Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Комментарий к Федеральному закону от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»
.pdf
2) не соответствующими Конституции РФ, ее статьям 17 (ч. 3), 18, 19 (ч. 1 и 2), 28, 31 и 55
(ч. 3), в той мере, в какой он распространяет на такие публичные религиозные мероприятия, как
молитвенные и религиозные собрания, проводимые в иных, помимо указанных в п. 1-4 ст. 16
названного закона местах, порядок проведения митингов, демонстраций и шествий,
установленный ст. 7 комментируемого Закона, без учета различий между теми молитвенными и
религиозными собраниями, проведение которых может потребовать от органов публичной власти
принятия мер, направленных на обеспечение общественного порядка и безопасности как самих
участников религиозного мероприятия, так и других граждан, и теми, проведение которых не
сопряжено с такой необходимостью.
Статья 2. Основные понятия
Для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия:
1) публичное мероприятие - открытая, мирная, доступная каждому, проводимая в форме собрания,
митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акция,
осуществляемая по инициативе граждан Российской Федерации, политических партий, других
общественных объединений и религиозных объединений, в том числе с использованием транспортных
средств. Целью публичного мероприятия является свободное выражение и формирование мнений, а также
выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной
жизни страны и вопросам внешней политики;
2) собрание - совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для
этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов;
3) митинг - массовое присутствие граждан в определенном месте для публичного выражения
общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического
характера;
4) демонстрация - организованное публичное выражение общественных настроений группой
граждан с использованием во время передвижения, в том числе на транспортных средствах, плакатов,
транспарантов и иных средств наглядной агитации;
5) шествие - массовое прохождение граждан по заранее определенному маршруту в целях
привлечения внимания к каким-либо проблемам;
6) пикетирование - форма публичного выражения мнений, осуществляемого без передвижения и
использования звукоусиливающих технических средств путем размещения у пикетируемого объекта
одного или более граждан, использующих плакаты, транспаранты и иные средства наглядной агитации, а
также быстровозводимые сборно-разборные конструкции;
7) уведомление о проведении публичного мероприятия - документ, посредством которого органу
исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органу местного самоуправления в порядке,
установленном настоящим Федеральным законом, сообщается информация о проведении публичного
мероприятия в целях обеспечения при его проведении безопасности и правопорядка;
8) регламент проведения публичного мероприятия - документ, содержащий повременное
расписание (почасовой план) основных этапов проведения публичного мероприятия с указанием лиц,
ответственных за проведение каждого этапа, а в случае, если публичное мероприятие будет проводиться с
использованием транспортных средств, информацию об использовании транспортных средств;
9) территории, непосредственно прилегающие к зданиям и другим объектам, - земельные
участки, границы которых определяются решениями органов исполнительной власти субъекта Российской
Федерации или органов местного самоуправления в соответствии с нормативными правовыми актами,
регулирующими отношения в сфере землеустройства, землепользования и градостроительства.
11
Комментарий к ст. 2
1. В комментируемой статье раскрыто содержание девяти основных понятий (терминов)
законодательства о публичных мероприятиях. Некоторые понятия раскрываются в других статьях
настоящего Закона (например, в ст. 5 и 6 юридически определено, кто такие «организатор» и
«участник» публичного мероприятия).
Закрепление этих понятий в данной статье означает их официальную законодательную
трактовку, обязательную для целей правоприменения в указанной сфере отношений. Каждая
дефиниция является своеобразным нормативным указателем, при помощи которого вносится
ясность и точность в толкование и понимание смысла и содержания норм права. Кроме того,
нормы-дефиниции, содержащиеся в комментируемой статье, действуют и применяются в
системной взаимосвязи с иными правовыми нормами данного Закона; все это в совокупности
позволяет успешно и правильно применять его на практике.
Содержание практически всех терминов комментируемой статьи подробно описывается
(раскрывается) в последующих главах и статьях Закона. Другие федеральные законы и
подзаконные акты, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ могут содержать
дополнительные нормы-дефиниции, разъясняющие используемую в обозначенной сфере
терминологию.
Первым в числе раскрываемых терминов стоит «публичное мероприятие». Это общее
(собирательное) для данного Закона понятие раскрывается через перечисление признаков
(отвечающих на вопрос — какое, какая) и его видов (форм), а также указание на его
целеполагание. Во-первых, публичное мероприятие характеризуется как открытое, мирное и
доступное каждому. Во-вторых, оно проводится в формах: собрания, митинга, демонстрации,
шествия или пикетирования (либо в различных сочетаниях этих форм), юридическая
характеристика которых дана в последующих пунктах комментируемой статьи. В-третьих,
инициатива осуществления данного мероприятия исходит от граждан Российской Федерации и от
таких общественных институтов как политические партии, другие общественные объединения и
религиозные объединения, а не от государства или его органов. В четвертых, важной
характеристикой публичного мероприятия является его цель, обозначенная как «свободное
выражение и формирование мнений, а также выдвижение требований по различным вопросам
политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней
политики». Еще одной дополнительной характеристикой публичного мероприятия может быть
проведение его «с использованием транспортных средств».
Помимо этого, важно отметить еще один значимый признак «публичного мероприятия»,
проводимого в любой их названных в настоящем Законе форм, который в приведенном
определении, к сожалению, отсутствует. Он заключается в том, что «публичное мероприятие»
проводится вне помещения (дома, офиса, комнаты, кабинета, зала и т.п.), в общественных
местах — то есть на улицах, площадях, скверах, парках и т.п. Косвенным подтверждением этому
является указание в нормах-дефинициях о «собрании», «митинге» на слова: «место для
коллективного обсуждения» и «место для публичного выражения», а в нормах-дефинициях о
«демонстрации» и «шествии» — указание на «передвижение» и «прохождение» граждан.
Дополнительные конкретизирующие характеристики различных видов (форм) публичных
мероприятий даны в последующих пунктах комментируемой статьи.
2. Первым в числе видов (форм) публичных мероприятий названо «собрание», которое
характеризуется как:
12
а) совместное присутствие граждан;
2
б) в специально отведенном или приспособленном для этого месте;
в) для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов.
Заметим, что в этом определении не говорится о собраниях, проводимых в каких-либо
помещениях (комнатах, залах и т.п.). Такие собрания могут проводиться с разными целями и в
разных помещениях. Порядок и особенности проведения некоторых из них и принятия ими решений
регулируются нормами Гражданского кодекса РФ2 (глава 9.1), Жилищного кодекса РФ (ст. 117, 145,
161, 161.1 и др.), федеральных законов от 19 мая 1995 г N 82-ФЗ «Об общественных объединениях»
(ст. 18, 25, 26 и др.); от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ «О политических партиях» (ст. 12, 14, 24 и др.);
от 08 февраля 1998 г. N 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью» (ст. 11, 32-39 и
др.); от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ «Об акционерных обществах» (ст. 9, 47-63 и др.); от 6 октября
2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» (ст. 29, 30); от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и
права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ст. 53) и др.
3. «Митинг» как публичное мероприятие (в отличие от собрания) характеризуется, вопервых, массовостью (то есть — многочисленностью) присутствия граждан в определенном месте,
во-вторых, целеполаганием в виде «публичного выражения общественного мнения по поводу
актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера».
4. «Демонстрация» как и «митинг» имеют целью публичное выражение общественных
настроений (поддержка или критика, одобрение или неодобрение и т.п.) и могут быть
многочисленными (массовыми). Но, в отличие от митинга, она характеризуется тем, что
проводится:
а) во время передвижения (в том числе на транспортных средствах);
б) с использованием плакатов, транспарантов и иных средств наглядной агитации.
5. Понятие «шествие» во многом схоже с «демонстрацией», но в отличие от нее
характеризуется а) прохождением граждан по заранее определенному маршруту в целях
привлечения внимания к каким-либо проблемам. В остальном «шествие» юридически и по
существу не отличается от «демонстрации».
Закон не запрещает использовать во время шествия наглядную агитацию (см. п. 2 ч. 2 ст. 6
настоящего Закона), в связи с чем оно может быть внешне похожим на демонстрацию. Различия
между ними могут быть формальными, в частности, зависимости от того, как мероприятие названо
организаторами в своем уведомлении о его проведении.
6. «Пикетирование» как публичная акция по смыслу данной нормы во многом похоже на
«демонстрацию» (поскольку при этом также обеспечивается публичное выражение общественных
настроений путем использования плакатов, транспарантов и иных средств наглядной агитации), но
отличается от нее тем, что осуществляется без передвижения, возле пикетируемого объекта, а
также без использования звукоусиливающих технических средств. Из определения вытекает также,
что характерным признаком некоторых пикетов может быть использование быстровозводимых
сборно-разборных конструкций (наряду с иными средствами наглядной агитации).
Некоторые дополнительные характеристики пикетирования (в том числе, одиночного) даны в
ч. 1 и 1.1 ст. 7 настоящего Закона.
7. В п. 7 комментируемой статьи юридически объяснено, что такое «уведомление о
проведении публичного мероприятия». Во-первых, это документ. Во-вторых, он содержит
информацию о проведении публичного мероприятия. В-третьих, этот документ доводится до
Далее по тексту комментария — ГК РФ.
13
органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления в установленном
3
4
5
законом порядке. Представление (подача) такого уведомления в один из указанных органов
возлагается на организатора публичного мероприятия (см. п. 1 ч. 4 ст. 5 настоящего Закона). Вчетвертых, целью представления этого документа в орган публичной власти обозначено:
обеспечение при проведении публичного мероприятия «безопасности и правопорядка».
Заметим также, что указанное целевое предназначение уведомления в некоторой степени не
соответствует ряду норм настоящего Закона, в частности, п. 3, 4, 5 ч. 4, ч. 5 и 6 ст. 5, ч. 1 ст. 14
возлагающих основные обязанности по «обеспечению общественного порядка и безопасности» во
время проведения публичного мероприятия на его организатора.
Порядок подачи уведомления о проведении публичного мероприятия в орган
исполнительной власти субъекта РФ или в орган местного самоуправления и перечень сведений,
которые оно должно содержать, определены в ст. 7 настоящего Закона.
8. «Регламент проведения публичного мероприятия» также определяется как документ,
который должен содержать ряд важных сведений и данных о нем. В частности, в нем должно быть:
повременное расписание (почасовой план) основных этапов проведения публичного
мероприятия;
указание на лиц, ответственных за проведение каждого этапа публичного мероприятия;
если публичное мероприятие будет проводиться с использованием транспортных средств —
необходимо указать в регламенте об этом.
Следует отметить, что этот термин упоминается еще в двух статьях комментируемого Закона
(п. 3 ч. 3 ст. 6, ч. 1 ст. 18), однако ни целевое предназначение, ни обязанность представления
данного документа в какой-либо орган Законом не предусмотрены. Фактически же, регламентные
данные (сведения) этого документы отражаются в «уведомлении о проведении публичного
мероприятия» (если судить по ч. 3 ст. 7 настоящего Закона). В то же время порой такой регламент
проведения публичного мероприятия по своей инициативе и в интересах обеспечения
организованности мероприятия разрабатывает (составляет) его организатор.
9. В п. 9 комментируемой статьи раскрыто содержание понятия «территории,
непосредственно прилегающие к зданиям и другим объектам». Таковыми являются земельные
участки, границы которых определяются решениями органов исполнительной власти субъекта РФ
или органов местного самоуправления. Соответственно, подобные решения принимаются на
основе и в соответствии с нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в сфере
землеустройства, землепользования и градостроительства. К числу таких нормативных актов
относятся, прежде всего, Федеральный закон от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ «О землеустройстве»,
Земельный кодекс РФ3 и Градостроительный кодекс РФ4.
Ряд подобных территорий, на которых запрещается проведение публичных мероприятий,
назван в ч. 2 ст. 8 настоящего Закона.
В проекте Федерального закона «Об общем техническом регламенте «О безопасной
эксплуатации зданий, строений, сооружений и безопасном использовании прилегающих к ним
территорий» (ст. 2) установлено, что «территория используемая прилегающая» — это участок
земли, закрепленный на законных основаниях за правообладателем (ответственным
эксплуатантом) в соответствии со схемами территориального планирования и градостроительного
зонирования (гл. 3, ст. 15 и гл. 4, ст. 38 ГрК РФ)5. Тем не менее, представляется, что данное
Далее по тексту комментария — ЗК РФ.
Далее по тексту комментария — ГрК РФ.
См. URL: http://usirf.ru/ni/1x16000/2780/news_attach_2780_3.pdf
14
понятие является недостаточно определенным, что вызывает трудности на практике в процессе
правоприменения, порождает возможность его неоднозначного истолкования и произвольного
применения. В частности, неясно, какова площадь (размер) территории, непосредственно
прилегающей к зданию или иному объекту, может ли, например, считаться таковой
противоположная сторона улицы, дороги и т.п. Ни в комментируемой статье, ни в вышеуказанных
законах ответов на эти вопросы нет.
Статья 3. Принципы проведения публичного мероприятия
Проведение публичного мероприятия основывается на следующих принципах:
1) законность - соблюдение положений Конституции Российской Федерации, настоящего
Федерального закона, иных законодательных актов Российской Федерации;
2) добровольность участия в публичном мероприятии.
Комментарий к ст. 3
1. Комментируемая статья закрепляет принципы проведения публичного мероприятия.
Общепризнано, что термин «принцип» означает основополагающее теоретическое начало,
важнейшую идею, лежащую в основе образования и функционирования той или иной социальной
организации или системы общественных отношений. Будучи закрепленными в комментируемом
Законе вышеуказанные принципы становятся своеобразными правовыми аксиомами для
регулирования порядка организации и проведения публичных мероприятий. Принципы находят
свое развитие и своеобразное «продолжение» в последующих нормах комментируемого Закона, в
системной взаимосвязи с которыми они должны действовать (применяться и использоваться) на
практике, определяя поведение и действия организаторов и участников публичных мероприятий, а
также органов государственной власти и органов местного самоуправления и уполномоченных
представителей органов внутренних дел.
С другой стороны, названные принципы выступают в роли своеобразных критериев, которым
должны соответствовать как законодательство о публичных мероприятиях, так и
правоприменительная практика в этой сфере общественных отношений. Выступая как
общеобязательные законодательные нормы, они должны воплощаться в жизнь в реальной практике
организации и проведения публичных мероприятий.
Указанные принципы проистекают из общих принципов права и базируются на
конституционных ценностях, закрепленных в ст. 31 Конституции РФ, которая гласит: граждане
имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации,
шествия и пикетирование, а также в статьях 2, 3, 13, 15, 17, 18 и др.
В этой связи очень важным является конституционное напоминание о том, что в Российской
Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека
и гражданина (ч. 2 ст. 55 Конституции РФ). Ограничение конституционных прав и свобод человека
и гражданина возможно только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо
в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных
интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55
Конституции РФ).
15
Первым в комментируемой статье назван принцип законности. Сущность «законности»
заключается во всеобщем требовании неукоснительного выполнения всеми положений
действующего законодательства. Данный принцип, полностью совпадая с ч. 2 ст. 15 Конституции
РФ, трактуется как «соблюдение положений Конституции РФ, настоящего Федерального закона,
иных законодательных актов Российской Федерации». Состав законодательства (в том числе
«иных законодательных актов»), регулирующего проведение публичных мероприятий, определен
ст. 1 комментируемого Закона. Помимо Конституции РФ и комментируемого Закона к числу
законодательных актов, регулирующих обеспечение права на проведение собраний, митингов,
демонстраций, шествий и пикетирований, относятся другие федеральные законы, нормативные
правовые акты, издаваемые Президентом РФ, Правительством РФ, а также органами
государственной власти субъектов РФ.
Содержание принципа законности по смыслу данной статьи выражается в установленных
комментируемым законом обязанностях, возлагаемых на субъектов соответствующих отношений,
связанных с организацией, подготовкой и проведением собраний, митингов, демонстраций и иных
публичных мероприятий, в частности — на организаторов и участников публичных мероприятий
(см. п. 4 ст. 5, п. 3 ст. 6 комментируемого Закона), а также на органы исполнительной власти
субъектов РФ и органы местного самоуправления и их уполномоченных представителей (см. п. 1
ст. 12, п. 2 ст. 13 комментируемого Закона). Это требование законности в равной мере относится
как к организаторам и участникам публичного мероприятия, так и к работникам правопорядка,
поэтому уполномоченные представители органа внутренних дел также должны выполнять свои
обязанности в соответствии с законом (см. п. 3 ст. 14 комментируемого Закона).
Составной частью законодательства, обязательного к исполнению в соответствии с
комментируемым принципом, являются имеющиеся в нем ограничения и запреты. Хотя
осуществление права на свободу мирных собраний, согласно ст. 11 Конвенции о защите прав
человека и основных свобод (от 4 ноября 1950 г.), не подлежит никаким ограничениям, кроме тех,
которые предусмотрены законодательством и необходимы в демократическом обществе в
интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения
беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод
других лиц. Примерно такими же ценностями обусловливает возможности законодательного
ограничения прав и свобод граждан Конституция РФ в ч. 5 ст. 13, ч. 3 ст. 55 и др.
Соответственно, требование законности заключается также в недопустимости нарушений
права граждан на свободу мирных собраний со стороны кого бы то ни было, кто имеет отношение
к подготовке и проведению публичного мероприятия. Особенно это важно и практически значимо
для органов публичной власти, поскольку согласно статьям 2 и 18 Конституции РФ права и
свободы человека и гражданина, являясь высшей ценностью, не только определяют смысл,
содержание и применение законов, но и деятельность органов законодательной и исполнительной
власти и местного самоуправления.
В свою очередь, обеспечивая реализацию и осуществление конституционного права на
свободу публичного мероприятия, его организаторы и участники должны делать все для того,
чтобы не нарушать права и свободы других лиц (ч. 3 ст. 17 Конституции РФ).
2. Второй из названных в комментируемой статье принципов — добровольность участия в
публичном мероприятии. Он также проистекает непосредственно из гарантируемого
Конституцией РФ (ст. 31) права граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания,
митинги и демонстрации, шествия и пикетирование.
16
Добровольность — это участие гражданина в каком-либо мероприятии или акции по
6
собственному желанию (волеизъявлению), а не по принуждению со стороны кого бы то ни было.
Применительно к публичным мероприятиям этот принцип означает, прежде всего, что
организаторы публичного мероприятия не должны использовать и применять к потенциальным
участникам публичного мероприятия (собрания, митинга и т.п.) какие либо формы и способы
незаконного воздействия (психологического, физического и т.п.) как на работе, так и по месту
жительства.
Гарантиями вышеуказанных принципов является предусмотренная законодательством
юридическая ответственность за те или иные нарушения этого права. В действующем российском
законодательстве предусмотрена, в частности, административная и уголовная ответственность
(соответственно КоАП РФ и Уголовным кодексом РФ6.
Так, КоАП РФ имеет ст. 5.38 об административной ответственности за воспрепятствование
организации или проведению собрания, митинга, демонстрации или другого публичного
мероприятия, а равно за принуждение к участию в нем, и ст. 20.2, предусматривающая
административное наказание за нарушение установленного порядка организации либо проведения
собрания, митинга или другого публичного мероприятия со стороны его организатора и (или)
участника. Кроме того, с 2012 г. (см. Федеральный закон от 8 июня 2012 г. N 65-ФЗ) в КоАП РФ
действует ст. 20.2.2 с административными санкциями за организацию массового одновременного
пребывания и (или) передвижения граждан в общественных местах, повлекших нарушение
общественного порядка, которая была признана частично не соответствующей Конституции РФ
постановлением Конституционного Суда РФ от 14 февраля 2013 г. N 4-П «По делу о проверке
конституционности Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации
об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах,
демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в связи с запросом группы депутатов
Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В.Савенко».
Объективная сторона правонарушения, предусмотренного статьей 5.38 КоАП РФ,
проявляется в четырех видах (вариантах) составов: а) воспрепятствование организации
публичного мероприятия; б) воспрепятствование его проведению; в) воспрепятствование участию
в нем; г) принуждение к участию в публичном мероприятии — конкретно, в собрании, митинге,
демонстрации, шествии, пикетировании. Как показывает административно-политическая
практика, формы, способы и приемы воспрепятствования указанному конституционному праву
граждан довольно разнообразны и проявляются как в действиях, так и в бездействии.
Согласно диспозиции ст. 20.2 КоАП РФ нарушение установленного порядка организации
либо проведения собрания, митинга или другого публичного мероприятия со стороны его
организаторов и (или) участника может выражаться, в частности, в организации или проведении
такого мероприятия без подачи в установленном порядке уведомления об этом (ч. 2), действиях,
влекущих создание помех функционированию объектов жизнеобеспечения, транспортной или
социальной инфраструктуры, связи, движению пешеходов и (или) транспортных средств либо
доступу граждан к жилым помещениям или объектам названной инфраструктуры либо в
превышении норм предельной заполняемости территории (помещения) (ч. 3) и др.
Уголовная ответственность установлена ст. 149 УК РФ за воспрепятствование проведению
собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования или участию в них. Согласно этой
статье, если деяния по незаконному воспрепятствованию проведению мирного собрания (митинга
и т.п.) или воспрепятствованию участию в них либо принуждение к участию в них, совершены
Далее по тексту комментария — УК РФ.
17
должностным лицом с использованием своего служебного положения либо с применением
7
насилия или с угрозой его применения, наказываются с учетом обстоятельств дела штрафом (в
размере до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного),
либо принудительными работами (на срок до трех лет) с лишением права занимать определенные
должности или заниматься определенной деятельностью (на срок до трех лет), либо лишением
свободы (на срок до трех лет) с лишением права занимать определенные должности или
заниматься определенной деятельностью (на срок до трех лет).
Важно отметить, что на практике «бросается в глаза» явная несопоставимость количества
административных дел по указанным статьям КоАП РФ, гарантирующим вышеуказанные
принципы проведения публичного мероприятия. Так за 2015 год по официальным данным
Судебного департамента при Верховном Суде РФ в российские суды поступило более 1,5 тыс.
административных дел по ст. 20.2 КоАП РФ (в 2014 г. — 2518 дел), при этом подвергнуто
наказанию 748 человек (в 2014 г. — 1828 чел.). Кроме того, 64 человека привлечено к
административной ответственности по ст. 20.2.2 за организацию массового одновременного
пребывания и (или) передвижения граждан в общественных местах, повлекших нарушение
общественного порядка (в 2014 г. — 204 чел.). В то же время за этот период по ст. 5.38 КоАП РФ
было представлено в суды только 17 дел, а к административной ответственности привлечено
только 3 виновных (в 2014 г. — 4 чел.) (см. форму N 1-АП — отчет о работе судов общей
юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях). При этом практика, в
том числе обращений в суд, свидетельствует о многочисленных фактах произвольного отказа
организаторам в согласовании проведения публичного мероприятия. По статье 149 УК РФ
уголовные дела практически не возбуждались. Подобная одностороння «картина» наблюдается во
все последние годы7.
Глава 2. Порядок организации и проведения публичного мероприятия
Статья 4. Организация публичного мероприятия
К организации публичного мероприятия относятся:
1) оповещение возможных участников публичного мероприятия и подача уведомления о проведении
публичного мероприятия в соответствующий орган исполнительной власти субъекта Российской
Федерации или орган местного самоуправления;
2) проведение предварительной агитации;
3) изготовление и распространение средств наглядной агитации;
4) другие действия, не противоречащие законодательству Российской Федерации, совершаемые в
целях подготовки и проведения публичного мероприятия.
Комментарий к ст. 4
1. В соответствии со ст. 3 комментируемого Закона проведение публичного мероприятия
основывается на принципах законности и добровольности участия в публичном мероприятии.
См. данные судебной статистики на сайте Судебного департамента при Верховном Суде РФ // URL:
http://www.cdep.ru/index.php?id=79&item=3417
18
Как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ, при регулировании общественных
отношений федеральный законодатель связан конституционными принципами равенства,
справедливости и соразмерности, из которых вытекают требования формальной определенности,
ясности, четкости, непротиворечивости правового регулирования, взаимной согласованности
предметно связанных между собой норм различной отраслевой принадлежности, а также
адекватности, разумной достаточности и пропорциональности используемых правовых средств;
вводимый законодателем порядок реализации того или иного права, особенно в публичноправовой сфере, должен создавать условия для эффективного достижения выраженных в этом
праве социальных целей и интересов, обеспечивать гражданину возможность соотносить с
нормативно установленными правилами свое поведение, предвидеть в разумной степени
последствия, которые может повлечь за собой то иное его действие; напротив, неопределенность,
рассогласованность правового регулирования служат предпосылкой для произвола и могут
приводить к нарушению не только принципов равенства и верховенства закона, но и гарантий
государственной, включая судебную, защиты прав, свобод и законных интересов граждан; в
случаях, когда несогласованность, неполнота, пробельный характер правового регулирования
приводят к коллизии правовых норм и столкновению реализуемых на их основе конституционных
прав, вопрос об устранении такого противоречия приобретает конституционный аспект и,
следовательно, относится к компетенции Конституционного Суда РФ (см. постановления от 25
апреля 1995 г. N 3-П, от 23 декабря 1997 г. N 21-П, от 23 февраля 1999 г. N 4-П, от 21 апреля 2003 г.
N 6-П, от 2 марта 2010 г. N 5-П, от 14 мая 2013 г. N 9-П и др.).
Комментируемая статья содержит в себе фундаментальные процессуальные нормы, которые
определяют объем минимальных действий, которые должны совершить уполномоченные субъекты
публичных мероприятий.
Мероприятие первое — оповещение возможных участников публичного мероприятия и
подача уведомления о проведении публичного мероприятия в соответствующий орган
исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления.
В постановлении Конституционного Суда РФ от 14 февраля 2013 г. N 4-П высший орган
конституционного контроля определи, что возложение на организатора публичного мероприятия
обязанности подать предварительное уведомление о проведении публичного мероприятия
преследует цель заблаговременно довести до соответствующих органов публичной власти
необходимую информацию о форме, месте (маршруте движения), времени начала и окончания
публичного мероприятия, предполагаемом количестве его участников, способах (методах)
обеспечения общественного порядка и организации медицинской помощи, а также об
организаторах и лицах, уполномоченных выполнять распорядительные функции по организации и
проведению публичного мероприятия; в противном случае органы публичной власти, не имея
адекватного представления о планируемом публичном мероприятии, его характере и масштабах,
лишались бы реальной возможности исполнить возложенную на них Конституцией РФ, прежде
всего ее ст. 2, обязанность по соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина и
принять необходимые меры, в том числе профилактические и организационные, направленные на
обеспечение безопасных как для самих участников публичного мероприятия, так и для иных лиц
условий проведения публичного мероприятия.
Из приведенной правовой позиции следует, что установление законодателем обязанности
уполномоченных субъектов оповестить возможных участников публичного мероприятия и подать
соответствующее уведомление о проведении публичного мероприятия направлено на обеспечение
в процессе реализации данного права баланса частных и публичных интересов. Данный вывод не
19
противоречит и со сложившейся прецедентной практикой Европейского Суда по правам человека,
согласно которой уведомительный (и даже разрешительный) порядок организации публичного
мероприятия обычно не посягает на существо права на свободу собраний (постановления от 5
декабря 2006 года по делу «Оя Атаман (Oya Ataman) против Турции», от 18 декабря 2007 года по
делу «Нуреттин Альдемир (Nurettin Aldemir) и другие против Турции», от 7 октября 2008 года по
делу «Мольнар (Molnar) против Венгрии» и от 10 июля 2012 года по делу «Берладир и другие
против России»).
2. Мероприятие второе — проведение предварительной агитации;
В целях гарантирования свободы публичных мероприятий федеральный законодатель — по
смыслу статей 29, 31 во взаимосвязи со статьями 71 (пункт «в»), 72 (пункт «б» части 1) и 76 (части
1 и 2) Конституции РФ установил возможность проведения предварительной агитации перед
проведением публичного мероприятия. Поскольку совершенно очевидно, что свобода собраний,
митингов, демонстраций, шествий и пикетирований могут считаться свободными, только когда
реально гарантированы право на информацию и свобода выражения мнений. Предварительная
агитация перед проведением публичного мероприятия обеспечивает право граждан на получение и
распространение информации о будущем мероприятии и тем самым достигается баланс
конституционно защищаемых ценностей — права на свободу проведения собрания, митинга и
демонстрации, шествия и пикетирование и свободы слова и информации, не допуская неравенства
и несоразмерных ограничений.
Нельзя не отметить, что комментируемый Закон не ограничивает субъектов в формах
проведения предварительной агитации. В связи с этим полагаем, что форма и порядок ее
проведения может быть различным: это и устная информация, передаваемая в вербальной форме,
письменные объявления в установленных и разрешенных законодательством местах; сообщения в
средствах массовой информации и т.д.
3. Мероприятие третье — изготовление и распространение средств наглядной агитации.
Так, например, согласно п. 2 ч. 3 ст. 5 комментируемого Закона организатор публичного
мероприятия имеет право проводить предварительную агитацию в поддержку целей публичного
мероприятия через средства массовой информации, путем распространения листовок,
изготовления плакатов, транспарантов, лозунгов и в иных формах, не противоречащих
законодательству Российской Федерации.
Согласно п. 2 ч. 2 ст. 6 комментируемого Закона участники публичного мероприятия имеют
право использовать при проведении публичного мероприятия различную символику и иные
средства публичного выражения коллективного или индивидуального мнения, а также средства
агитации, не запрещенные законодательством Российской Федерации.
Статья 10 комментируемого Закона, в свою очередь, закрепляет, что для проведения
предварительной агитации могут использоваться средства массовой информации, устные
призывы, распространяться листовки, плакаты и объявления, использоваться иные не
запрещенные законодательством Российской Федерации формы агитации. Недопустимо
проведение предварительной агитации в формах, оскорбляющих и унижающих достоинство
человека и гражданина. Предварительная агитация не может проводиться в форме публичного
мероприятия, если порядок его организации и проведения не соответствует требованиям
комментируемого Закона.
4. К организации публичного мероприятия относятся также другие действия, не
противоречащие законодательству Российской Федерации, совершаемые в целях подготовки и
проведения публичного мероприятия.
20
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]