Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Ответственность политической элиты. Теория и современная российская практика. Монография
.pdf
Итак, проблемы первого блока экспертных суждений: возможные
проявления ответственности в подборе кадров в состав правительства об‑
ласти. Среди выявленных факторов особо значимы следующие: механизмы
отбора, качества кандидатов, их мотивация, а также традиции, принятые
в политической практике Саратовского региона и проблемные вопросы,
которые связаны с формированием властных органов на примере прави‑
тельства В. В. Радаева.
Среди принципов рекрутирования элиты эксперты называют: при‑
надлежность к «команде», близость к партии «Единая Россия» и лично
губернатору, «идеологическая» выверенность позиции чиновников. Все
эти данные говорят, с одной стороны, о преобладании командного подхода
в формировании структуры власти, с другой стороны, о предпочтениях, от‑
даваемых при подборе в основном хорошо знакомым по предыдущей работе
кандидатурам. Такой подход делает структуру власти более организован‑
ной и повышает нагрузку на верхнюю часть «управленческой пирамиды»
за счет ограничения возможностей низших уровней, что в большей степени
характерно именно для государственных структур административно‑цен‑
трализованного типа.
Дополнительной привязкой и характерной чертой качеств кандидатов
на ответственные посты становится их близость к партии власти. Такую
черту называют ключевой, и она, по логике, вытекает из предыдущей ха‑
рактеристики, так как именно успешность в реализации партийных задач
помогла многим членам аппарата правительства получить значительный
опыт и добиться доверия первого лица команды. Этот параметр один из экс‑
пертов оценил фразой о двух новых персонах в правительстве В. В. Радаева,
которые пришли на должности министров, оставив членство в оппозицион‑
ных партиях: «некоторые из них не боятся менять партийные флаги ради
229
чиновничьего кресла»
. Отбор кандидатов на должности в новый состав
правительства по принципу личной преданности характерен и для прави‑
тельства П. Л. Ипатова, однако в том случае данный параметр играл менее
важную роль.
Несколько экспертов отметили также влияние федеральных органов
власти на кадровые решения, принимаемые в регионе, и назвали лично
В. В. Володина ключевым политическим актором, который согласовывает
действия главы исполнительной власти. Его также называют ключевой фи‑
гурой, которая лоббировала самого В. В. Радаева на должность губернатора
области. Аналогично указанному принципу, эксперты отметили возмож‑
ность главы Саратова О. В. Грищенко влиять на состав представителей об‑
ластного центра в Законодательном собрании региона пятого созыва. Именно
за счет такой практики формирования кадрового состава исполнительной
и представительной ветвей власти закладывается принцип влияния на их
позиции, решения и действия.
229
Здесь и далее фразы в кавычках принадлежат экспертам.
Среди ключевых качеств, которые были отмечены у новой команды,
выделяют профессионализм, опыт управленческой деятельности, актив‑
ность и карьеризм. Отмечается, что общий уровень профессионализма
нынешнего состава правительства более высокий, нежели у предыдущего.
Большинство опрошенных отмечают достаточное число профессионалов,
подобранных на ключевые посты, имеющих значительный опыт работы
230
на должностях как по профессии, так и в органах власти
. Но были так‑
же высказаны оценки в отношении опыта работы некоторых «молодых»
членов правительства, которые, по мнению экспертов, «только к концу
срока работы в правительстве поймут, зачем они туда пришли». При этом
эксперты отмечают, что несколько особо значимых для своей отрасли пер‑
сон из предыдущего состава правительства могли бы продолжить работу
на постах именно ввиду высокого профессионализма (например, В. В. Чер‑
нышов, И. В. Шопен). Некоторые эксперты пессимистично добавляют,
что профессионализм не является ключевой характеристикой в отборе,
и «если человека согласовал его будущий начальник, он будет работать,
даже если его просто нужно устроить на хорошее место».
Мотивации представителей власти нового состава правительства
при поступлении на работу достаточно однородны, среди них эксперты
называют финансовое благополучие, продвижение по карьерной лест‑
нице, а также защиту своих интересов (в том числе, бизнеса), получение
протекции и связей в политической сфере. При этом нельзя не отметить
слова некоторых экспертов о значительной доле персон, пришедших
«по инерции» своей работы в управленческие структуры. Также работу
в правительстве Саратовской области для некоторых молодых политиков
назвали временной, поскольку они нацелены зарекомендовать себя здесь
для получения в дальнейшем шансов на повышение и перехода на работу
в федеральные органы власти (это суждение связывается в основном
с поддержкой В. В. Володина). В целом эксперты также оценили кадровые
возможности нового правительства в существующем составе достаточно
широкими, в виду его разнообразия, но подчеркнули, что многие про‑
фессионалы исчерпали свои возможности для развития на предыдущих
должностях.
В процессе обработки мнений были выявлены и традиции кадровой
политики, характерные для последнего состава ушедшего кабинета и для
правительства В. В. Радаева. В первую очередь, это — недостаточная
четкость принятых норм и правил общей работы, особенно в понимании
системы «принципал‑агент» в отношениях с населением региона и ответ‑
ственности перед ним за результаты деятельности всего правительства.
Во‑вторых, разный уровень осознания ответственности перед населением
у высших и низших чиновников, который провоцирует снижение качества
реализации принятого решения на этапе его практического исполнения.
230
кие ремонтные работы проводились» — фраза, произнесенная одним из экспертов.
«Епифанову ночью разбуди, она скажет, в какой школе, в каком районе ка‑
132 133
В‑третьих, активность чиновников в решении проблем населения носит
ограниченный по времени характер (по оценкам экспертов — в среднем
1 год), что также характеризует уровень эффективности и ответствен‑
ности бюрократии. Подобная линия поведения демонстрирует стремление
руководителей к завоеванию доверия популистскими методами, в том
числе путем решения насущных задач, иногда не входящих в компетен‑
цию чиновника регионального уровня. В‑четвертых, наличие активной
критики деятельности предыдущего состава правительства действующим
правительством, подсчет промахов и акцент на недостатках вместо приня‑
тия их в качестве уроков для развития собственной эффективной работы.
Также необходимо отметить характерную черту, выделенную экс‑
пертами в отношении чиновников предыдущего правительства, возглавля‑
емого П. Л. Ипатовым: привязанность к посту и статусным возможностям.
Это провоцировало вялость в действиях, инертность в выполнении задач
и низкую ответственность за реализованную работу. Отношение некото‑
рых чиновников из правительства П. Л. Ипатова к своей работе на посту
эксперты характеризовали как «командировочное». При формировании
правительства В. В. Радаева отмечался такой элемент, как высокая ре‑
крутируемость представителей депутатского корпуса Областной Думы.
Но ни один из экспертов не выделил «ответственность», как ключевую
характеристику, среди деловых качеств представителей управленческой
элиты. О ней упоминалось при ответе на вопросы, касающиеся деятель‑
ности законодательной власти в регионе, в контексте преобладания
эффективности работы депутатов‑одномандатников перед депутатами,
прошедшими по спискам избирательных объединений. Первые обладают
этой чертой, ввиду близости к населению и его проблемам, а также из‑за
жесткой привязки к своему округу в течение всего избирательного цикла.
Вторая группа вопросов экспертного анализа касается принимаемых
областной властью решений, значимых для большого числа жителей
региона. Их условно можно разделить на три группы: решения, при‑
нимаемые в период руководства областью П. Л. Ипатова, решения новой
команды управленцев и оценка общих тенденций развития проблем
региона. Деятельность депутатского корпуса также оценивалась, однако
реже упоминалась экспертами. Большая часть оценок носила негативный
характер, что связано с акцентированием внимания общественности на по‑
литической борьбе и конфликтах с исполнительной властью, недостатках
в работе, нежели на качественных и эффективных законодательных ини‑
циативах. Многие депутаты подверглись критике за слабую активность
и несамостоятельность при подготовке, обсуждении и принятии решений
(«с телефоном у уха поднимают руку»).
Обсуждая проекты и решения П. Л. Ипатова и членов его прави‑
тельства, эксперты, в основном, сошлись на мысли об их недостаточной
эффективности. Некоторые отметили, что было много идей, принятых
к реализации и даже находившихся на стартовом этапе (важно отме‑
тить — были согласованы и обеспечены средствами из бюджета региона),
однако не получивших практического воплощения. Неудачи в сфере
привлечения инвестиций от бизнеса специалисты склонны связывать
с двумя факторами — нестабильностью политической ситуации, которая
сопровождала весь период работы губернатора на посту, и непрозрач‑
ность процесса принятия решений в экономической сфере. Нестабиль‑
ность, в первую очередь, характеризуется повышенной конфликтностью
и постоянными разногласиями между исполнительной и законодательной
ветвями власти в регионе, а также между главой правительства и руко‑
водством областного центра и другими руководителями муниципального
уровня. Все это сопровождалось отсутствием единой линии поведения
властей в масштабе области, что ярко освещалось региональными и фе‑
деральными СМИ.
Однако этот ракурс рассмотрения вопроса также стал спорным для
экспертов, так как были среди них и те, кто отметил положительные мо‑
менты решения вопросов в этой сфере. В частности, за счет создания об‑
ластным производителям продовольственных товаров возможностей раз‑
вития — для них были созданы торговые места для прямой продажи своей
продукции без дополнительных переплат посредникам. Этот элемент
некоторые эксперты назвали положительным в работе правительства
П. Л. Ипатова, так как он позволил соединить интересы производителей
и населения региона. В этом случае отмечен негативный элемент в виде
чрезвычайно сильного внимания прогубернаторских СМИ к позитивной
работе власти в данном направлении при игнорировании ее слабых мест
(«каждую неделю нам показывали сюжеты, как Ипатов на рынок ездил»,
«все это «потемкинские деревни» для журналистов»).
Решения и деятельность предыдущего главы региона вызвали
неоднозначную оценку за счет разного представления экспертов о ре‑
зультатах его деятельности, приемлемых для региона. Это суждение под‑
тверждается расхождением во мнениях экспертов — одни говорят, что
низкий уровень профессионализма лично главы региона и его команды
довели регион до низких показателей в развитии экономики, а другие
отмечают, что если бы не четкий менеджерский подход и нацеленность
на результат, регион находился бы в еще более депрессивном положении.
Также высказывалось мнение, что решения, реализуемые в области в тот
период, не были разработаны самими специалистами на местах, а были
выполнением задач, поставленных федеральным центром. Такой подход
связывают с тем, что многие особо значимые для области решения (на‑
пример, строительство завода по производству синильной кислоты под
Саратовом и развитие комплекса атомной станции в Балаково) сначала
кулуарно принимались и согласовывались руководством, затем инфор‑
мация просачивалась в прессу и о нем узнавали жители районов, где
предполагалась их реализация, и лишь после этого представители власти
организовывали открытое обсуждение проекта.
О работе правительства В. В. Радаева — в части принятых решений
на момент проведения опроса — отзывы были более положительные,
134 135
хотя эксперты, в основном, заявляли о слишком коротком периоде
времени, который прошел с момента начала работы новой команды для
ее качественной оценки. Несмотря на это, было мнение, что «полезных
результатов у правительства Радаева уже сейчас больше, чем у Ипатова
за все годы» и давались такие оценки: «если новые руководители взялись
за дело — стоять будут до конца». В общей массе осторожных заявлений
стоит выделить два ключевых: новому правительству будет сложнее
решать накопленные регионом проблемы, так как в предыдущие годы
сложились дополнительные финансовые и организационные трудности
(запущенность проблем, стагнация экономики, дефицитный бюджет,
хроническое недофинансирование некоторых отраслей) при повышенных
требованиях граждан к власти («многие направления не развиваются
только потому, что нельзя перекинуть средства с жизненно‑важных
статей»). В этом блоке оценок экспертов также присутствуют позитив‑
ные и негативные — «власть стала более оперативно решать проблемы
людей» и «от Радаева, как и от Ипатова, первое время будет результат,
потом, скорее всего, — нет». Наиболее острым можно посчитать суждение
о том, что региону уже сейчас нужны оперативные меры, а с приходом
новой команды люди не увидели концептуальных изменений («продукто‑
вый набор не стал стоить дешевле, чем при Ипатове»).
Общим проблемам, возникающим в процессе принятия политиче‑
ских решений в регионе, эксперты уделили много внимания, что может
быть связано с их собственной ролью во взаимодействии с элитой. Напри‑
мер, было отмечено, что большая работа власти проводится ради полу‑
чения дополнительного влияния и поддержки со стороны населения, при
этом важную роль играют СМИ, которые транслируют эту точку зрения
(«принимаются решения, актуальные только для власти»). Стоит отме‑
тить явное желание общественников участвовать в процессе принятия
решений путем предложения вариантов решения проблем, однако по их
мнению, из всех предложений выбирают только те, которые напрямую
полезны элите. Но упомянем также и резко негативные отзывы («нельзя
давать возможность группе проплаченных общественников протаскивать
интересы своих патронов, затягивая решение общего дела» и «население
и общественники не всегда могут предложить реальные варианты выхода
из ситуации, просто не понимают ее сути»).
Сам процесс принятия решений рассматривается как традиционно
закрытый и сложный (хотя «на региональном уровне все прозрачнее, чем
на местном»), однако отмечается результативность выхода на этап реали‑
зации. В стратегическом плане можно сказать, что сложные социальные
проблемы (обеспечение местами в детских садах, повышение качества
услуг здравоохранения и др.) могут быть решены только за счет личного
влияния, авторитета и соответствующего опыта представителей элиты.
Кроме того нельзя забывать и о необходимости анализировать проблемы
Саратовского региона в контексте развития всего государства, тем более
что они могут идентично локализовываться сразу на нескольких террито‑
риях и иметь причины нерегионального характера («региону приходится
покрывать расходы по обязательствам федеральных властей»). В этом
сказывается недостаток гражданского контроля на всех этапах реализа‑
ции принятого решения, от чего нередко зависит общий результат дея‑
тельности управленческих структур. И большой проблемой для работы
как власти, так и общественности, эксперты отмечают «высокий уровень
пассивности жителей области, которых сложно подтолкнуть к переменам
в жизни, поэтому они не стремятся контролировать элиту и стимулиро‑
вать ее к решению общезначимых проблем».
В третьем блоке экспертного анализа содержатся вопросы, связан‑
ные с оценкой эффективности коммуникации власти с населением и ее
результативности, как прямой возможности контроля над элитой со сто‑
роны принципала. Экспертами отмечалось, что необходимые формальные
элементы соблюдаются, то есть проводятся встречи с гражданами, обще‑
ственные слушания, сходы, ведется работа в общественных приемных,
осуществляется личное общение и сбор пожеланий и наказов. Однако
этой деятельности, по мнению экспертов, недостаточно, так как она
не дает необходимого положительного результата для населения. Мнение
общественности не всегда учитывается и принимается во внимание, как
значимое, при решении ключевых вопросов социальной жизни населения.
Негативными можно назвать оценки управленческой деятельности
и общественников, и представителей средств массовой информации.
Первых отличает достаточно низкая консолидация сил, отсутствие
общей цели и желания развивать свое направление, привлекать к нему
все большее внимание регионального сообщества. Наряду с этим мнение
общественников (даже протестное) нередко остается информационным
шумом, а их деятельность в виде проведения «круглых столов», откры‑
тых обсуждений остается малоизвестной как представителям элиты, так
и гражданам, чьи интересы на них представляются.
Общественная палата Саратовской области не рассматривается экс‑
пертами как значимый коллективный орган выражения мнения большин‑
ства членов гражданского общества, и оценивается критически: как «при‑
даток «Единой России» и «орган, который может нападать на неугодных
власти людей». При этом стоит отметить, что приход к власти В. В. Радае‑
ва оценивается общественниками позитивно и с надеждой на улучшение
ситуации во взаимоотношениях общественных организаций и структур
региональной власти. Оценка периода губернаторства П. Л. Ипатова вы‑
звала у многих экспертов воспоминания об использовании механизмов
«успокоения» для «слишком» активных общественных деятелей. В ка‑
честве примера приводились эколог О. Н. Пицунова, которую «вовремя
профинансировали, чтобы она перестала кричать на каждом углу о про‑
блемах с экологией» и персона И. В. Шопена, который был ярким лидером
общественного движения, однако, став представителем власти, не смог
136 137
добиться достойных результатов, и после ухода из правительства не вер‑
нулся к общественной деятельности.
В оценке положения средств массовой информации в регионе пре‑
обладают критические суждения. Они связаны, в первую очередь, с на‑
личием «пула приближенных Радаеву и партии «Единая Россия» журна‑
листов, которые не скажут лишнего». Видимо, поэтому новое руководство
региона взяло курс на выстраивание позитивного имиджа с первых дней
работы — например, решениями об организации госпиталя ветеранов
в бывшем особняке в Октябрьском ущелье г. Саратова и о предоставлении
отдельного помещения для работы членам Общественной палаты. Этот
подход команды нового главы региона оценивается как более успешный
по сравнению с имиджевой работой команды П. Л. Ипатова, когда ре‑
альные показатели рейтинга губернатора в публикациях традиционно
завышались на 10–15%. Эксперты отмечают достаточно высокий процент
мероприятий, проводимых правительством области для СМИ, но не име‑
ющих реального выхода на практику. Также отмечается общая слабость
реакции властных органов на критические замечания СМИ в свой адрес,
исключение составляют только острые публикации федеральных СМИ
(«местные оппозиционные газеты могут писать кипы статей, а дело все
равно не сдвинется»). Однако эксперты не забыли упомянуть, что власть
очень быстро и остро реагирует на чрезвычайные ситуации и по ним ищет
решение незамедлительно.
Обобщение суждений экспертов позволяет вычленить их позицию
по поводу характеристик ответственности саратовской властной элиты.
Оценивая кадровую политику властных структур региона, большин‑
ство экспертов отметило отсутствие эффективной системы подготовки
руководящих работников, общий низкий уровень профессионализма
и ответственности чиновников. Анализ управленческих действий прави‑
тельственных структур показывает наличие в ней разнообразных про‑
блем: отсутствие или недостаточность систематического планирования,
некомпетентность при подготовке и принятии решений, недостаточный
контроль за их исполнением, увлечение имиджевой рекламой вместо
необходимого критического анализа существующего положения дел.
Отмечена также системная зависимость региональных органов власти
от федеральных почти во всех сферах деятельности, особенно, в финан‑
совой, кадровой, инвестиционной. Одновременно решающим при приня‑
тии решений оказывается воздействие партии «Единая Россия». Комму‑
никативная деятельность всех групп саратовской элиты расценивается
как малорезультативная, с преобладанием формальных элементов над
реальными достижениями. Причем, недостатки в организации комму‑
никаций между обществом и властью в пространстве региона присущи
обеим сторонам.
В целом анализ различных характеристик региональной элиты Са‑
ратовской области, связанных с качеством ответственности, подтверж‑
дает оценки, которые даются федеральным группам правящего класса.
То же слабое управленческое проектирование и клановость в кадровой
политике, господство корпоративных интересов, низкая исполнитель‑
ская дисциплина. Конечно, государственное управление осуществляется
и многие трудности современного состояния страны преодолеваются или
смягчаются, но на фоне явно неэффективного социально‑экономического
развития и торможения в формировании демократического общества, все
эти негативные свойства бюрократии особенно заметны и остро негативно
воспринимаются населением. В такой ситуации проблемы ответственно‑
сти государственного управления превратились в наиболее актуальный
аспект политических отношений современной России. Они болезненно
проявляются на всех уровнях управленческого процесса, приобретая
устойчивость и системный характер. Без их решительного преодоления
невозможна какая‑либо модернизация страны, да и просто динамичное
развитие маловероятно.
138 139
заключЕНИЕ
Ответственность политической элиты как комплексное понятие по‑
явилось в публичном дискурсе не так давно, но, тем не менее, уже прочно
заняло свое место в виду необходимости оценки демократических процес‑
сов, реализуемых в России в последние десятилетия. Ответственность, как
многоаспектная система, позволяет рассматривать реальную деятельность
элиты в ее связи с предыдущим опытом, проектами, и решениями. Пред‑
ставление о схеме взаимодействия участников политических процессов
на основе ответственности друг перед другом или группой акторов выводит
анализ на стратегический и прогностический уровень, давая возможность
оценивать системность подхода к управлению самой элитой. Это становится
понятно уже при наложении схемы ответственности на реальные полити‑
ческие условия. Такой аспект дает основания говорить об ответственности
политической элиты как об одном из основных факторов укрепления суще‑
ствующего государственного строя.
Ответственность в западной традиции является принципом органи‑
зации деятельности элиты, а не ее качеством, как принято в российской
теории. Такой подход проявляется в необходимости нести ответственность
не только за негативные, но и за позитивные последствия своей деятель‑
ности. Кроме того, именно обширные исследования проявлений ответ‑
ственности элиты в практике демократических стран Запада дают четкое
представление о механизмах ответственности, о ее разделении для вер‑
тикально связанных акторов (начальник‑подчиненный, принципал‑агент),
горизонтальной интеграции во взаимодействии, в первую очередь за счет
публичности процессов. Сформировавшиеся в отечественной науке подхо‑
ды — дескриптивный и нормативный — опираются на анализ привычных
схем взаимодействия между созависимыми акторами с позиции ответствен‑
ности. В российском политологическом подходе к ответственности сильно
отразилось влияние юридической традиции, ориентированной на санкции
и разные виды наказания как ключевой формы воздействия на элиту.
Однако такой взгляд кажется нам однобоким и не отражающим по‑
требностей политической практики, так как взаимодействие в публичном
пространстве не может строиться только на страхе наказания или по‑
рицания. Безусловно, этот показатель может быть одним из элементов
системы мотивации представителей элиты к качественному исполнению
собственных полномочий, но ключевую роль, на наш взгляд, должны
играть позитивные мотивационные намерения. Что касается ограничения
подхода к ответственности и его сосредоточение только на санкции, к чему
стремятся многие практики (например, снятие с должности, отстранение
от должностных обязанностей), то такой подход, на наш взгляд, нивелирует
само содержание ответственности. В данном случае актуально говорить
о необходимости персонального закрепления представителя элиты за соб‑
ственными решениями, и, что наиболее важно, осуществлять жесткую при‑
вязку негативных итогов деятельности к их последующему исправлению
самим актором.
Реализация принципа ответственности перед обществом в решающей
степени характеризует качественный уровень правящей элиты. Однако
само это качество определяется факторами и механизмами формирования
элит. Современная российская элита рождалась в сложных и противо‑
речивых процессах развития страны в девяностые годы ХХ века. Самые
разнообразные условия влияли на формирование новых элитарных групп.
Среди них: переход от административно‑командной к демократической по‑
литической системе, традиции советской политической культуры, резкое
изменение господствующей формы собственности и всего характера соци‑
ально‑экономических отношений, создание новой законодательно‑право‑
вой системы. Наряду с этим, мощное воздействие оказывает существенное
ослабление государства, особенно его центральных органов, разрушение
экономики с огромными социальными потерями, плохо организованный
управленческий процесс и повсеместный хаос управления. Многие из этих
условий стимулировали резкое падение ответственности во всех управлен‑
ческих структурах и пренебрежительное отношение к ней в среде сформи‑
ровавшейся элиты.
Характер реализации принципа ответственности во многом опреде‑
ляется структурой и качеством элиты. Исходя из традиционных подходов,
выделяются две группы политической элиты: административно‑управлен‑
ческая и представительная. Обе эти группы встраиваются в структурную
логику элиты. Наряду с этим мы выделили третью группу, которая также
функционально логична, и назвали ее «экспертной элитой». К ней в данном
случае относят авторитетных личностей, способных каким бы то ни было об‑
разом влиять на принятие важных для страны решений, в том числе и через
артикуляцию мнения больших групп населения. Ее основная функция как
раз и заключается в независимой экспертной оценке и идейно‑ресурсной
поддержке представителей двух других групп элиты. Данная группа также
несет на себе функцию прямого контроля и воздействия на политическую
элиту с целью приведения ее деятельности в соответствие с требованиями
населения, которое экспертное сообщество во многом и представляет.
На региональном уровне экспертная элита представлена достаточно
локально и разрозненно, мало авторитетна в обществе, что отражается
в ее дезориентированности и представленности конкретными персонами,
а не консолидированной группой. Отсутствие четко очерченной группы
экспертной элиты является неотъемлемой характеристикой регионального
политического пространства на данном этапе. В этом смысле не обеспечива‑
ет эффективного решения проблемы даже деятельность областной Обще‑
ственной палаты.
Детальный анализ элиты Саратовской области как примера регио‑
нального истеблишмента, во многом схожего с другими субъектами РФ,
140 141
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]