Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Комментарий к Федеральному закону от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»
.pdf
N 57-ФЗ «О государственной охране» называет Президента РФ, Председателя Правительства РФ,
Председателя Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Председателя Государственной
Думы Федерального Собрания РФ, Председателя Конституционного Суда РФ, Председателя
Верховного Суда РФ, Генерального прокурора РФ, Председателя Следственного комитета РФ,
членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, федеральных государственных
служащих, глав иностранных государств и правительств, членов их семей в период пребывания на
территории Российской Федерации. Комментируемая статья устанавливает, что передача такого
рода информации должна осуществляться своевременно, что означает «в разумный срок»,
необходимый для принятия соответствующих решений.
Необходимо заметить также, что комментируемая норма не предусматривает обязанности
организатора публичного мероприятия направлять соответствующее уведомление лицам,
перечисленным выше, и относящимся к объектам государственной охраны. Такова позиция
судебных органов (см., например, апелляционное определение Московского городского суда от 16
апреля 2014 г. по делу N 33-12675).
2. Часть 2 комментируемой статьи содержит правила, предусмотренные на случай, если
уведомление о проведении публичного мероприятия свидетельствует о его незаконности,
понимаемой в широком смысле слова (т.е. мероприятие по целям, форме или иным признакам
нарушает требования Конституции РФ, законодательства об административных правонарушениях,
норм УК РФ). К таким случаям могут относиться:
проведение публичного мероприятия лицом (лицами), не имеющими права быть
организаторами (например, в силу недееспособности — для физических лиц, или запрета
деятельности — для политических партий);
наличие в целях публичного мероприятия признаков экстремизма, разжигания вражды по
национальному, религиозному, половому или иному аналогичному признаку;
проведение публичного мероприятия в запрещенных местах (в пограничной зоне, на
железнодорожных магистралях, на территориях, непосредственно прилегающих к зданиям судов
и пр.);
проведение публичного мероприятия в неразрешенное время (ранее 7 часов или позднее
22 часов местного времени) и пр.
Во всех подобных случаях компетентный орган обязан незамедлительно уведомить
организатора публичного мероприятия посредством направления ему письменного
мотивированного предупреждения о том, что организатор, а также иные участники публичного
мероприятия в случае указанных несоответствия и (или) нарушения при проведении такого
мероприятия могут быть привлечены к ответственности в установленном порядке. Обратим
внимание, что это — уведомление, а не запрет, поскольку между организатором мероприятия и
соответствующим органом власти (региональной или муниципальной) нет вертикальноиерархических отношений власти-подчинения.
3. Необходимо иметь в виду, что предусмотренного ч. 2 комментируемой статьи правила
сделано важное исключение, зафиксированное в ч. 3 комментируемой статьи, согласно которому,
компетентный орган отказывает в согласовании проведения публичного мероприятия в случаях,
если уведомление о его проведении подано лицом, которое в соответствии с законом не вправе
быть организатором, либо если в уведомлении в качестве места проведения публичного
мероприятия указано место, где в соответствии с законом или законом субъекта РФ проведение
публичного мероприятия запрещается.
81
Следует отметить, что в некоторых регионах приняты и действуют законы, которыми
расширен перечень мест, запрещенных для проведения публичных мероприятий. Например,
согласно ст. 5-2 Закона Санкт-Петербурга от 21 июня 2011 г. N 390-70 «О собраниях, митингах,
демонстрациях, шествиях и пикетированиях в Санкт-Петербурге» в целях защиты прав и свобод
человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности
запрещается:
проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций на Дворцовой площади,
Исаакиевской площади и Невском проспекте;
проведение собраний и митингов на территориях, прилегающих к зданиям, занимаемым
органами государственной власти Санкт-Петербурга, образовательными учреждениями и
учреждениями здравоохранения, железнодорожным вокзалам и платформам, автобусным и
морским вокзалам, аэропортам, зданиям и входам в вестибюли станций метрополитена (далее
также — прилегающие территории).
Прилегающие территории ограничиваются окружностью с радиусом 100 метров от входа
(выхода) на железнодорожные вокзалы и платформы, автобусные и морские вокзалы, в аэропорты,
здания и вестибюли станций метрополитена. В случае если границы территорий, прилегающих к
железнодорожным вокзалам и платформам, автобусным и морским вокзалам, аэропортам, зданиям
и входам в вестибюли станций метрополитена, обозначены ограждениями, прилегающие
территории ограничиваются ограждениями и окружностями с радиусом 50 метров от входа
(выхода) на указанные огражденные территории. Прилегающие территории ограничиваются
окружностями с радиусом 50 метров от входа (выхода) в здания, занимаемые органами
государственной власти Санкт-Петербурга, образовательными учреждениями и учреждениями
здравоохранения. В случае если границы территорий, прилегающих к зданиям, занимаемым
органами государственной власти Санкт-Петербурга, образовательными учреждениями и
учреждениями здравоохранения, обозначены ограждениями, прилегающие территории
ограничиваются ограждениями и окружностью с радиусом 25 метров от входа (выхода) на
указанные огражденные территории.
Второй пример — это Закон Краснодарского края от 3 апреля 2009 г. N 1715-КЗ «Об
обеспечении условий реализации права граждан на проведение собраний, митингов,
демонстраций, шествий и пикетирований в Краснодарском крае», согласно ст. 2.1 для проведения
собраний, митингов, шествий, демонстраций запрещенными являются:
1) тоннели, эстакады, мосты, железнодорожные и автодорожные вокзалы и станции,
аэродромы, аэропорты, морские и речные порты, железнодорожные, трамвайные пути,
гидротехнические сооружения, объекты систем связи, навигации и управления движением
транспортных средств;
2) тротуары, остановочные пункты движения общественного транспорта;
3) торгово-развлекательные комплексы (центры), рынки;
4) образовательные организации, учреждения социальной защиты населения, медицинские
организации, объекты спорта, детские площадки;
5) культовые здания и сооружения, иные места и объекты, специально предназначенные для
богослужений, молитвенных и религиозных собраний, религиозного почитания (паломничества);
6) места проведения строительных, ремонтно-восстановительных работ, работ по
благоустройству и наведению санитарного порядка;
82
7) территории, прилегающие на расстоянии до 50 метров к границам мест, указанных в п. 1,
3-6, а также к зданиям, занимаемым государственными органами и органами местного
самоуправления.
Изучая региональное законодательство о публичных мероприятиях, следует помнить об
одном важном факте. Конституционный Суд признал подпункт «а» пункта 4 статьи 2
Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об
административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах,
демонстрациях, шествиях и пикетированиях» не соответствующим Конституции РФ в части,
наделяющей органы исполнительной власти субъекта РФ полномочием определять единые
специально отведенные или приспособленные для проведения публичных мероприятий места (см.
постановление КС РФ от 14 февраля 2013 г. N 4-П). Речь идет о несоответствии в той мере, в какой
данным законом, вопреки вытекающим из Конституции РФ требованиям определенности, ясности
и недвусмысленности правового регулирования, нормативно не закрепляются критерии,
обеспечивающие соблюдение равенства юридических условий реализации гражданами права на
свободу мирных собраний при определении органами исполнительной власти субъектов РФ
специально отведенных или приспособленных для проведения публичных мероприятий мест, чем
порождается возможность его неоднозначного истолкования, а следовательно, и произвольного
применения.
Статья 13. Права и обязанности уполномоченного представителя органа исполнительной власти
субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления
1. Уполномоченный представитель органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации
или органа местного самоуправления имеет право:
1) требовать от организатора публичного мероприятия соблюдения порядка его организации и
проведения;
2) принимать решение о приостановлении или прекращении публичного мероприятия в порядке и по
основаниям, предусмотренным настоящим Федеральным законом.
2. Уполномоченный представитель органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации
или органа местного самоуправления обязан:
1) присутствовать на публичном мероприятии;
2) оказывать организатору публичного мероприятия содействие в его проведении;
3) обеспечивать совместно с организатором публичного мероприятия и уполномоченным
представителем органа внутренних дел общественный порядок и безопасность граждан, а также
соблюдение законности при его проведении.
Комментарий к ст. 13
1. Комментируемая статья предусматривает права и обязанности представителя органа
исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления по отношению к
проводимому публичному мероприятию. В отличие от положений ст. 12 Закона, которые отчасти
относились к информационному обмену между субъектами по поводу публичного мероприятия,
данная статья затрагивает в основном ситуации, в которых необходимо принимать какое-либо
властное решение. Поэтому все права и обязанности названных выше лиц определены в данной
статье в виде привязки к тому времени, когда осуществляется шествие, пикетирование,
83
демонстрация и т.п. Пока мероприятие еще не началось, этих субъективных прав и обязанностей
еще нет, когда оно закончилось, их уже нет, т.к. нецелесообразно было бы говорить о них в отрыве
от самого мероприятия.
Поскольку уполномоченный представитель органа власти осуществляет в некоторой степени
контрольную и надзорную функцию, Закон справедливо наделяет его правами требовать от
организатора публичного мероприятия соблюдения порядка организации и проведения и
принимать решение о приостановлении или прекращении публичного мероприятия (если для этого
найдутся соответствующие основания). В свою очередь, субъективным правам уполномоченного
представителя корреспондируют обязанности организатора соблюдать порядок и законность при
проведении публичного мероприятия, а также подчиняться требованиям о приостановлении или
прекращении публичного мероприятия, если к тому есть законные основания.
При этом дела могут обстоять так, что уполномоченный представитель вначале реализует
свое право на приостановление публичного мероприятия (делается, например, перерыв шествия на
30 минут), а затем и право на его прекращение, если приостановление не оказало положительного
эффекта на участников, продолжающих свое неправомерное поведение. Судебная практика
признает такие действия уполномоченных лиц законными (см., например, определение СанктПетербургского городского суда от 15 ноября 2010 г. N 33-15361).
2. Обязанности уполномоченного представителя сформулированы так, что без их реализации
участие региональной или местной власти в публичном мероприятии свелось бы практически к
нулю. Законодатель устанавливает обязанности по присутствию указанного лица на мероприятии,
содействию в его проведении, а также обеспечению общественного порядка, безопасности и
законности. И хотя на первый взгляд обязанности уполномоченного представителя не находятся ни
в какой логической связи с правами организаторов и участников публичного мероприятия, все же в
ст. 18 и 19 настоящего Закона определены случаи, когда лицо, действия которого препятствуют
осуществлению непосредственной демократии в той или иной форме, может нести юридическую
ответственность. С другой стороны, эти нормы не очень конкретны и многое оставляют на долю
судейского усмотрения (поскольку действия и решения органов власти и должностных лиц могут
быть обжалованы в судебном порядке). К тому же, весьма сомнительно, что судебный способ
защиты именно этих субъективных прав может быть эффективным, хотя, как указал
Конституционный Суд РФ, всегда существует возможность при недостижении согласия между
субъектами соответствующих правоотношений защитить свои права в судебном порядке. При
этом, по смыслу части 5 статьи 5 данного Закона и с учетом характера проводимых мероприятий,
судебное рассмотрение должно быть осуществлено на основании действующего процессуального
законодательства в максимально короткий срок, как это предусмотрено для рассмотрения споров в
сфере избирательных прав, т.е. до даты проведения планируемого публичного мероприятия (см.
определение Конституционного Суда РФ от 23 марта 2010 г. N 448-О-Р «Об отказе в принятии к
рассмотрению ходатайства гражданина Лашманкина Александра Владимировича о разъяснении
определения Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2009 года N 484-О-П»).
Статья 14. Права и обязанности уполномоченного представителя органа внутренних дел
1. По предложению органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа
местного самоуправления начальник органа внутренних дел, в обслуживании которого находится
территория (помещение), на которой (в котором) планируется проведение публичного мероприятия, обязан
назначить уполномоченного представителя органа внутренних дел в целях оказания организатору
84
публичного мероприятия содействия в обеспечении общественного порядка и безопасности граждан.
Назначение указанного представителя оформляется распоряжением начальника органа внутренних дел.
2. Уполномоченный представитель органа внутренних дел имеет право:
1) требовать от организатора публичного мероприятия объявления о прекращении допуска граждан
на публичное мероприятие и самостоятельно прекратить допуск граждан на него в случае нарушения
предельной нормы заполняемости территории (помещения);
2) требовать от организатора и участников публичного мероприятия соблюдения порядка его
организации и проведения;
3) по просьбе организатора публичного мероприятия удалять с места его проведения граждан, не
выполняющих законных требований организатора публичного мероприятия.
3. Уполномоченный представитель органа внутренних дел обязан:
1) оказывать содействие в проведении публичного мероприятия в пределах своей компетенции;
2) обеспечивать совместно с организатором публичного мероприятия и уполномоченным
представителем органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного
самоуправления общественный порядок и безопасность граждан, а также соблюдение законности при его
проведении.
Комментарий к ст. 14
1. Одним из базовых положений современного конституционного строя РФ являются нормы
ст. 45 Конституции РФ о том, что государственная защита прав и свобод человека и гражданина в
Российской Федерации гарантируется. Одной из нормативных гарантий реализации положений
указанной статьи Конституции РФ является закрепление режима конституционной законности на
всей территории РФ, выраженного в ч. 2 ст. 15 Конституции РФ, согласно которой органы
государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их
объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы.
Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утв. Указом
Президента РФ от 1 марта 2011 г. N 248, в качестве одной из задач Министерства внутренних дел
Российской Федерации определено обеспечение защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан
Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, противодействие
преступности, охрана общественного порядка и собственности, обеспечение общественной
безопасности.
Часть 1 комментируемой статьи определяет обязанность руководителя органа внутренних
дел, в обслуживании которого находится территория (помещение), на которой (в котором)
планируется проведение публичного мероприятия назначить уполномоченного представителя
органа внутренних дел для оказания организатору публичного мероприятия содействия в
обеспечении общественного порядка и безопасности граждан. Исполнение указанной обязанности
также вытекает из положений ст. 10 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ
«О полиции», в соответствии с которым полиция при осуществлении своей деятельности (защита
личности, общества, государства от противоправных посягательств, обеспечение правопорядка в
общественных местах) взаимодействует с государственными и муниципальными органами,
общественными объединениями, организациями и гражданами.
Нельзя не отметить и тот факт, что руководящие принципы по свободе мирных собраний,
принятые Венецианской комиссией на ее 83-м пленарном заседании (г. Венеция, 4 июня 2010 г.),
прямо возлагаю на государство и его правоохранительные органы обеспечить эффективный подход
к охране порядка во время публичных мероприятий, в частности «государства имеют позитивную
85
обязанность принимать необходимые разумные меры, позволяющие проводить мирные собрания
без опасений, что их участники могут подвергнуться физическому насилию. Сотрудники
правоохранительных органов должны также защищать участников мирного собрания от любого
лица или группы лиц (в том числе от агентов-провокаторов и несогласных с демонстрантами),
которые пытаются каким-либо способом сорвать данное собрание или затруднить его проведение».
2. Часть 2 комментируемой статьи определяет обязанности уполномоченного представителя
органа внутренних дел при проведении публичного мероприятия:
1) требовать от организатора публичного мероприятия объявления о прекращении допуска
граждан на публичное мероприятие и самостоятельно прекратить допуск граждан на него в случае
нарушения предельной нормы заполняемости территории (помещения).
Комментируемый Закон не содержит ограничений в отношении количества участников
публичного мероприятия, в тоже время нормы указанного закона возлагают на организатора
публичного мероприятия, органы государственной власти, местного самоуправления и органы
внутренних дел обязанности по поддержанию общественного порядка, исполнение которых
находится в прямой взаимосвязи с количеством участников публичного мероприятия, заявленного
в уведомлении нормы предельной заполняемости территории (помещения) в месте проведения
публичного мероприятия. В связи с этим совершенно очевидно и обоснованно, что при
существенном превышении заявленной численности, создающей реальную угрозу для
общественной безопасности, жизни и здоровья граждан, а также для имущества физических и
юридических лиц уполномоченный представитель органа внутренних дел вправе принять
действенные меры по предотвращению возникших угроз в том числе путем выставления
требования организатору публичного мероприятия о прекращении допуска граждан на публичное
мероприятие;
2) требовать от организатора и участников публичного мероприятия соблюдения порядка его
организации и проведения.
Согласно ст. 31 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право собираться
мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования. Это
право является одним из основополагающих и неотъемлемых элементов правового статуса
личности в Российской Федерации как демократическом и правовом государстве, на котором
лежит обязанность обеспечивать защиту, в том числе судебную, прав и свобод человека и
гражданина (ст. 1 и 64, ч. 1 ст. 45, ч. 1, ст. 46 Конституции РФ).
Исходя из провозглашенной в преамбуле Конституции РФ цели утверждения гражданского
мира и согласия, и, учитывая, что в силу своей природы публичные мероприятия (собрания,
митинги и демонстрации, шествия и пикетирования) могут затрагивать права широкого круга
лиц — как участников публичных мероприятий, так и лиц, в них непосредственно не
участвующих, право на проведение мирных публичных мероприятий, может быть ограничено
федеральным законом в соответствии с критериями, предопределяемыми требованиями статей 17
(часть 3), 19 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции РФ, на основе принципа юридического
равенства и вытекающего из него принципа соразмерности, т.е. в той мере, в какой это необходимо
в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных
интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Комментируемый Закон обязывает организаторов и участников публичного мероприятия
реализовывать гарантированное им ст. 31 Конституции РФ право в порядке, установленном
законом. В частности ст. 4 Закона предусматривается ряд процедур, которые направлены на
обеспечение мирного и безопасного характера публичного мероприятия, согласующегося с
86
правами и интересами лиц, не принимающих в нем участия, и позволяют избежать возможных
нарушений общественного порядка и безопасности. В случае, когда организатор и участники
публичного мероприятия пренебрегают установленными процедурами в части организации и
проведения публичного мероприятия, уполномоченный представитель органа внутренних дел
имеет право потребовать от указанных субъектов соблюдать установленные законодательством
порядок организации и проведения публичного мероприятия;
3)по просьбе организатора публичного мероприятия удалять с места его проведения граждан,
не выполняющих законных требований организатора публичного мероприятия.
Все граждане, задействованные в публичном мероприятии и реализующие свое право на
проведение мирных публичных мероприятий, делятся на организаторов и участников. При этом
первых отличает от вторых наличие повышенного объема прав и обязанностей по организации и
проведению публичного мероприятия. В частности п. 3 ч. 4 ст. 5 и п. 5 ч. 4 ст. 5 комментируемого
Закона обязывает организатора публичного мероприятия обеспечивать соблюдение условий
проведения публичного мероприятия, указанных в уведомлении о проведении публичного
мероприятия, обеспечивать в пределах своей компетенции общественный порядок и безопасность
граждан при проведении публичного мероприятия или выполнять эту обязанность совместно с
уполномоченным представителем органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного
самоуправления и уполномоченным представителем органа внутренних дел.
Следовательно, при поступлении от организатора публичного мероприятия
уполномоченному сотруднику внутренних дел соответствующей просьбы, указанное лицо обязано
удалять с места его проведения граждан, не выполняющих законных требований организатора
публичного мероприятия.
3. Часть 3 комментируемой статьи является логическим продолжением нормативного
закрепления статуса уполномоченного представителя органа внутренних дел при проведении
публичного мероприятия путем закрепления обязанностей данного субъекта:
1) оказывать содействие в проведении публичного мероприятия в пределах своей
компетенции.
Закрепленное ст. 31 Конституции РФ право граждан Российской Федерации собираться
мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование
является, как неоднократно отмечал Конституционный Суд РФ (см. постановления от 18 мая
2012 г. N 12-П, от 14 февраля 2013 г. N 4-П и от 13 мая 2014 г. N 14-П; определения от 2 апреля
2009 г. N 484-О-П, от 4 апреля 2013 г. N 485-О и др.), одним из основополагающих и
неотъемлемых элементов правового статуса личности в Российской Федерации как
демократическом правовом государстве. При этом в соответствии со ст. 18 Конституции РФ права
и свободы человека определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность
законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются
правосудием.
Обеспечение защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации,
иностранных граждан, лиц без гражданства, противодействие преступности, охрана
общественного порядка относятся к одним из основных задач МВД России (см. подп. 3 п. 3
Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от
1 марта 2011 г. N 248).
В рамках реализации указанной задачи и в соответствии с ч. 3 ст. 10 Федерального закона от
7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ «О полиции» полиция в пределах своих полномочий оказывает
содействие государственным и муниципальным органам, общественным объединениям и
87
организациям в обеспечении защиты прав и свобод граждан, соблюдения законности и
правопорядка.
Вышеуказанные положения носят весьма общий характер и не конкретизируют способы,
объемы, пределы оказания содействия уполномоченным представителем органа внутренних дел
при проведении публичного мероприятия. Вместе с тем, Федеральный закон от 7 февраля 2011 г.
N 3-ФЗ «О полиции» содержит обращенное к сотрудникам органов внутренних дел требование
при осуществлении предоставленных полномочий соблюдать и уважать права и свободы человека
и гражданина, пресекать любые действия, которыми гражданину умышленно причиняются боль,
физическое или нравственное страдание (части 1 и 3 статьи 5). Поступая на службу, сотрудники
органов внутренних дел принимают Присягу, в частности дают клятву уважать и защищать права и
свободы человека и гражданина, свято соблюдать Конституцию РФ и федеральные законы, быть
мужественными, честными и бдительными, не щадить своих сил в борьбе с преступностью,
достойно исполнять свой служебный долг и возложенные на них обязанности по обеспечению
безопасности, законности и правопорядка, хранить государственную и служебную тайну (ст. 28
Федерального закона от 30 ноября 2011 г. N 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел
Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации»). В связи с этим полагаем, что характер и объем содействия уполномоченного
представителя органа внутренних дел на публичном мероприятии определяется компетенцией и
гарантированным Конституцией РФ верховенством прав и свобод человека;
2) обеспечивать совместно с организатором публичного мероприятия и уполномоченным
представителем органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления
общественный порядок и безопасность граждан, а также соблюдение законности при его
проведении.
Право на публичные мероприятия во взаимосвязи с иными правами и свободами,
гарантированными Конституцией РФ, прежде всего, ее статьями 29, 30, 32 и 33, обеспечивает
гражданам реальную возможность посредством проведения публичных мероприятий (собраний,
митингов, демонстраций, шествий и пикетирования) оказывать влияние на деятельность органов
публичной власти и тем самым способствовать поддержанию мирного диалога между
гражданским обществом и государством. В целях реализации вышеуказанных прав ч. 3
комментируемой статьи налагает обязанность на уполномоченного представителя органов
внутренних дел совместно с иными заинтересованными участниками процедуры организации и
проведения публичных мероприятий обеспечивать возможность полноценной реализации права на
свободу мирных собраний с одновременным соблюдением надлежащего общественного порядка и
безопасности без ущерба для здоровья и нравственности граждан на основе баланса интересов
организаторов и участников публичных мероприятий, с одной стороны, и государства и его
представителей с другой.
Статья 15. Основания и порядок приостановления публичного мероприятия
1. Если во время проведения публичного мероприятия по вине его участников произошло нарушение
правопорядка, не влекущее угрозы для жизни и здоровья его участников, уполномоченный представитель
органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления
вправе потребовать от организатора публичного мероприятия самостоятельно или совместно с
уполномоченным представителем органа внутренних дел устранить данное нарушение.
88
2. В случае невыполнения требования об устранении нарушения, указанного в части 1 настоящей
статьи, уполномоченный представитель органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации
или органа местного самоуправления вправе приостановить публичное мероприятие на время,
установленное им для устранения нарушения. При устранении нарушения публичное мероприятие по
согласованию между его организатором и соответствующим уполномоченным представителем может быть
продолжено.
3. Если нарушение не было устранено по истечении времени, установленного уполномоченным
представителем органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного
самоуправления, то публичное мероприятие прекращается в порядке, предусмотренном статьей 17
настоящего Федерального закона.
Комментарий к ст. 15
1. Комментируемая статья устанавливает меры воздействия на участников публичного
мероприятия в случае выявления каких-либо нарушений. Нарушения могут иметь как
несущественный характер (например, слишком громкие возгласы, грозящие перерасти в
скандирование экстремистских лозунгов), так и характер правонарушений и даже преступлений
(например, оскорбления). Соответственно, меры реагирования в каждом случае должны
варьироваться в зависимости от конкретных обстоятельств.
В комментируемой статье определяются полномочия органов исполнительной власти
субъекта РФ, органов местного самоуправления и их уполномоченных представителей по
приостановлению публичного мероприятия. Исполнительные органы власти субъектов РФ
руководствуются в своей деятельности нормами Федерального закона от 6 октября 1999 г.
N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Перечень
исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим
должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.
Органы местного самоуправления действуют на основании Федерального закона от 6 октября
2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации». Согласно п. 2 ч. 1 ст. 13 комментируемого Закона уполномоченный представитель
исполнительного органа власти субъекта РФ или органа местного самоуправления (далее —
представитель органа власти) вправе принимать решение о приостановлении или прекращении
публичного мероприятия в порядке и по основаниям, предусмотренным законом.
Правоохранительные органы уполномочены действовать по отношению к участникам
публичных мероприятий, руководствуясь нормами Федерального закона от 7 февраля 2011 г.
N 3-ФЗ «О полиции», Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре
Российской Федерации» и др.
Так, одним из основных направлений деятельности полиции является обеспечение
правопорядка в общественных местах. В силу п. 5 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 7 февраля
2011 г. N 3-ФЗ «О полиции» на полицию возлагается обязанность обеспечивать безопасность
граждан и общественный порядок на улицах, площадях, стадионах, в скверах, парках, на
транспортных магистралях, вокзалах, в аэропортах, морских и речных портах и других
общественных местах. Полиции для выполнения возложенных на нее обязанностей
представляется право обращаться к группам граждан, нахождение которых в общественных местах
89
не связано с проводимыми на законных основаниях публичными и массовыми мероприятиями, с
требованием разойтись (ч. 7 ст. 13 названного закона). На основании информации, полученной от
органа исполнительно власти или органа местного самоуправления, о месте и времени и иных
деталях проведения публичного мероприятия органами МВД России готовится план по
обеспечению правопорядка в период проведения вышеуказанного мероприятия. Назначаются
ответственные сотрудники, в частности, для контроля за расстановкой нарядов (если мероприятие
массовое).
«Простор» для применения комментируемая норма получает при соблюдении следующего
условия: во время проведения публичного мероприятия происходит нарушение правопорядка,
которое не влечет угрозы для жизни и здоровья его участников. Принятие мер реагирования
согласно комментируемой статьи не исключает и никоим образом не влияет на возможность
принятия необходимых мер правоохранительными органами.
В рамках комментируемой статьи орган исполнительной власти субъекта РФ или орган
местного самоуправления уполномочены действовать поэтапно.
Для начала уполномоченный представитель этого органа вправе потребовать от организатора
публичного мероприятия самостоятельно или совместно с уполномоченным представителем
органа внутренних дел устранить нарушение (ч. 1 комментируемой статьи). Соответственно,
первым этапом является оперативное устранение выявленного нарушения по устному требованию
представителя органа власти.
На публичных мероприятиях не исключено присутствие провокаторов, желающих сорвать
мероприятие и случайно оказавшихся в толпе лиц с хулиганскими наклонностями. Чтобы
выяснить, кто «свой», а кто «чужой», разобраться в ситуации и определить степень угрозы
«отличившихся» граждан организатору и уполномоченному представителю органа власти нужно
время.
Именно представитель органа власти на первом этапе должен принять одно из двух решений:
либо потребовать от организатора публичного мероприятия устранить правонарушение и, при
необходимости, самих нарушителей порядка с места проведения мероприятия, либо
самостоятельно совместно с уполномоченным представителем органа внутренних дел устранить
правонарушение. Такое решение принимается единолично, в устной форме.
В выполнении требования представителя органа власти организатору могут помогать органы
внутренних дел.
2. Вторым этапом является направление требования о приостановке публичного мероприятия
на срок до устранения нарушения (ч. 2 комментируемой статьи). Как и на первом этапе,
требование адресуется организатору, в нем, в силу прямого указания закона, в обязательном
порядке указывается время устранения нарушения. Санкция, предусмотренная на втором этапе,
является более жесткой и распространяется уже не на отдельных участников публичного
мероприятия, а на всех участников.
Под приостановлением публичного мероприятия понимается временное прекращение
действий организатора и участников. Полномочиями на принятие решения о приостановлении
публичного мероприятия обладает уполномоченный представитель органа власти. Представляется,
что было бы разумно наделить ими и организатора публичного мероприятия.
Решение о приостановлении публичного мероприятия доводится до сведения организатора и
участников публичного мероприятия в устной форме. Уполномоченный представитель органа
власти обязан указать, какие конкретные нарушения должны быть устранены и в какой срок.
После выполнения требования публичное мероприятие может быть продолжено.
90
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]