Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Комментарий к Федеральному закону от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»
.pdf
межселенных территорий, прилегающих к Государственной границе на суше, морскому
побережью РФ, российским берегам пограничных рек, озер и иных водных объектов, и в пределах
территорий островов на указанных водных объектах. В пограничную зону по предложениям
органов местного самоуправления поселений могут не включаться отдельные территории
населенных пунктов поселений и санаториев, домов отдыха, других оздоровительных учреждений,
учреждений (объектов) культуры, а также места массового отдыха, активного водопользования,
отправления религиозных обрядов и иные места традиционного массового пребывания граждан.
Очевидно, что проведение публичных мероприятий в пограничной зоне потенциально
создает угрозу безопасности государства.
4. Конституционным Судом РФ указано, что положения, предусматривающие обязанность
органов исполнительной власти субъектов РФ по определению специально отведенных мест, как
следует из их содержания во взаимосвязи с иными его установлениями, имеют целью создание
дополнительных гарантий для беспрепятственной реализации гражданами и их объединениями
права на свободу мирных собраний, в том числе без предварительного направления в органы
публичной власти соответствующего уведомления при условии, что количество предполагаемых
участников публичного мероприятия не превышает установленную предельную численность; они
предоставляют всем заинтересованным лицам альтернативные возможности при выборе места
проведения публичного мероприятия, позволяют органам публичной власти заблаговременно
принять необходимые меры для обеспечения в специально отведенных местах общественного
порядка и безопасности граждан (см. определение Конституционным Судом РФ от 7 июля 2016 г.
N 1428-О). В частности, ч. 2.1 комментируемой статьи устанавливается, что после определения
специально отведенных мест публичные мероприятия проводятся, как правило, в указанных
местах.
Вместе с тем установление специально отведенных мест не препятствует организаторам
публичного мероприятия избрать иное место его проведения.
Так, в целях защиты конституционных прав граждан собираться мирно, без оружия,
проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование законодателем
предусматривается возможность проведения массовых публичных мероприятий и в иных местах,
однако только после согласования с соответствующим органом исполнительной власти субъекта
РФ или органом местного самоуправления.
Кроме того, чтобы предотвратить злоупотребления со стороны соответствующих органов,
законодатель установил основания отказа в согласовании проведения массового публичного
мероприятия в ином месте, чем специально отведенное.
Отказ в согласовании проведения массового публичного мероприятия может быть только в
случаях, если:
уведомление о его проведении подано лицом, которое не вправе быть организатором
публичного мероприятия;
в уведомлении в качестве места проведения публичного мероприятия указано место, в
котором проведение публичного мероприятия запрещается.
Кроме того, при рассмотрении уведомления о проведении массового публичного
мероприятия соответствующий орган публичной власти вправе в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 12
комментируемого Закона предложить изменить место и (или) время его проведения. При этом,
уполномоченные представители публичной власти должны привести веские доводы в обоснование
того, что проведение публичного мероприятия в заявленном месте и (или) в заявленное время не
просто нежелательно, а невозможно в связи с необходимостью защиты конституционно
61
признаваемых ценностей, и предложить организаторам публичного мероприятия такой вариант,
который позволял бы реализовать его цели, включая свободное формирование и выдвижение
участниками публичного мероприятия своих требований, в том числе политических, и их
доведение до соответствующих адресатов (см. апелляционное определение Верховного суда
Республики Мордовия от 9 февраля 2016 г. по делу N 33а-310/2016).
Также невозможность проведения массового мероприятия в заявленном месте может быть
обусловлена проведением иного мероприятия на данной территории. В этом случае организатором
проведения массового мероприятия может быть предложено сменить место его проведения. В
данном случае, однако, кроется возможность злоупотреблений со стороны компетентных органов.
В частности, при нежелании согласовать «неугодное» власти массовое мероприятие, компетентные
органы могут предложить сменить место его проведение на менее удобное под предлогом
проведения «запланированного» органами государственной власти субъекта РФ, органами
местного самоуправления иного массового культурного мероприятия.
5. Помимо установленных ч. 2 комментируемой статьи мест, в которых проведение массовых
публичных мероприятий запрещается, законодателем субъектам РФ предоставлено полномочие
дополнительно определять места, в которых запрещается проведение собраний, митингов,
шествий, демонстраций. Причем, конструкция нормы позволяет сделать вывод, что определение
указанных дополнительных мест является не правом, а обязанностью субъектов РФ.
Такие места определяются в целях защиты прав и свобод человека и гражданина,
обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности, в том числе, если проведение
публичных мероприятий в указанных местах может повлечь нарушение функционирования
объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, создать
помехи движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым
помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры.
Такие места должны быть определены законом субъекта РФ.
Как правило, субъекты РФ включают в перечень дополнительных мест, в которых
запрещается проведение массовых публичных мероприятий, следующие места:
автовокзалы, железнодорожные вокзалы, речные вокзалы, аэропорты (ст. 5 Закона
Республики Калмыкия от 19 ноября 2012 г. N 385-IV -З «О некоторых вопросах проведения
публичных мероприятий на территории Республики Калмыкия»);
торгово-развлекательные комплексы (центры) (ст. 2 Закона Республики Дагестан
от 27 декабря 2012 г. N 98 «О некоторых вопросах проведения публичных мероприятий на
территории Республики Дагестан»);
рынки, ярмарки (ст. 5.1 Закона Костромской области от 28 декабря 2012 г. N 319-5-ЗКО «О
некоторых вопросах проведения публичных мероприятий на территории Костромской области»);
здания, занимаемые органами государственной власти (ст. 5 Закона Республики Калмыкия
от 19 ноября 2012 г. N 385-IV-З «О некоторых вопросах проведения публичных мероприятий на
территории Республики Калмыкия», ст. 5.1 Закона Костромской области от 28 декабря 2012 г.
N 319-5-ЗКО «О некоторых вопросах проведения публичных мероприятий на территории
Костромской области»);
образовательные и медицинские организации;
культовые здания и сооружения, а также относящиеся к ним обособленные территории,
объекты и сооружения;
здания, в которых располагаются культурные, спортивные, развлекательные учреждения (во
время проведения в них культурных, спортивных и развлекательных мероприятий);
62
детские и спортивные площадки и места, где проводятся мероприятия с участием детей;
остановки транспорта общего пользования (ст. 4 Закона Республики Бурятия от 22 декабря
2012 г. N 3075-IV «О некоторых вопросах проведения публичных мероприятий на территории
Республики Бурятия»).
Кроме того, следует обратить внимание, что дополнительные запреты, установленные
законодательством субъекта РФ должны учитываться при выборе любого места проведения
публичных мероприятий, в т.ч. при определении специально отведенных мест (см. определение
Верховного Суда РФ от 28 мая 2014 г. N 12-АПГ14-3).
6. Частью 3 комментируемой статьи на органы исполнительной власти субъектов РФ
возлагается обязанность определить порядок проведения публичного мероприятия на территориях
объектов, являющихся памятниками истории и культуры с учетом особенностей таких объектов и
требований комментируемого Закона.
При поведении публичных мероприятий на территориях объектов, являющихся памятниками
истории и культуры, необходимо уведомление соответствующего органа, уполномоченного на
охрану объектов культурного наследия. Особенности проведения публичного мероприятия на
территориях объектов, являющихся памятниками истории и культуры, обусловлены культурной и
исторической значимостью соответствующих объектов, их ценностью. В данном случае, может
быть установлен особый порядок подачи уведомления о проведении публичного мероприятия,
необходимость получения от органа, уполномоченного на охрану объектов культурного наследия,
согласования о возможности проведения публичного мероприятия в указанном месте, а также
устанавливаются дополнительные запреты, связанные с проведением публичных мероприятий
(например, запрет на размещение на объекте культурного наследия звукоусиливающих
технических средств, создание препятствий (ограничений) для доступа граждан к объектам
культурного наследия, размещение плакатов, транспарантов, лозунгов и иных форм агитации на
фасадах объекта культурного наследия, установках уличного освещения и зеленых насаждениях,
находящихся в пределах территории объекта культурного наследия, и др.).
Примерами реализации данной нормы являются:
постановление Правительства Москвы от 28 августа 2007 г. N 757-ПП «О мерах по
реализации Закона города Москвы от 4 апреля 2007 г. N 10 «Об обеспечении условий реализации
права граждан Российской Федерации на проведение в городе Москве собраний, митингов,
демонстраций, шествий и пикетирований», которым утвержден Порядок проведения в городе
Москве публичных мероприятий на территориях объектов, являющихся памятниками истории и
культуры;
распоряжение Министерства культуры Московской области от 6 февраля 2013 г. N 17-Р
«Об утверждении Порядка проведения публичных мероприятий на территориях объектов
культурного наследия (памятников истории и культуры), расположенных на территории
Московской области»;
постановление министерства культуры Астраханской области от 6 июня 2014 г. N 22-п
«Об утверждении порядка проведения публичного мероприятия на территориях объектов,
являющихся памятниками истории и культуры»
постановление Правительства Хабаровского края от 25 июля 2013 г. N 206-пр
«Об утверждении порядка проведения публичных мероприятий на территориях объектов
культурного наследия (памятников истории и культуры), расположенных в Хабаровском крае»;
63
постановление Правительства Тюменской области от 18 мая 2011 г. N 165-п «О порядке
проведения в Тюменской области публичных мероприятий на территориях объектов, являющихся
памятниками истории и культуры».
7. Как было отмечено ранее, проведение массовых публичных мероприятиях в месте
прохождения путепроводов, железнодорожных магистралей, полосы отвода железных дорог
запрещается. На иных объектах транспортной инфраструктуры, используемых для транспорта
общего пользования проведение публичных мероприятий возможно.
Понятие объектов транспортной инфраструктуры, как таковое, в законодательстве
отсутствует. Однако системный анализ законодательства позволяет сделать вывод, что под
объектами транспортной инфраструктуры понимаются участки автомобильных дорог,
железнодорожных и внутренних водных путей, вертодромов, посадочных площадок, а также иных
обеспечивающих функционирование транспортного комплекса зданий, сооружений, устройств и
оборудования (вокзалы и станции, остановки, депо, пункты отстоя судов, объекты радионавигации,
радиолокации и др.).
Порядок проведения публичного мероприятия на объектах транспортной инфраструктуры
должен определяться законом субъекта РФ.
Например, в соответствии со ст. 2 Областного закона Ленинградской области от 15 апреля
2011 г. N 18-оз «О порядке проведения публичных мероприятий на объектах транспортной
инфраструктуры, используемых для транспорта общего пользования» копия уведомления о
проведении публичного мероприятия на объекте транспортной инфраструктуры, имеющем
проезжую часть, направляется в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий
государственный надзор и контроль в области безопасности дорожного движения, в целях
определения возможности проведения публичного мероприятия в месте и (или) во время,
указанные в уведомлении, и при указанных в нем условиях. Заключение надзорного органа о
несоответствии условий проведения публичного мероприятия требованиям законодательства об
обеспечении транспортной безопасности и безопасности дорожного движения в месте и (или) во
время его проведения является основанием для доведения до сведения организатора публичного
мероприятия обоснованных предложений об изменении места и (или) времени проведения
публичного мероприятия, а также предложения об устранении выявленных несоответствий.
Иными примерами являются:
Закон Калининградской области от 21 июня 2011 г. N 9 «О порядке проведения на
территории Калининградской области публичных мероприятий на объектах транспортной
инфраструктуры, используемых для транспорта общего пользования»;
Закон Кировской области от 3 ноября 2011 г. N 76-ЗО «О порядке проведения публичных
мероприятий на объектах транспортной инфраструктуры, используемых для транспорта общего
пользования в Кировской области»;
Закон Ставропольского края от 28 июля 2011 г. N 68-кз «О порядке проведения публичных
мероприятий на объектах транспортной инфраструктуры, используемых для транспорта общего
пользования».
8. Частью 4 комментируемой статьи на Президента РФ возложена обязанность по
определению порядка проведения публичного мероприятия на территории Государственного
историко-культурного музея-заповедника «Московский Кремль», включая Красную площадь и
Александровский сад.
Какого-либо нормативного правового акта Президента РФ во исполнение данной нормы
принято не было. Однако в настоящее время действует Указ Президента РФ от 29 июля 1992 г.
64
N 806 «О мерах по сохранению Государственного историко-культурного музея-заповедника
«Московский Кремль», приятый до вступления в силу комментируемого Закона.
В соответствии с данным указом проведение официальных приемов, общественнополитических, театрализованных, культовых и других массовых мероприятий на территории
Московского Кремля, в зданиях, строениях и сооружениях, расположенных на его территории, на
Красной площади, на площади Васильевский спуск и в Александровском саду, осуществляется по
решению Президента РФ, принятому на основании представления о проведении указанных
мероприятий.
При этом представление Президенту РФ могут вносить только Правительство РФ, Совет
Федерации, Государственная Дума Федерального Собрания РФ, высшие судебные органы РФ, мэр
Москвы, а также Администрация Президента РФ не позднее чем за три месяца до проведения
мероприятия, после его согласования с Федеральной службой охраны РФ и Управлением делами
Президента РФ и при наличии положительного заключения Администрации Президента РФ
(заключение не требуется в случае, когда представление вносится Администрацией президента РФ).
Кроме того, следует учитывать, что Московский Кремль является официальной резиденцией
Президента РФ, т.е. местом, в котором проведение публичных мероприятий запрещено.
Таким образом, можно сделать вывод, что проведение массовых публичных мероприятий на
территории Государственного историко-культурного музея-заповедника «Московский Кремль»,
включая Красную площадь и Александровский сад, не представляется возможным.
Статья 9. Время проведения публичного мероприятия
Публичное мероприятие не может начинаться ранее 7 часов и заканчиваться позднее 22 часов
текущего дня по местному времени, за исключением публичных мероприятий, посвященных памятным
датам России, публичных мероприятий культурного содержания.
Комментарий к ст. 9
Комментируемой статьей устанавливается время проведения публичного мероприятия.
Законодатель ограничил время проведения публичного мероприятия 15 часами. Начинаться
публичное мероприятие не может начинаться ранее 7 часов утра и заканчиваться позднее 22 часов.
Фактически, законодатель исключил возможность проведения длящихся публичных мероприятий.
Установление вышеуказанных ограничений направлено на защиту прав на тишину граждан,
проживающих в непосредственной близи с местом проведения публичных мероприятий. Особенно
это актуально для мероприятий, сопровождающихся высоким уровнем шума, например, митингов
или предвыборных концертов.
Допустимые уровни шума на территории жилой застройки устанавливаются разд. 6
Санитарных норм СН 2.2.4/2.1.8.562-96 «Шум на рабочих местах, в помещениях жилых,
общественных зданий и на территории жилой застройки», утвержденных Госкомсанэпиднадзора
РФ от 31 октября 1996 г. N 36.
Время проведения публичного мероприятия исчисляется по местному времени. В
соответствии с п. 8 ст. 2 Федерального закона от 3 июня 2011 г. N 107-ЗСО «Об исчислении
времени» под местным временем понимается время часовой зоны (части территории РФ, на
которой действует единое время), в которой расположена соответствующая территория.
65
Само по себе несоответствие времени проведения публичного мероприятия, указанного в
уведомлении о проведении публичного мероприятия, в силу ч. 3 ст. 12 комментируемого Закона не
является основанием отказа в согласовании проведения публичного мероприятия. Однако,
направление организаторам мероприятия письма, в котором указывается на несоответствие
времени планируемого мероприятия требованиям комментируемой статьи, фактически
представляет собой предложение об изменении указанного времени (см. апелляционное
определение СК по гражданским делам Московского городского суда от 6 августа 2012 г.
N 11-16443/12). Пока время проведения публичного мероприятия не будет отвечать требованиям
комментируемой статьи, уведомление о проведении публичного мероприятия не может быть
согласовано. По мнению автора, данное основание также необходимо было бы внести в ч. 3 ст. 12,
т.к. может возникнуть ситуация, при которой орган исполнительной власти субъекта РФ или орган
местного самоуправления не имеют оснований отказать в согласовании проведения публичного
мероприятия, однако и согласовать его не могут ввиду несоблюдения требований комментируемой
статьи.
Ограничение по времени проведения публичного мероприятия не распространяется на
мероприятия, посвященные памятным датам России и мероприятий культурного содержания.
О памятных датах России см. ст. 1.1 Федерального закона от 13 марта 1995 г. N 32-ФЗ
«О днях воинской славы и памятных датах России».
Выявление в мероприятиях культурного содержания, вероятно, возлагается на
соответствующий орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления,
которому направляется уведомление о проведении публичного мероприятия.
Статья 10. Предварительная агитация
1. Организатор публичного мероприятия и иные граждане с момента согласования с органом
исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления места и
(или) времени проведения публичного мероприятия имеют право беспрепятственно проводить
предварительную агитацию среди граждан, сообщая им информацию о месте (местах), времени, целях
проведения публичного мероприятия и иную информацию, связанную с подготовкой и проведением
публичного мероприятия, а также призывать граждан и их объединения принять участие в готовящемся
публичном мероприятии.
2. Для проведения предварительной агитации могут использоваться средства массовой информации,
устные призывы, распространяться листовки, плакаты и объявления, использоваться иные не запрещенные
законодательством Российской Федерации формы агитации.
3. Недопустимо проведение предварительной агитации в формах, оскорбляющих и унижающих
достоинство человека и гражданина.
4. Предварительная агитация не может проводиться в форме публичного мероприятия, если порядок
его организации и проведения не соответствует требованиям настоящего Федерального закона.
5. В случае отказа организатора публичного мероприятия от его проведения он обязан принять меры
по прекращению предварительной агитации и информированию граждан и органа исполнительной власти
субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления, которым подано уведомление о
проведении данного публичного мероприятия, о принятом решении.
66
Комментарий к ст. 10
21
1. В комментируемой статье, равно как и в иных статьях Закона, отсутствует определение
понятия «предварительная агитация». Однако напомним, что в ст. 4 предварительная агитация
названа вторым этапом организации публичного мероприятия (см. комментарий к ст. 4). Однако
понятие «агитация» используется в законодательстве Российской Федерации о выборах и
референдумах (подробнее см. комментарий к ст. 1, о предвыборной агитации, агитации по
вопросам референдума см. ст. 48 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации»).
Несмотря на распространенное употребление термина в российском законодательстве,
легальное его определение отсутствует. Под агитацией принято понимать устную, печатную и
наглядную политическую или иную общественную деятельность, воздействующую на сознание и
настроение людей с целью побудить их к общественно значимым действиям.
В ч. 1 законодатель акцентирует внимание на времени начала предвыборной агитации. Ее
начало не должно предшествовать моменту согласования с органом исполнительной власти
субъекта РФ или органом местного самоуправления места и (или) времени проведения публичного
мероприятия. Момент согласования определяется моментом принятия решения о согласовании, о
чем см. комментарий к ст. 12.
По общему правилу до момента подачи уведомления в уполномоченный орган организатор
публичного мероприятия не вправе проводить предвыборную агитацию.
Однако на практике не все действия по подготовке к проведению публичного мероприятия,
совершенные до подачи уведомления в порядке ст. 12, будут являться неправомерными. Например,
допустимо устное сообщение гражданам сведений о готовящемся мероприятии. Предлагаем
разобраться почему это так.
Большинство специалистов придерживаются мнения о том, что предварительная агитация с
призывами к гражданам и их объединениям принять участие в готовящемся публичном
мероприятии не зависит от сроков подачи уведомления и получения согласия органов власти, и их
мнение основывается на позиции Конституционного Суда РФ о том, что «цель предварительной
агитации — зондаж общественного мнения, выяснение реакции граждан на цели и лозунги
предполагаемого публичного мероприятия»21.
Как мы помним, законодательного определения предварительной агитации нет, так же как и
отсутствует разграничение предварительной агитации и простого информирования граждан о
предстоящем (или предполагаемом) публичном мероприятии. Поэтому организаторы публичного
мероприятия могут, по сути, проводить то самое информирование, пользуясь отсутствием четкого
правового понятия «агитация».
На помощь организаторам публичных мероприятий также приходят положения
постановления Конституционного Суда РФ от 14 февраля 2013 г. N 4-П «По делу о проверке
конституционности Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации
об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах,
демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в связи с запросом группы депутатов
Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В. Савенко». Конституционный Суд признавая,
См. постановление Конституционного Суда РФ от 30 октября 2003 г. N 15-П «По делу о проверке
конституционности отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права
на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной
Думы и жалобами граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова».
67
что норма, ставящая в зависимость время начала беспрепятственного проведения предварительной
агитации о публичном мероприятии от момента согласования с уполномоченным органом места и
(или) времени его проведения не противоречит Конституции РФ, пояснил, что по своему
конституционно-правовому смыслу эта норма «не предполагает введение разрешительного
порядка организации публичных мероприятий и не препятствует организатору публичного
мероприятия до момента согласования места и (или) времени его проведения осуществлять
оповещение возможных участников публичного мероприятия о его предполагаемых целях, форме,
месте, времени и иных условиях проведения».
Итак, по мнению Конституционного Суда РФ, разрешение проводить предварительную
агитацию о публичном мероприятии с момента согласования не означает, что до этого момента
организатор публичного мероприятия не вправе распространять о нем никакие сведения.
Руководствуясь ст. 4 комментируемого Закона, организатор вправе оповещать о публичном
мероприятии его возможных участников как до, так и после подачи уведомления в
уполномоченный орган.
Как мы видим, оповещение, или информирование, возможных участников возможно при
правильном доведении сведений о предположительном характере планируемого мероприятия.
Организаторам мероприятий следует руководствоваться данным судебным разъяснением при
выборе верных формулировок для обращений к потенциальным участникам мероприятий.
Осуществляя такое оповещение, организаторы должны учитывать, что эти сведения не должны
содержать приглашений и призывов принять в нем участие.
Поскольку предварительная агитация поставлена в строгую зависимость от согласования
органа власти субъекта РФ или органа местного самоуправления, то отказ в согласовании того или
иного мероприятия делает незаконной и невозможной предварительную агитацию. Отказ в
согласовании должен быть письменным, о чем подробнее см. комментарий к ч. 3 ст. 12.
Следуя этой же логике, при принятии уполномоченным органом обоснованного предложения
об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, либо предложения об
устранении организатором публичного мероприятия несоответствия указанных в уведомлении
целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям комментируемого
Закона, предвыборная агитация должна обязательно учитывать такие предложения. Во время
предварительной агитации информация должна доводиться до граждан с учетом полученных
предложений уполномоченного органа.
Добавим, что пикетирование, проводимое одним участником, не требует предварительного
уведомления органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления
(см. ч. 1 чт. 7 Закона). Однако в предварительной агитации одиночное пикетирование не
нуждается.
Без предварительного уведомления проводятся публичные мероприятия в специально
отведенных местах, которые определяются органами исполнительной власти субъекта РФ при
условиях, установленных ч. 1.1 ст. 8 Закона. Это означает, что предварительная агитация в этих
случаях в силу прямого указания в законе может проводиться без согласований с
уполномоченными органами. Другими словами, в двух случаях, когда проведение публичных
мероприятий не требует подачи соответствующего уведомления, а значит и согласования (ч. 1.1
ст. 7 и ч. 1.1 ст. 8 Закона), организаторы вправе начинать вести предварительную агитацию в
любое удобное время.
68
Таким образом, при соблюдении рассмотренного выше условия пунктом 1 гарантировано
22
право организатора публичного мероприятия и иных граждан на беспрепятственное проведение
предварительной агитации среди граждан.
Обратим внимание, что первоначальная редакция ч. 1 комментируемой статьи (до вступления
в силу Федерального закона от 8 июня 2012 г. N 65-ФЗ) увязывала начало агитационного периода с
процедурой подачи уведомления о его проведении, а не согласования публичного мероприятия.
Как отметил Конституционный Суд РФ, «внесенное федеральным законодателем изменение
обусловлено тем, что до момента согласования места и (или) времени проведения таких
публичных мероприятий, как митинг, демонстрация, шествие или пикетирование группой лиц,
любую информацию о них нельзя считать полностью и окончательно достоверной — при том, что
после подачи уведомления в орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного
самоуправления не исключается возможность отказа организатора публичного мероприятия от его
проведения, что возлагает на него обязанность принять меры по прекращению предварительной
агитации и информированию заинтересованных субъектов о принятом решении (ч. 5 ст. 10
комментируемого Закона), — а потому распространение призывов принять участие в мероприятии,
место и время проведения которого еще не согласованы, может ввести граждан и их объединения в
заблуждение»22.
Цель предварительной агитации обуславливает ее направленность на сообщение, или
донесение, информации о месте (местах), времени, целях проведения публичного мероприятия и
иной информации, связанной с подготовкой и проведением публичного мероприятия. Поскольку
значимость любого мероприятия напрямую связана с вызываемым им общественным резонансом,
организатор чаще всего призывает граждан и их объединения принять участие в готовящемся
публичном мероприятии. Иногда для привлечения дополнительного внимания организаторы
сообщают сведения о приглашенных на мероприятие известных общественных и политических
деятелях и любые иные сведения, которые организаторы мероприятия полагают важными и
значимыми. При необходимости направляются приглашения, в том числе письменные, в адрес
общественных объединений, правозащитных и иных организаций.
2. В ч. 2 комментируемой статьи законодатель акцентирует наше внимание на способах, а
точнее формах предварительной агитации. Рассматриваемая норма перекликается с нормой п. 2 ч.
3 ст. 5 Закона, согласно которой организатор публичного мероприятия имеет право проводить
предварительную агитацию в поддержку целей публичного мероприятия через средства массовой
информации, путем распространения листовок, изготовления плакатов, транспарантов, лозунгов и
в иных формах, не противоречащих законодательству РФ. Можно сказать, что по формам
распространения информации в данном случае предварительная агитация схожа с
рекламированием, поскольку успех публичного мероприятия напрямую зависит от массовости.
Приведем пример, который наглядно демонстрирует применение одной из форм
предварительной агитации.
Как следует из материалов одного из дел, Н., находясь в вагоне электропоезда метро, являясь
организатором публичного мероприятия, а именно Антикризисного марша «Весна», в составе
группы граждан, не менее трех человек, проводил оповещение возможных участников публичного
мероприятия и предварительную агитацию в форме раздачи листовок гражданам с призывом:
«1 марта в 14.00 часов присоединяйтесь к Антикризисному маршу «Весна». Только вместе мы
См. постановление Конституционного Суда РФ от 14 февраля 2013 г. N 4-П «По делу о проверке
конституционности Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об
административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и
пикетированиях» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В. Савенко».
69
сможем изменить Россию». Целью указанного публичного мероприятия согласно тексту листовок,
являлось «изменение ситуации к лучшему, возвращение на улицы к массовым мирным
манифестациям» (см. решение Московского городского суда от 27 февраля 2015 г. по делу
N 7-1774).
В ч. 2 настоящей статьи особо выделены наиболее распространенные формы
предварительной агитации, но надо понимать, что их перечень не может быть отражен
исчерпывающим образом.
3. Часть 3 комментируемой статьи содержит запретительную норму о формах проведения
публичных мероприятий. Это положение вводит запрет на применение тех форм предварительной
агитации, которые оскорбляют и унижают достоинство человека и гражданина.
Под достоинством человека и гражданина понимается самосознание человека в обществе,
отношение к нему сторонних людей из ближайшего или отдаленного окружения. Поэтому при
агитации не может использоваться нецензурная грубая речь, не могут нарушаться общепринятые
нормы поведения и правила приличия, к примеру, запрещено надевание непристойных нарядов и т.п.
Следует помнить, что организатор публичного мероприятия и иные граждане могут быть
привлечены к уголовной ответственности за оскорбление, под которым ст. 130 УК РФ понимает
унижение чести и достоинства другого лица, выраженное в неприличной форме, или по ст. 282 УК
РФ за возбуждение ненависти либо вражды, а равно унижение человеческого достоинства
человека либо группы лиц по признакам пола, расы, национальности, языка, происхождения,
отношения к религии, а равно принадлежности к какой-либо социальной группе, совершенные
публично или с использованием средств массовой информации.
4. Под запрет попадает предварительная агитация в форме публичного мероприятия, в случае
если порядок организации и проведения такого мероприятия не соответствует требованиям
комментируемого Закона. Названный порядок регламентирован, в первую очередь, главой 2 и
основу его правового регулирования составляют нормы об уведомлении о проведении публичного
мероприятия (см. ст. 7 и комментарий к ней).
Смысл данной нормы состоит в том, чтобы исключить случаи, когда под «маской»
предварительной агитации к одному мероприятию скрывалось самостоятельное «теневое»
мероприятие, которое не организовано должным образом. Иное могло бы дать простор для
злоупотреблений и позволило бы намерено вводить органы власти в заблуждение и создавать
путаницу относительно истинных целей мероприятий.
За нарушение норм, регулирующих проведение предвыборной агитации, предусмотрена
административная ответственность. Наиболее часто к нарушителям применяется ст. 20.2 КоАП
РФ, предусматривающая ответственность за нарушение установленного порядка организации либо
проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования.
5. Частью 5 комментируемой статьи регулируются обязанности организатора при отказе от
проведения публичного мероприятия.
Представляется, что правильнее было бы, если бы законодатель включил право на отказ от
проведения публичного мероприятия в перечень прав организатора, содержащийся в ч. 3 ст. 5 либо
обязанность информировать о принятии решения об отказе от проведения от публичного
мероприятия в перечень обязанностей организатора, который приводится в ч. 4 ст. 5. Однако это
названные полномочия, по сути, можно логически вывести только из комментируемой нормы.
Именно поэтому следует сказать о них более подробно.
Заслуживает внимания то, что законодатель употребляет термин «информировать», а не
«уведомить», тем самым смягчая формулировку. Информированы должны быть и органы власти, и
70
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]