Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Инновационное развитие региональных экономических систем. Монография
.pdf
минимизация субъективизма в распределении средств бюджета
между бюджетными учреждениями (обоснованность и прозрачность
расчетов бюджетных ассигнований на выполнение государственного
(муниципального) задания бюджетными учреждениями);
использование инструментов мотивации бюджетных учрежде-
ний к эффективному использованию субсидий и выполнению государственного (муниципального) задания в утвержденных параметрах.
Принимая во внимание, что 2011 год — это период подготовки и поэтапного перехода на новый механизм финансового обеспечения бюджетных учреждений, важным представляется оценка его «узких мест».
До настоящего времени остается ряд вопросов методического, правового, организационного содержания. Их решение направлено на достижение эффективности финансирования государственных (муниципальных)
услуг и во многом определяет успешность реализации реформы по совершенствованию правового положения бюджетных учреждений.
Основная проблема, волнующая каждое бюджетное учреждение в
условиях отказа от сметного финансирования, — это достаточность
объема субсидии для исполнения обязательств, обусловленных выполнением государственного (муниципального) задания.
Последовательность введения новой формы финансового обеспечения предусматривает разделение первоначальных нормативных затрат на оказание государственной (муниципальной) услуги и нормативных затрат на оказание государственной (муниципальной) услуги,
вводимых в постперестроечный период.
В соответствии с утвержденными требованиями первоначальные
нормативные затраты рассчитываются для каждого бюджетного учреждения исходя из размера бюджетных ассигнований на обеспечение
его деятельности, установленного в 2010 году, с возможным увеличением нормативов на содержание вновь вводимых объектов в 2011 году.
Существенное значение в механизме финансового обеспечения
бюджетных учреждений имеют условия предоставления средств. В
сложившейся практике бюджетного субсидирования они являются
важнейшим инструментом стимулирования субъектов хозяйствования
к эффективному управлению финансовыми ресурсами и достижению
необходимых результатов.
51
Бюджетное законодательство Российской Федерации не устанавливает условий предоставления субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания. Однако это не исключает возможности
их формулировки в рамках последующего правового регулирования
органами государственной власти (органами местного самоуправления), выполняющими функции и полномочия учредителей [5].
Принимая во внимание, что предметом субсидирования выступают государственные (муниципальные) услуги, возникает вопрос о це-
лесообразности сокращения объема субсидии в случае невыполнения
последнего.
Разработка процедуры сокращения субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания сопряжена с необходимостью,
во-первых, определения показателей государственного (муниципального) задания, невыполнение которых создает основания для сокращения
бюджетных ассигнований, во-вторых, введения права органа государственной власти (органа местного самоуправления), выполняющего
функции и полномочия учредителя, осуществлять изменение объема
субсидии в зависимости от результатов выполнения государственного
(муниципального) задания; в-третьих, использования инструментов
текущего контроля за результатами исполнения государственного (муниципального) задания.
В ходе контроля за результатами исполнения государственного
(муниципального) задания подлежат оценке показатели объема (содержания) и качества государственной (муниципальной) услуги, а также
порядка ее оказания.
Оценка итогов исполнения государственного (муниципального) задания предусматривает формирование соответствующей отчетности
бюджетных учреждений.
Необходимым элементом механизма субсидирования является
оценка эффективного и результативного использования бюджетных
средств, которая предполагает, с одной стороны, мониторинг деятельности бюджетных учреждений в части использования субсидии, с другой — мониторинг деятельности органов государственной власти (органов местного самоуправления), исполняющих функции и полномочия
учредителей в части управления данными субсидиями.
52
Система показателей эффективности использования субсидий,
предоставляемых бюджетным учреждениям, должна включать:
показатели степени реализации назначения субсидии;
показатели соблюдения бюджетными учреждениями условий
субсидирования, предусматриваемых нормативными правовыми актами и соглашениями о предоставлении субсидии;
показатели социально-экономической результативности госу-
дарственных (муниципальных) услуг.
В состав индикаторов деятельности органов государственной власти (органов местного самоуправления), выполняющих функции и полномочия учредителей, по обеспечению эффективности использования
субсидий могут быть включены следующие показатели:
доля субсидий бюджетным учреждениям, обеспеченных норма-
тивными правовыми актами, утверждающими методику расчета и порядок предоставления средств;
качество методических и правовых актов, регулирующих оцен-
ку эффективности использования субсидий;
наличие программы повышения эффективности субсидий на
оказание государственных (муниципальных) услуг в рамках программы
повышения эффективности использования бюджетных средств [20].
В связи со сложностью предлагаемых изменений в правовом положении учреждений предусматривается переходный период (с 1 января
2011 года — даты вступления Федерального закона в силу — и до 1
июля 2012 года), который позволит как бюджетным учреждениям с
расширенным объемом прав, так и казенным учреждениям функционировать в прежнем правовом режиме.
В переходный период законом субъекта РФ, нормативно-правовым
актом уполномоченного органа местного самоуправления устанавливается форма финансового обеспечения деятельности бюджетных учреждений соответственно субъекта РФ и муниципальных бюджетных
учреждений (путем предоставления субсидий в соответствии с п. 1 ст.
781 Бюджетного кодекса РФ или на основании бюджетной сметы), а
также дата (не позднее 1 января 2012 года), начиная с которой осуществляется зачисление в бюджет доходов, полученных казенными
учреждениями от платных услуг и иной приносящей доход деятельности, и после которой порядок использования таких доходов, установленный Федеральным законом, к указанным казенным учреждениям не
применяется. По истечении переходного периода должны вступить в
53
силу все основные нормы Закона № 83-ФЗ, касающиеся изменения
правового статуса и порядка финансового обеспечения учреждений
различных типов.
Таким образом, задачи формирования и финансового обеспечения
государственных (муниципальных) заданий являются наиболее актуальными и приоритетными для сети государственных учреждений в
настоящее время и на среднесрочную перспективу. Этот инструмент
бюджетирования, введенный в действие БК РФ 1 января 2008 года, по
результатам к сегодняшнему дню уже имеет позитивный опыт внедрения, и учреждениям необходимо использовать лучшую практику в этой
области на федеральном и региональном уровнях.
2.3. ОСОБЕННОСТИ ФИНАНСИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Российская Федерация — социальное государство, что провозглашается Конституцией Российской Федерацией, в которой прописаны
главные направления и важнейшие формы социальной защиты населения. Нынешнему этапу развития общества и экономики присущи противоречия между необходимостью построения современной социальной системы и отсутствием надлежащих социально-экономических
условий; между потребностями в значительных финансовых ресурсах и
реальными возможностями государства и регионов по финансированию социальной сферы; между организационными формами учреждений социальной сферы, новыми задачами экономической реформы и
негативными явлениями в обществе. Поэтому актуальность исследования тематики особенностей финансирования при решении социальных
проблем является крайне высокой.
В Концепции долгосрочного социально-экономического развития
Российской Федерации на период до 2020 года в качестве стратегической цели определено достижение уровня экономического и социального развития, соответствующего статусу России как ведущей мировой
державы XXI века, занимающей передовые позиции в глобальной экономической конкуренции и надежно обеспечивающей национальную
безопасность и реализацию конституционных прав граждан [7].
54
Достижение этой цели означает формирование качественно нового
образа будущей России к концу следующего десятилетия и в том числе
включает решение следующих стратегических задач:
создание условий для реализации гражданами своих прав на каче-
ственное образование, соответствующее потребностям развития рынка;
улучшение состояния здоровья населения, развития массовой
физической культуры, спорта, туризма;
создание цивилизованного рынка труда;
обеспечение социальной и разноплановой поддержки граждан с
доходами ниже прожиточного минимума за счет бюджетных средств;
повышение финансовой устойчивости пенсионной системы и
размера пенсий до уровня, предусмотренного требованиями международных стандартов;
развитие культурного потенциала страны, доступность куль-
турных ценностей широким слоям населения;
проведение системных изменений в жилищной сфере с целью
повышения качества жилищных услуг и соответствия их платежеспособному спросу населения.
Таким образом, задачи стратегического социально-экономического
развития в большинстве своем касаются различных социальных проблем. Область экономики, непосредственно связанная с социальными
явлениями, называется социальной сферой. К ней принято относить
экономические объекты и процессы, виды экономической деятельности, непосредственно связанные с потреблением материальных и духовных благ, услуг, удовлетворением конечных запросов человека, семьи, коллектива и общества в целом.
Деятельность в социальной сфере в общем случае направлена на:
1) социальное развитие человеческих ресурсов, включающее си-
стемы здравоохранения, образования, науки, искусства, спорта, средств
массовой информации;
2) социальное обслуживание населения, которое концентрирует
свое внимание на системе бытового обслуживания, жилищнокоммунальном хозяйстве, торговле товарами народного потребления и
общественного питания;
3) социальную защиту населения, охватывающую работу систем
социальной помощи, социального и пенсионного обеспечения (страхования), условий и охраны труда, обеспечение безопасности и охраны
общественного порядка.
55
Основными источниками финансирования социальной сферы в
Российской Федерации являются:
1. Средства государства, которые включают:
бюджетные ассигнования из бюджетов различных уровней
бюджетной системы Российской Федерации;
средства государственных внебюджетных фондов.
2. Средства из негосударственных источников:
средства, получаемые от сдачи в аренду помещений, сооруже-
ний и оборудования;
средства от предпринимательской и иной приносящей доход
деятельности;
целевые средства от юридических и физических лиц;
другие поступления (меценатство, спонсорство, благотвори-
тельность).
Поскольку социальная сфера в значительной своей части представляет нерыночный сектор экономики, то регулирующая роль государства в отношении ее проявляется более заметно. Более 70% средств,
направляемых на финансирование социальной сферы, — это бюджетные средства, распределение которых связано с решением количественных и качественных задач.
Количественные задачи заключаются в выделении части бюджетных ресурсов, которая может направляться на финансирование социальной сферы. Решение этих задач зависит от экономических, социальных и политических факторов. По итогам 2011 года бюджетные средства, направляемые на финансирование социальной сферы, составляли
чуть более 40%, в 2012 году их объем должен составить также порядка
40%, далее предусматривается планомерное сокращение доли социальных расходов в общей структуре расходов бюджета. Это в первую очередь обусловлено решением качественных задач.
Качественные задачи заключаются в наиболее эффективном расходовании бюджетных средств. При решении данных задач необходимо
определить, какие уровни бюджетной системы лучше всего приспособлены для финансового обеспечения отраслей социальной сферы. В
настоящее время за счет бюджетных средств население обеспечивается
бесплатными услугами учреждений образования, здравоохранения, физической культуры, социального обеспечения и на льготных условиях —
услугами жилищно-коммунального комплекса.
56
Средства государства поступают населению по каналам федерального, региональных и местных бюджетов. Из общего объема бюджетных ресурсов, направляемых государством на социальную сферу,
большая часть проходит через местные бюджеты. Это, на наш взгляд,
оправдано с социальной и экономической точек зрения, так как позволяет более адекватно оценивать потребности конкретных субъектов.
Важным звеном системы финансирования социальной сферы являются внебюджетные фонды государства. Внебюджетные фонды —
это фонды денежных средств, образуемые вне федерального бюджета,
бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, которые предназначены для реализации конституционных прав граждан
на пенсионное обеспечение, социальное страхование, охрану здоровья,
медицинскую помощь, а также для удовлетворения других общественных потребностей, не финансируемых из бюджета.
Главной причиной их создания является необходимость выделения
чрезвычайно важных для общества расходов и обеспечение их самостоятельными источниками доходов. По целевым функциям действующие в РФ внебюджетные фонды могут быть разделены на экономические и социальные. Первые нацелены на финансирование расходов,
носящих общеэкономический и производственный характер (инвестиции, конверсия и т. д.). Вторые (социальные) предназначаются для
осуществления расходов социальной направленности (Пенсионный
фонд, Фонд медицинского страхования и др.). Ведущую роль среди них
в финансировании социальной сферы заняли, конечно же, социальные
внебюджетные фонды.
Необходимость создания внебюджетных фондов состоит в следующем: в рамках бюджета практически отсутствует закрепленность доходов за конкретными видами расходов, существует возможность перелива средств по статьям расходов, сокращения финансирования по
важным статьям расходов, в частности социальным. Выходом из такой
ситуации является формирование финансовых ресурсов за пределами
бюджета и использование их для финансирования отдельных общественных потребностей на основе оперативной самостоятельности.
Сегодня в отдельных развитых странах насчитывается от 30 до
80 специальных фондов, которые формируются в основном двумя
способами:
выделяются из государственных или местных бюджетов;
создаются по особому решению законодательного органа.
57
Источниками внебюджетных фондов могут быть специальные налоги
и сборы, субсидии из бюджета, займы. Конкретный перечень источников
определяется задачами, для реализации которых создаются фонды.
Объем расходов на финансирование социальной сферы, направляемых из внебюджетных фондов, превосходит объем расходов федерального бюджета в среднем на 10%.
Внебюджетные средства находятся в распоряжении органов государственной власти соответствующего уровня и концентрируются в
специальных фондах, предназначенных для финансирования определенных мероприятий. Таким образом, внебюджетные фонды — это
также способ организации государственного финансирования социальной сферы.
В настоящее время для финансирования социальной сферы все
большее значение приобретает поступление средств из негосударственных источников.
Данные средства создают конкурентные возможности для различных учреждений социальной сферы, а также способствуют решению
качественных задач государственной политики.
В целом решение как количественных, так и качественных задач
при финансировании социальной сферы за счет средств, поступающих
из любых источников, должно способствовать нивелированию социальных проблем, повышению уровня жизни населения, что в свою очередь, несомненно, приведет к достижению стратегической цели развития экономики Российской Федерации.
2.4. ЭФФЕКТИВНОСТЬ УПРАВЛЕНИЯ ФИНАНСОВЫМИ
РЕСУРСАМИ УЧРЕЖДЕНИЙ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ
Целью управления финансовыми ресурсами государственных (му-
ниципальных) учреждений является ориентация на конечный результат
деятельности всех участников бюджетной системы страны.
Основой системы управления финансовыми ресурсами является:
государственное (муниципальное) задание на оказание государ-
ственных (муниципальных) услуг;
предельные цены (тарифы) на оказываемые бюджетными учре-
ждениями услуги;
калькулирование потребности в бюджетных ассигнованиях и
внебюджетных средствах.
58
При этом под государственной (муниципальной) услугой понима-
ется организационно завершенный комплекс мероприятий по выполнению учреждением делегируемых ему функций государства.
Государственное (муниципальное) задание устанавливает требова-
ния к оказанию государственных (муниципальных) услуг по составу,
качеству, объему (содержанию), условиям, порядку, результатам.
Выделение медицинским учреждениям бюджетных ассигнований
связано напрямую с объемами оказываемых ими услуг, определенных
государственным (муниципальным) заданием в рамках Программы государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской
помощи, утвержденной Правительством РФ, на 2011 год от 04.10.2010
года № 782 и включающей единицы объема на 1 человека в год:
скорой помощи — 0,318 вызова;
для амбулаторной помощи — 9,7 посещения;
для дневного стационара — 0,59 пациенто-дня;
для стационарной помощи — 2,78 койко-дня.
Нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской
помощи в 2011 году определены:
1 вызов скорой помощи — 1710,1 рублей;
1 посещение поликлиники — 218,1 рублей;
1 пациенто-день лечения в дневном стационаре — 478 рублей;
1 койко-день в стационаре — 1380,6 рублей.
Подушевые нормативы финансового обеспечения составляют
7633,4 рублей в год на 1 человека, из них 4102,9 рублей — за счет
средств обязательного медицинского страхования, 3590,5 рублей — за
счет средств соответствующих бюджетов.
Разница между показателями общей потребности учреждения в
финансовых ресурсах и объемами возмещения потребности учреждения за счет средств соответствующих бюджетов, государственных внебюджетных фондов и иных целевых поступлений должна быть погашена за счет плановых поступлений от приносящей доход деятельности учреждения.
В случае если плановая стоимость объема запланированных
учреждением услуг не может возместить все его затраты, сформированные исходя из штатной численности и уровня оплаты труда пе рсонала, объема и уровня изношенности материально-технической
59
базы и т. п., то вышестоящий орган принимает меры к приведению
уровня расходов на содержание учреждения к уровню поступлений
от оказываемых услуг из всех имеющихся источников.
Создание эффективной системы управления финансовыми ресурсами учреждений здравоохранения требует решения следующих проблем:
создание единой методологии расчета тарифов на медицинскую
помощь, в том числе медико-экономических стандартов;
полный учет всех затрат на оказание медицинских услуг;
включение медицинских организаций различных организаци-
онно-правовых форм в программу оказания медицинской помощи;
нормативно-целевое финансирование государственных (муни-
ципальных) учреждений на основе утвержденных стандартов не только
объема, но и качества предоставляемых услуг в рамках государственного (муниципального) задания.
Для оценки системы управления финансовыми ресурсами государственных (муниципальных) учреждений необходима организация аудита эффективности.
Учитывая зарубежную практику и передовой опыт российских регионов, основу методологии аудита эффективности составляют следующие группы показателей и критериев оценки эффективности бюджетных расходов.
Показатели качества управления бюджетными расходами характеризуют ресурсное обеспечение административной и управленческой
деятельности органа исполнительной власти (органа местной администрации), а также степень использования современных методов управления государственными и муниципальными финансами в условиях
реформирования бюджетного процесса и включают:
долю бюджетных расходов органа исполнительной власти в
расходах бюджета субъекта РФ, %;
расходы консолидированного бюджета субъекта РФ на здраво-
охранение в расчете на одного жителя, руб/чел.;
долю бюджетных расходов органа исполнительной власти,
осуществляемых по результатам конкурсов на размещение государственных закупок, в общих бюджетных расходах органа исполнительной власти, %;
соотношение кассового исполнения бюджетных расходов и
плановых бюджетных расходов органа исполнительной власти по итогам года, %;
60
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]