Добавил:

ivanov666 Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.

Вуз:

Башкирский Государственный Аграрный Университет

Предмет:

[НЕСОРТИРОВАННОЕ]

Файл:

Ответственность политической элиты. Теория и современная российская практика. Монография

.pdf

Скачиваний:

Добавлен:

08.09.2026

Размер:

2 Мб

Скачать

☆

<<< < Предыдущая 1 2 34 / 154 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 > Следующая >>>

в любом простом определении. Отсюда следует, что ответственность как от‑ четность, может временами сопровождаться воздействием на благо многих, чем конфликтует с ответственностью в более широком смысле действия.

Анализ дефиниций понятия «ответственность» не может быть полным без рассмотрения ее классификаций по видам. Брюс Стоун, О. П. Двиведи и Джозеф Г. Джаббра выделили 8 видов ответственности (с использовани‑ ем термина accountability): этическая, административная, политическая, управленческая, рыночная, правовая или судебная, профессиональная и электоральная ответственность. Рассмотрим виды, наиболее близкие к нашей проблематике.

Этическая ответственность представляется авторами в виде практики повышения качества личной и общественной деятельности путем развития и продвижения инструментов ответственности и профессионализма каж‑ дого отдельного гражданина, особенно если речь идет о лице, наделенном властными полномочиями. «Неэтично планировать социальные изменения без рассмотрения знаний и опыта людей, которые несут ответственность за осуществление этих планов, от которых в дальнейшем будет зависеть жизнь большого количества людей»

Под административной ответственностью понимают систему правил и норм, действующих в государственном учреждении и ограничивающих в той или иной мере работу представителей власти, а также соблюдение иерархического подчинения низового уровня управления вышестоящему. В качестве дополнительного элемента приводится роль независимых ко‑ миссий, называемых авторами «сторожевыми псами». Их отличительная особенность — легитимность, выстроенная на отсутствии связей с тем или иным должностным лицом, что, в свою очередь, реализуется в отсутствии конфликтов интересов. Кроме того, именно они, по мысли авторов, могут сделать представителей власти подотчетными не только контролирующим структурам, но и гражданам.

Под «политической ответственностью» отечественные авторы по‑ нимают стремление политиков к совпадению их идеологии и политической практики в развертывании политического процесса, соблюдение предста‑ вителями власти законности. В структуре политической ответственности выделяют несколько уровней: совпадение обещаний политиков (элиты) с их реальной деятельностью, содержание и формы деятельности политической оппозиции и ответственность населения

Особая позиция в анализе понятия ответственности применительно к власти принадлежит Стефану И. Линдбергу, который относил подотчет‑ ность к классу понятий, объединенных под названием «методы ограни‑ чения власти». Например, передача власти другому лицу или элитной

Jabbra J. G., Dwivedi O. P. Public Service Accountability: A Comparative

Perspective. — West Hartford, Kumarian Press, 1998. — С. 32.

Политология. Словарь/В. Н. Коновалов. — М.: РГУ, 2010. — 247 с.

группе, применение насилия, экономическое давление, распространение негативной информации вплоть до публичного позора. Для более точной классификации подтипов ответственности он отходит от классических примеров ее формирования (дихотомий, выявление принципов, по которым понятия можно сравнить). Он выделяет «случаи», в которых имеют место различные виды ответственности (политическая, финансовая, правовая, бюрократическая и т. д.). По его мысли, ни один из приведенных вариантов не представляет собой большую или меньшую форму отчетности, а лишь демонстрирует ее разные проявления

С. Линдбергом отмечается, что особенность ответственности (в том числе, элиты) состоит в применении к ней формы анализа, обратной классической: рассмотрение ее как формы измерения различных событий в политической действительности, а не как сопутствующего элемента в разных системах взаимоотношений, например, между гражданами и представителями власти, между законодательной и судебной властями). Уровень ответственности концептуализируется в качествах, которые сами по себе являются единицами анализа. Имеется в виду большой объем специфических качеств или факторов, например, количество и категории законопроектов, выдвинутых представителями изучаемой группы элиты, «успешность» прохождения этих документов через обсуждение в органах законодательной власти, участие граждан в политической жизни страны, особенности избирательной системы, уровень благосостояния жителей. Однако концепции нередко строятся на сложных, многомерных и часто обладающих большим количеством аспектов терминах. Они, как правило, также составляют основу для определения более крупных понятий, лежа‑ щих в основе классификаций, например, видов демократии, гражданского общества, законности и самой ответственности. Следовательно, необходимо уделять достаточное внимание определению основных признаков ответ‑ ственности, которые в дальнейшем лягут в основу дифференциации с точки зрения подтипов и последствий.

В теории Стефана Линдберга основой для выделения различных категорий ответственности становится разграничение полномочий между различными субъектами власти. В этом ключе рассуждений он предлагает делить ответственность на внешнюю и внутреннюю, горизонтальную и вер‑ тикальную. Например, внутренняя описывается в отношениях представите‑ ля исполнительной власти на руководящей должности и его подчиненных: он в любой момент времени может запросить информацию о выполнении по‑ ставленных им задач, о результатах самостоятельной деятельности. Внеш‑ няя ответственность проявляется в ситуации избиратель‑представитель, когда обе стороны находятся в одной системе, но не в одной организации. Отличительной стороной этого вида ответственности является отсутствие

Lindberg Staffan I. Аccountability: the core concept and its subtypes. — Institute

of Development Studies at the University of Sussex. Paper, Brighton. — № 4. — 2009.

32 33

постоянной «шаговой» доступности акторов (только в случае специальных встреч или мероприятий) и невозможности персонализации всех возмож‑ ных лиц, имеющих отношение к принятию конкретного решения.

С. Линдберг показывает также горизонтальную и вертикальную фор‑ мы ответственности, которые часто встречаются в политической практике. Подобная позиция поддерживается Г. О’Доннелом, отмечавшим наличие ответственности чиновников перед представителями законодательной вла‑ сти за выполнение своих решений. В этом и заключается горизонтальная форма ответственности («среди равных»)

. В отношениях между избирате‑ лями и их представителями в законодательной власти источник отношений ответственности всегда находится вне системы представительной или исполнительной власти. Степень контроля, которая может применяться в отношении агента принципалом, варьируется в зависимости от набора ис‑ пользуемых инструментов. Поэтому важно сохранять этот набор открытым и способным к изменениям.

Более емко свою типологию ответственности С. Линдберг изложил

в таблице № 1

Таблица № 1. Типологии ответственности по С. Линдбергу:

t0 t1 t2 t3 t4

Передача права принимать общие политические решения от P к A

A может использовать дискреционную власть

P запрашивает информацию и обоснование политики от A

A придерживается линии ответственности или нет

P применяет санкции или нет

При рассмотрении теорий ответственности логично, на наш взгляд, проанализировать и теории распределения этой ответственности. Актуаль‑ ным будет рассмотрение системы управления, которой свойственно общее распределение обязанностей и функций между разными уровнями управле‑ ния и разными должностными лицами. В соответствии с ней распределяется и уровень ответственности за деятельность. В англоязычной традиции эта теория получила название «делегирования организационных полномочий и ответственности». Основы этого теоретического подхода в начале 1920‑х годов разработал российский ученый П. М. Керженцев

. Он утверждал, что

максимальное количество функций, которые необходимо реализовывать

O’Donnell G. Horizontal Accountability in New Democracies//Journal of

Democracy. — 9 (3). — 1998. — Р. 112–126.

Dubnick M. J., Romzek B. S. Accountability and the Centrality of Expectations in American Public Administration//Research in Public Administration. — Greenwich, CT: JAI Press. — 1993, Р. 37–78; Radin B. A., Romzek B. S. Accountability Expectations in an Intergovernmental Arena: The National Rural Development Partnership//Journal of Federalism. — 26:2 (Spring). — 1996. — С. 59–81; The Comparative Method. — University of California Press. — 1987. — 432 с.

Керженцев П. М. Борьба за время. — М., 1965. — С. 16–20.

в организации, должны быть переадресованы максимальному количеству исполнителей на всех уровнях. Решения принимаются на верхнем уровне, а их реализация перепоручается нижним. При этом один человек может выполнять как одно, так и несколько поручений (решение задач) разового или систематического характера.

Вся управленческая деятельность в данном случае строится, ис‑ ходя из приоритетов руководителя — он определяет, каковы объемы передаваемых полномочий, какому сотруднику, с какой инструкцией он их переадресовывает. Исходя из этого, определяется конечный по‑ ложительный результат, который должен быть извлечен из проводимой работы, и предполагаются возможные негативные последствия. Выде‑ ляют несколько типов полномочий, которые традиционно делегируются руководителями: 1) комплексный сбор первичной информации, представ‑ ление проекта решения руководителю для согласования; 2) техническая проработка узкоспециализированных задач на уровне, где специалист заведомо разбирается лучше, чем руководитель; 3) исполнение текущей работы, имеющей характер сопроводительной. Зачастую эта работа носит повседневный характер и является для большинства специалистов неин‑ тересной, но при этом может быть показательной как пространство про‑ явления профессиональных качеств (пунктуальность, ответственность, скрупулезность, внимание и т. п.); 4) реализация представительской функции — формирование имиджа компании по установленному шабло‑ ну, подготовка и участие в специальных мероприятиях по повышению положительного имиджа.

Все указанные полномочия сопряжены с разным уровнем интереса и ответственности для исполнителей, но при этом особенность управле‑ ния, по П. М. Керженцеву, состоит в правильном соотношении личных качеств исполнителя с выполняемой работой и объемами интересных и не интересных для него поручений. Это позволяет сотрудникам сохра‑ нять мотивацию в работе, добиваться карьерных успехов, искать новые решения стандартных рабочих проблем, углублять свои знания, раз‑ виваться, становиться лучшим в своем деле. В случае если такая работа целенаправленно не поддерживается, сама по себе идея делегирования не будет реализована, так как не даст нужного эффекта.

К числу функций, которые руководитель должен сохранить за собой и не делегировать никому из своих подчиненных, относятся разработка политики и концептуальных решений, стратегии поведения в кризисных ситуациях, выбор наиболее важных направлений деятельности, принятие решений, связанных с высокой степенью риска, вопросы наказания и мо‑ тивации подчиненных, решение вопросов, связанных со служебной тайной. На этапе, предшествующем делегированию полномочий, руководитель описывает задачи, которые должен выполнить сотрудник, определяет сроки проведения работы, ее элементы, а также возможные последствия деятельности сотрудника (положительные в виде поощрения и негативные

34 35

в виде санкций за ошибки и оплошности). Предполагается, что сотрудники имеют право ознакомиться с этими положениями в документальном виде и высказать свои мысли.

Разработанные П. М. Керженцевым основы менеджмента широко применяются в современных условиях, конкретизируются, углубляются в практике государственной деятельности многих стран. При этом имеет‑ ся в виду не только распределение обязанностей, полномочий, функций, но и деление ответственности между участниками управленческого процес‑ са. Все этапы и механизмы менеджмента сопряжены конкретной формой и мерой ответственности.

Англоязычная практика предлагает две модели делегирования полно‑ мочий. Первая, традиционная, описывает привычные отношения руководи‑ теля и подчиненного. В этом случае полномочия делегируются в ограничен‑ ном виде — для решения задач, поставленных руководителем. Особенность этого механизма в том, что руководитель, по сути, является единственным актором, который исполняет полномочия (сосредотачивает в своих руках все возможные рычаги управления), так как он передает подчиненным не функции, а задачи (конкретные ситуативные проблемы, которые они должны решить). Поэтому подчиненные всегда несут ответственность перед руководителем за точность выполнения поручений и полученные итоги работы. При этом создается система связей начальник‑подчиненный, в которой по степени повышения уровня от исполнителя к руководителю каждый актор исполняет обе роли и несет ответственность в двух направ‑ лениях.

В случае полного делегирования полномочий и ответственности

(так называемая Бад‑Гарцбургская модель Р. Хена

) в системе только один руководитель, который передает весь объем своих полномочий под‑ чиненным, оставляя за собой только функцию контроля и консультирова‑ ния. Между ним и непосредственным исполнителем нет промежуточных звеньев, которые выполняют не только свою непосредственную работу, но и отчитываются за работу нижестоящих исполнителей. Этот механизм удобен тем, что исключает «многослойность» ответственности — начальник не вмешивается в дела подчиненного, не присваивает его достижения, а подчиненный, в свою очередь, не сбрасывает всю ответственность на него. В этом подходе само по себе понятие делегирования полномочий напрямую связано с ответственностью — если она не передается подчиненному, то де‑ легирование называют нулевым.

Особенностью процесса делегирования полномочий вместе с от‑ ветственностью за их выполнение является необходимость специальной организации всей системы управления: четкое представление о действи‑

См.: Becнин  В. Р. Делегирование прав и ответственности подчиненным// URL: http://www.elitarium.ru/2006/06/30/delegirovanie_prav_i_otvetstvennosti_ podchinennym.html

тельно полезных функциях, которые будут в дальнейшем преобразованы как полномочия для решения проблем; понимание особенностей их реали‑ зации и подбор соответствующего персонала для этих нужд; определение ситуаций, в которых исполнители самостоятельно принимают решения и готовы взять на себя ответственность за выполнение; корректное опре‑ деление формы ответственности и доведение этих представлений до каж‑ дого сотрудника. Положительные последствия делегирования полномочий (вместе с ответственностью) состоят в том, что позволяют снизить уровни иерархичности и снять функцию излишнего контроля с промежуточных руководителей, а также организовать процесс принятия решений на более низком уровне, обеспечивая их оперативность.

Среди препятствий распространения этого метода ученые называют сложившиеся традиции, авторитарный подход высших руководителей, пренебрежение новыми методами управления, низкую управленческую квалификацию людей, занимающих руководящие посты, проявляющуюся в невозможности оценить ситуацию, сформировать целостную картину, выделить самостоятельные функции и объекты делегирования полномо‑ чий, неправильное распределение времени для выполнения задач, личный дискомфорт, связанный с возможностью потерять контроль, статус, власть, привычный образ жизни. Также руководителям, предпочитающим первую из рассмотренных моделей, может быть свойственна низкая мотивация к риску и слабая амбициозность, что связано с возможностью потерять существующее положение.

Говоря о подготовке руководителей к самому процессу передачи полномочий, отечественные ученые с опорой на исследования американ‑ ских исследователей, заявляют о нескольких параметрах управленца, где основным является его образование, мотивы и социально‑полезные навыки,

сформированные ранее, личные характеристики актора

. Важными для руководителя также остаются личностные характеристики: готовность работать в стрессовой ситуации, потребность быть первым и главным в ситуации, личная ответственность за деятельность по вверенному блоку работы, инициативность, независимость мнений, коммуникабельность, умение убеждать и находить общий язык с разными людьми. Подобные характеристики играют существенную роль при анализе эффективности элиты и уровня ее ответственности перед обществом.

Ответственность политической элиты — это основа системы взаимо‑ действий между акторами политического пространства, которая стимули‑ рует внутреннее стремление к выполнению взятых на себя обязательств каждым из них, а также мера оценки качества влияния действий акторов на ситуацию. Для ответственности характерно наличие субъекта и объ‑ екта (система «агент‑принципал»), которые проявляются в двух типичных

См.: Андреева  Г. М.,  Богомолова  Н. Н.,  Петровская  Л. А. Зарубежная социальная психология ХХ столетия. Теоретические подходы//URL: http://www. psyho.ru/library/books/andreeva‑zarubezhnaya‑soczialnaya‑psixologiya‑xx‑stoletiya/

36 37

формах — внутренней и внешней. Также, традиционно, ответственность связана с санкцией как последствием ее проявления, которая может носить как негативный, так и позитивный характер. Вообще, в англоязычных ис‑ точниках ответственность (а вернее, подотчетность) трактуют как принцип, при котором государственные лица, принимающие решения в условиях де‑ мократии, должны быть подотчетны народу за свои действия. Этот принцип реализуется через механизмы, указывающие на субъект ответственности и форму ее реализации для объекта.

В связи с вышеизложенным, отметим некоторые особенности в под‑ ходах к определению «ответственности» в российской и англоязычной традициях. Во‑первых, видение проблемы отечественными учеными носит более общий, теоретизированный характер и, отражая функцио‑ нальное использование ответственности, не выделяет конкретных типов ее проявления на практике. Во‑вторых, при рассмотрении ответственности в русской традиции основную роль занимает юридический подход, который оценивает элиту как группу лиц, заведомо подвергающихся нормативным санкциям за те или иные нарушения, т. е. изначально не предполагает по‑ зитивного значения. Таким образом, применение ответственности в анализе политических событий представляется как сугубо негативный аспект по‑ литического процесса. В‑третьих, оба подхода представляют только общую картину объектов ответственности, говоря о зависимости политических акторов от общественного мнения, требований законодательства и др. При этом ни в российской, ни в англоязычной традиции не представлены ха‑ рактеристики субъектов ответственности, взаимоотношения и условия их функционирования.

Итак, понятие ответственности операционализируется в преломлении к акторам политического процесса посредством разделения на более мел‑ кие элементы их поведения и деятельности: компенсация негативных по‑ следствий своего поступка, получение морального и иного вознаграждения за принятие верного решения, четкое осознание своих обязанностей при решении поставленных задач, субординации в системе «руководитель‑под‑ чиненный». Тем самым понятие ответственности политической элиты рас‑ ширяется. Оно привязывается не только к сфере политики, но охватывает сразу несколько сфер деятельности (финансовую, личную, общественную, экономическую и проч.). И представляет собой целый комплекс мер, стиму‑ лирующих актора к постоянному совершенствованию уровня и качества своей работы в рамках служебной деятельности, повышая результатив‑ ность всей системы управления.

Ответственность представляется цельным и ценностным качеством элиты, в котором присутствуют морально‑нравственные, юридические, экономические и политические составляющие. Каждая их таких составля‑ ющих реализует какую‑либо из форм ответственности как позитивного, так и негативного характера. Совокупность таких форм трудно ранжировать в какой‑либо последовательности, исходя из степени и масштаба осущест‑

вляемой ответственности, хотя формально при негативном измерении ответственности наиболее значимой является ее правовая составляющая, а при позитивной — экономическая или политическая.

Проблема ответственности политической элиты для нашей страны многоаспектна. Это — и ответственность избранного политика или на‑ значенного чиновника за выполнение проектов и реализацию полученных полномочий, и ответственность исполнительной власти перед представи‑ тельной, и ответственность правящей партии перед всем обществом. При этом характер ответственности может быть морально‑нравственным, юри‑ дическим и чисто политическим, означающим утрату власти, отстранение от должности и полномочий.

Политическая ответственность элиты распространяется прежде всего на сферу политического процесса, включающего выработку полити‑ ческого курса, принятие решений по его реализации, кадровую политику, организацию управленческой деятельности и распределение ресурсов. Все, что связано с иными сферами и направлениями развития государствен‑ ного регулирования, скорее всего является объектом администрирования, нравственности или уголовного права. При таком подходе реальная от‑ ветственность элит возможна лишь в реальном гражданском обществе, где существует постоянное взаимодействие общества и политической власти, где гражданский контроль над властью является существенным фактором всей системы государственной политики.

38 39

ГлаВа 2. кульТурОлОГИчЕскИЕ И экОНОмИчЕскИЕ услОВИя фОрмИрОВаНИя ОТВЕТсТВЕННОсТИ пОлИТИчЕскОй элИТы В сОВрЕмЕННОй рОссИИ

Формирование качественных характеристик правящей элиты обычно происходит под воздействием многих общественных условий. В российском обществе 1990‑х годов наиболее сильное влияние на процесс образования новой элиты оказывали такие факторы, как политические традиции, господствующие в обществе, специфичность социально‑экономических преобразований и вновь создаваемая законодательная система. Каждый из этих факторов влиял на базовые качества новой политической элиты, в том числе на уровень ее ответственности в управлении страной. Харак‑ тер общественной ответственности, закрепившийся у российской элиты в 1990‑е годы, конечно, претерпевает некоторую эволюцию. Менялось и соотношение в силе воздействия различных факторов. В 2000‑е годы уси‑ ливалась роль законодательных основ политического управления, а вместе с этим и влияние правовых норм на ответственность элиты, хотя и другие факторы также сохраняют свое значение.

В научной литературе существуют разные подходы к пониманию и определению элит. Терминология элит разнообразна. Широко исполь‑ зуются такие определения как правящий класс, номенклатура, правящая группа, господствующий слой и др. Различия в названиях чаще всего объяс‑ няются политическим режимом, в рамках которого функционирует высший управленческий слой. Считаем, что такое разнообразие целесообразно. Для стран с демократической политической системой утвердилось понятие элиты. По нашему мнению, использование понятия «элиты» наиболее раци‑ онально для нашего исследования. Оно утвердилось в системе российского обществознания и в политическом лексиконе, придя на смену понятию «но‑ менклатура». Иные определения и в науке и в практике культивируются очень ограниченно.

Формирование элит всегда сопряжено с особенностями любой страны. Россия не является исключением. В монархический период отечественной истории элиту составляли преимущественно представители дворянства, в советское время — высшие круги партийной и советской номенклатуры. На рубеже 80–90‑х годов ХХ века эти круги теряли свое влияние и ча‑ стично перетекли в элиту новой формации, но в большинстве своем сошли со сцены большой политики. Современная российская элита формировалась в экстремальных социально‑политических условиях, почти также рево‑ люционно и стремительно, как в первые советские годы создавалась элита большевистского типа.

В современном обществе существует несколько моделей элитообразо‑

вания. О. В. Гаман‑Голутвина определяет их следующим образом.

Первая модель — инновационная, основанная на демократических взаимоотноше‑ ниях государства и общества, в котором общественные процессы играют доминирующую роль, а экономические ресурсы возвышают бизнес‑элиту над бюрократией и обеспечивают приоритетность ее представительства в собственно политической элите и в проводимой государством политике. Классическим примером реализации подобной модели образования элит считаются США. Вторая модель — мобилизационная; ее основные характе‑ ристики по сути противоположны (государство с сильной централизацией власти и с господством бюрократии). Первичность интересов государства над интересами общества, обеспечивающая гарантированность преиму‑ щества чиновничества над любыми представителями общества. Слабости демократических традиций во взаимоотношениях общества и государства. «В этих условиях, — пишет О. В. Гаман‑Голутвина, — государство выступа‑ ет практически монопольным субъектом управления. Это определяет тот факт, что властная элита формируется в лоне государственных структур и конституирует в качестве политической элиты высший эшелон адми‑ нистративно‑политической бюрократии».

Каждая из этих моделей соот‑ ветствует определенному характеру исторического развития государств и сложившихся в них политических систем. Ясно, что традиционной для России является вторая, мобилизационная модель формирования элиты.

Конечно, подход О. В. Гаман‑Голутвиной носит научный, хотя и очень общий характер. Помимо названных ею факторов, на процесс образования и развития элит существенное влияние оказывают разнообразные особен‑ ные условия, в которых оказывается та или иная страна на протяжении своей истории. Эти влияния создаются особенностями развития общества и могут носить как длительный, так и краткосрочный характер. В России девяностых годов базовые элементы, присущие мобилизационной модели элитообразования, проявлялись на фоне активного воздействия и других общественно значимых факторов, характерных для России того времени.

Прежде всего, это — традиции российской политической культуры. Их особенностью является соединение в сознании одного поколения граж‑ дан ценностей и опыта из культуры разных эпох. Сохранились традиции имперской России — общинность, православная вера, патернализм, импер‑ ское сознание (великорусскость). Активно культивировались советские тра‑ диции — интернационализм, вера в социальную справедливость, надежда на государство, идеологичность сознания, мышления и поведения. Традиции из разных времен и общественно‑политических условий перемешивались в сознании населения, формировали неустойчивые ценностные ориентиры

См.: Гаман-Голутвина О. В. Политические элиты России. Вехи исторической

эволюции. — М., 2006. — С. 41–73.

См.: Гаман-Голутвина О. В. Политические элиты России. Вехи исторической

эволюции. — М., 2006. — С. 52–53.

40 41

<<< < Предыдущая 1 2 34 / 154 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 > Следующая >>>

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]