинарный, но при этом
не исключается ответственность перед законом. Для бюрократической
элиты характерна сложность в реализации прямой ответственности перед
гражданами.
Отметим, что представители первых двух групп зачастую являются
публичными политиками, и эта составляющая их деятельности является
ключевой для приведения их к ответственности перед гражданами. В этом
тезисе находит основание утверждение о многоаспектности ответствен‑
ности политической элиты, которую необходимо описывать с нескольких
позиций: отношений принципала и агента, возможностей контроля агента
с помощью формальных и неформальных методов, разнообразие контро‑
лирующих акторов, не связанных напрямую с принципалом, но отстаива‑
ющих его интересы.
В случае с главами регионов РФ, в законодательстве разработана
полная схема их взаимодействия с населением. Эта схема строится
на принципах взаимной ответственности и легитимации действий основ‑
ных акторов политического процесса в регионе. Созданная схема наде‑
ления полномочиями гражданина, прошедшего предварительный отбор
партией, от лица Президента РФ делает этого актора более ответственным
за свои действия перед непосредственными принципалами (Президентом
РФ и региональной легислатурой), а их, в свою очередь, — перед избрав‑
шими их гражданами. Однако это отдаляет от реального политического
процесса наиболее важного участника этих процессов — население.
Большая часть рассмотренных законодательных актов содержит
слабую проработку возможных механизмов прямого воздействия граж‑
дан на политических акторов, в том числе в случае с избранием главы
региона. При этом логика законодательного процесса вытекает из реаль‑
ной политической практики — традиционной для российского общества
пассивности граждан в отстаивании своих прав перед действиями элиты,
правовом нигилизме населения. Реализация на практике задач действую‑
щей политической элиты по переводу акторов из агентов второго порядка
в первый будет работать на усиление эффективности власти только после
повышения уровня демократии в обществе и политической активности
граждан.
Следует отметить, что именно в части участия общества, обществен‑
ных организаций, отдельных граждан в оценке уровня ответственного от‑
ношения чиновников к своим обязанностям российское законодательство
отличается от американского. Американские законы стимулируют на‑
селение к участию в контроле за деятельностью чиновников, к активной
экспертизе результатов государственного управления на всех уровнях.
Этому способствует открытость управленческого процесса, широкая до‑
ступность информации о деятельности властей. Не впадая в идеализацию
американской системы законодательного обеспечения ответственности
бюрократии и политической элиты, следует признать высокий уровень ее
84 85
эффективности. Российское законодательство концентрирует решение
вопросов ответственности бюрократии в пространстве государственной
системы власти и в очень незначительном масштабе обеспечивает при‑
влечение к этому процессу структур гражданского общества. Это пре‑
вращает всю борьбу за повышение ответственности властных структур
почти во внутрикорпоративный процесс и, конечно, существенно снижает
ее результативность.
Понятно, что традиция низкой ответственности власти за свою
деятельность перед населением страны перетекла в наше время из де‑
вяностых годов двадцатого века. Тогда, в условиях разрушенной системы
нравственных, юридических, политических ценностей и норм, в обста‑
новке правового хаоса и административной вседозволенности формиро‑
валась специфическая элита. Интересы личного обогащения и властного
положения оказались для многих ее представителей более значимыми,
чем судьба народа и государства. Законодательство тех лет не ограничи‑
вало развитие корыстных наклонностей. Чувства, а тем более обязанность
ответственности перед обществом и государством у новой бюрократии
размывались, превращаясь во второстепенные, необязательные. Все это
переходило от ельцинской бюрократии к путинской, превращаясь в тра‑
дицию низкой ответственности чиновников и структур, власти в целом.
В современном российском законодательстве обозначена линия на право‑
вое преодоление этой опасной традиции, но серьезного поворота в данном
процессе пока не произошло.
Принципиальной проблемой на пути преодоления безответствен‑
ности среди элитных групп российского общества является характер
правоприменения существующих законов и юридических норм. Нередко
они используются избирательно и неполноценно. При этом особым охра‑
нительным положением в ходе применения, например, избирательного
или антикоррупционного законодательства наделяются субъекты, близ‑
кие к высшим должностным лицам. Такому характеру применения рос‑
сийских законов способствует практическое отсутствие парламентского
контроля за деятельностью чиновников всех уровней, полное господство
исполнительной ветви в системе государственной власти, особое положе‑
ние Президента в российском государстве. Только ответственность перед
ним обретает для чиновников реальную силу. И потому сам Президент
юридически и фактически превращен в единственный институт власти,
способный эффективно формировать ответственность элиты и воздей‑
ствовать на тех ее представителей, которые не осознают ее в той мере,
в какой провозглашает ее Президент. Авторитет закона при этом, раз‑
умеется, не укрепляется.
Современное состояние законодательства и утвердившаяся практи‑
ка его использования способствуют оформлению политических тенден‑
ций, которые проявляются как в поведении граждан, так и в поведении
элитных групп Российской Федерации. Основная характеристика пове‑
дения элиты в данном контексте — низкая ответственность за принятые
политические решения. Вторая, не менее значимая тенденция — слабое
осознание гражданами России своей роли как актора политического
процесса с возможностью участия в принятии политических решений.
Из этого формируется чрезмерно значимое положение элиты в полити‑
ческом процессе России, порождающее ее стремление к сакрализации
своей роли и легитимации на нерациональных основаниях (вера, любовь,
обожествление, но не эффективность). Совокупность этих параметров
определяет общую низкую ответственность всех участников политиче‑
ского процесса.
86 87
ГлаВа 4. ОТВЕТсТВЕННОсТь элИТ
чЕрЕз прИзму каДрОВОГО пОТЕНцИала.
рЕГИОНальНый аспЕкТ
Современная научная литература содержит хорошо разработанное
представление о политических элитах. Разработки отечественных уче‑
ных во многом базируются на методиках и характеристиках западной
элитологии, но рассматривают и российские особенности формирования
и функционирования элитарных групп общества. Следует подчеркнуть,
что особенности эти значительны и вытекают они из переходного состояния
российского общества, из федеративного устройства нашего государства.
Особое воздействие на качественные характеристики российских, в том
числе региональных элит, оказывают рассмотренные нами в предыдущих
главах факторы политкультурных традиций, теневых отношений собствен‑
ности, несовершенного законодательства. Они в значительной степени
определяют реальный уровень ответственности чиновников и депутатов.
Для проведения развернутого анализа ответственности региональной
элиты необходимо определиться с методологическим концептом в подходе
к этому сложному и противоречивому общественному феномену. В силу
его многоаспектности выделим три уровня критериев: 1) структурные осо‑
бенности элиты в зависимости от субъектов подотчетности, что позволяет
оценить уровень понимания ею своих функциональных обязанностей; 2)
качественный состав элиты через ее отношение к ответственности за свою
деятельность, результативность и достигнутый общественно‑политиче‑
ский статус; 3) наличие контроля и оценки деятельности элиты со стороны
общества с возможностью предложить альтернативные варианты решения
политических задач. Все это в совокупности позволяет разделить элиту
на группы, понять особенности каждой из них в реализации ответствен‑
ности, а также определить качество контроля общественности над конкрет‑
ными группами элиты.
Анализ качественного состава элиты целесообразно проводить по та‑
ким характеристикам, как уровень профессионализма, зрелость суждений,
опыт организационной работы в политических структурах, понимание
своей роли в системе «руководитель‑подчиненный» с соответствующей
формой подотчетности, умение эффективно решать поставленные задачи,
личные достижения в профессиональной деятельности, общественный
статус, стремление к карьерному росту, морально‑ценностные качества,
патриотизм, устойчивость суждений. Поэтому логично использовать метод
сбора статичной информации о биографиях конкретных персон из состава
управленческого аппарата, так как именно в них можно найти ключевые
показатели приведенных характеристик (образование, возраст, время при‑
хода в политику, опыт работы, в том числе деятельность в общественных
и политических структурах и др.). Безусловно, эти показатели представ‑
ляют собой только часть элементов, необходимых для анализа ответствен‑
ности региональной элиты, однако они были выбраны из‑за своей высокой
верифицируемости.
Отдельного, более детального анализа требует система оценки обще‑
ственностью деятельности элиты, так как именно она является основным
субъектом оценки ответственности власти. Для этого необходимо рассма‑
тривать конкретные показатели и характеристики поведения политических
акторов, значимые для населения. В частности, это могут быть принимаемые
политические решения, результаты управленческой деятельности, опера‑
тивность действий, качественный подбор кадров для решения поставлен‑
ных задач, поддержание постоянной коммуникации власти с населением,
позитивный имидж и учет мнения представителей населения в ежедневной
политической практике. Для более локальных выводов будут выбраны от‑
дельные характеристики процесса взаимодействия населения с элитой. Для
верификации результатов корректно выбрать разные группы обществен‑
ности (например, журналистов, ученых, общественников, бизнесменов,
исследователей и др.), чтобы получить разнообразные оценки ответствен‑
ности политической элиты.
Придерживаясь подобной методологии, рассмотрим исследования
структуры региональной элиты в трудах отечественных ученых. Глубокий
анализ стратификации российского общества сделала Т. И. Заславская
165
Элитарный слой она определяет следующим образом: «верхушка рос‑
сийского общества представлена господствующей и правящей элитами,
доля которых в населении составляет доли процента, в том время как на‑
ходящиеся в их распоряжении ресурсы сравнимы с ресурсами остальной
166
части общества»
. К правящей элите Т. П. Заславская относит три группы:
политиков, занимающих высшие государственные посты, верхнее звено
167
бюрократии и бизнес‑элиту
. Каждая из этих групп прямо или косвенно
связана с государственными структурами, это дает им легитимное право
управлять собственностью и финансами государства и тем самым опре‑
делять государственную политику. О. В. Гаман‑Голутвина определяет по‑
литическую элиту «… как внутренне сплоченную общность, являющуюся
субъектом принятия важнейших стратегических решений и обладающую
168
необходимым для этого ресурсным потенциалом»
. Проведение четкой
линии на взаимосвязь правящей элиты с ресурсами власти неизбежно,
ибо элита — это и есть власть. Прямое суждение на этот счет высказывает
О. В. Крыштановская: «элита не только формирует и изменяет политиче‑
.
165
низм трансформации. — М., 2004.
трансформации. — М., 2004. — С. 286.
эволюции. — М., 2006. — С. 10.
См.: Заславская Т. И. Современное российское общество. Социальный меха‑
166
Заславская Т. И. Современное российское общество. Социальный механизм
167
Там же. — С. 288.
168
Гаман-Голутвина О. В. Политические элиты России. Вехи исторической
88 89
скую систему общества, она распоряжается государственной политикой
и в этом смысле является собственником государства»
169
. Г. К. Ашин в сво‑
ем исследовании теории плюрализма в американской элитологии отмечает,
что внутриэлитная конкуренция стимулирует их на формирование от‑
четности перед гражданами. Это не ограничивает, однако, элиты от моно‑
польного участия в процессе принятия важных решений, минуя интересы
граждан
170
.
Российские ученые разработали методики внутреннего структури‑
рования политической элиты, определили элитные группы российского
общества с конкретными характеристиками и властной функционально‑
стью. Важнейшим критерием такого структурирования обычно называется
характер отношения к государственной власти, масштаб властных возмож‑
ностей и полномочий. О. В. Крыштановская по этому поводу пишет: «поли‑
тический класс неоднороден: внутри себя он имеет группы, различающиеся
функциями, характером деятельности, объемом властных полномочий,
способами рекрутации и проч.»
171
. Польский политолог В. Милановски опи‑
сал в составе политической элиты целых 7 групп:
1. «правящая элита» — группа людей, обладающая полномочиями
и возможностями для управления обществом, данными им государством;
2. «потенциальные элиты» — группы людей, не имеющие реальной
власти и находящиеся в процессе ее достижения;
3. «селекторат» — специалисты, обладающие знаниями и возмож‑
ностями для реализации управленческих задач на уровне государственной
власти;
4. «самодеятельные элиты» — организованные группы людей, стремя‑
щиеся к власти, но не достигшие ее. В большинстве случаев они организо‑
ванно участвуют в подготовке к следующему избирательному циклу;
5. «элиты в политике» — позитивно настроенные по отношению к пра‑
вящей элите интеллигенты, которые обладают достаточным уровнем влия‑
ния в обществе для обладания авторитетом среди широких масс населения;
6. «группы вето» — часть правящей элиты, которая обладает решаю‑
щим голосом при принятии всех политически важных решений;
7. «связанная группа» — неформальная часть правящей элиты, при‑
нимающая участие в процессе принятия политических решений, однако
напрямую не участвующая в этом процессе, при этом влияющая на группу
172
вето
.
169
2005. — С. 55.
Общественные науки и современность. — № 1. — 2001. — С. 96.
2005. — С. 47.
М. А. Мунтяна. Учебное пособие. — М.: Изд‑во РГТЭУ, 2005. — С. 56.
Крыштановская О. В. Анатомия российской элиты. — М.: Захаров,
170
Ашин Г. К. Дискуссии о структуре власти и структуре элит в США//
171
Крыштановская О. В. Анатомия российской элиты. — М.: Захаров,
172
См. по Мунтян М. А. Конспекты лекций по политологии профессора
Две последние группы взяты исследователем из типологии, пред‑
ложенной Д. Рисменом в его книге «Одинокая толпа». Этот автор, в свою
очередь, считает, что внутри самой элиты нет отдельных блоков, есть
только группы интересов, выполняющих ту или иную роль, оставляя
элиту однородной
173
. Американский социолог С. Келлер в своем исследо‑
вании выделает «стратегическую элиту» как ключевую группу внутри
состава управленческого слоя, оговариваясь, что “стратегические элиты
одновременно являются и коллективными агентами, и коллективными
символами”
174
. Однако ее угол зрения характеризует рассматриваемую
нами группу внутри элиты в качестве массового символа для интеграции
всех усилий и ресурсов общества. Профессор Гарвардского университета
Р. Патнэм, расшифровывая понятие «стратегической элиты», включал
в нее собственно высших чиновников государственной службы, руководи‑
телей важнейших промышленных предприятий, руководство обществен‑
ных организаций, военное командование страны и специалистов в разных
сферах деятельности. Общей для всех них характеристикой должно стать
именно предложение для публичного обсуждения новых идей и страте‑
гических планов развития государства и регионов, которое может быть
положено в основу дальнейшего плана действий исполнительных органов
власти
175
.
Р. Даль проводил анализ структуры элиты на примере города Нью‑
Хейвен в штате Коннектикут в США. Его логика близка нашему подходу
в исследовании, в первую очередь, сосредоточением на представителях
элиты, непосредственно принимающих участие в процессе принятия
решений. Важным показателем для Р. Даля было участие каждого ак‑
тора во‑первых, в выдвижении кандидатов (от партий) на политические
и административные должности; во‑вторых, в руководстве городским
хозяйством и распределением ресурсов; в‑третьих, в осуществлении
руководства образованием
176
. Фактологический анализ дал основания
сделать вывод о том, что принцип управления в данной властной кон‑
струкции смещен с традиционной пирамидальной структуры к одной
из групп внутри элиты.
Понятно, что такие подходы не вполне применимы в анализе региональ‑
ных элит современной России, однако полезны для нашего исследования
выявлением групп, не несущих прямой ответственности за принимаемые
решения. Но мы используем собственную схему структурирования элиты,
173
http://www.psylive.ru/articles/4703_formalnaya‑struktura‑eliti.aspx
Random House, 1968. — С. 112–125.
Community. — New York: Simon & Schuster, 2000. — С. 213–214.
в США//Общественные науки и современность. — № 1. — 2001. — С. 96–115.
См. по Крыштановская О. В. Формальная структура элиты//URL:
174
Keller S. Beyond the Ruling Class//Strategic Elites in Modern Society. — N. Y.:
175
Putna R. D. Bowling Alone//The Collapse and Revival of American
176
См. по Ашин Г. К. Дискуссии о структуре власти и структуре элит
90 91
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]