Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право. Учебное пособие-1
.pdf
– объектом административного принуждения следует рассматривать по-
1
1
ведение личности;
– целью административного принуждения является соблюдение опреде-
ленных административных норм, а также охрана существующих администра-
тивно-правовых отношений в сфере государственного управления;
– административное принуждение, в отличие от дисциплинарного при-
нуждения, не имеет связи с отношениями служебного подчинения;
– административное принуждение, в отличие от уголовного или дисци-
плинарного принуждения, возможно к применению в отношении как физиче-
ских, так и юридических лиц;
– административное принуждение, в отличие от уголовного, не влечет
юридического состояния судимости, а в отличие от дисциплинарного принуждения, не рассматривается в обязательной связи с увольнением с места трудо-
вой деятельности;
– административное принуждение, выступая одним из видов государ-
ственного принуждения, не может ущемлять честь и достоинство, а также при-
чинять физические страдания личности.
Согласно подходам теории административного права, исходя из целевого
назначения, можно выделить три группы мер административного принуждения:
– меры административно-предупредительного характера;
– меры, направленные на административное пресечение;
– меры, предусматривающие административную ответственность.
Как правило, все указанные и определенные российским законодатель-
ством меры административного принуждения вполне вписываются в одну из
указанных групп.
Однако такая специфичная мера принуждения, как административное
приостановление деятельности, имеет целый ряд специфичных особенностей,
которые не позволяют однозначно причислить эту меру к одной из указанных
выше групп и ставят проблему определения ее правовой природы с целью
определения ее места в системе мер административного принуждения.
С нормативной точки зрения административное приостановление деятельности выступает разновидностью административного наказания, установ-
ленного п. 9 ч. 1 ст. 3.2 КоАП РФ.
Как отмечает А.Б. Агапов, «административное приостановление деятельности относится к административным наказаниям, влекущим релятивные имущественные обременения»
.
Указанное административное наказание применимо к различным субъектам предпринимательской деятельности, в том числе к публичным организаци-
ям, а также к государственным некоммерческим учреждениям (например, к ле-
Звоненко Д. П., Малумов А. Ю., Малумов Г. Ю. Административное право: учебник. Москва:
Юстицинформ, 2012. С. 37.
61
чебным или образовательным) только при наличии предпосылок, которые
1
1
установлены ч. 1 ст. 3.12 КоАП.
Данный вид наказания может быть применен только в качестве основного, т.е. он является самостоятельным, а в случае его избрания другие виды ад-
министративных наказаний уже не назначаются.
Объективной стороной административного правонарушения выступает
совокупность внешних признаков, к которым следует отнести: действие или
бездействие, противоправные последствия, причинная связь между действием и
последствиями, которые закреплены правовыми нормами КоАП, место и время,
обстановка и обстоятельства правонарушения, а также способы и средства, с
помощью которых совершено данное административное правонарушение.
Субъективная сторона рассматриваемого нами административного правонарушения включает в себя такие составляющие, как: вина, мотив и цель по-
ведения правонарушителя.
Административное приостановление деятельности применимо в случаях:
– совершения наиболее опасных, по мнению законодателя, администра-
тивных правонарушений, которые могут создать угрозу жизни или здоровью
людей и иные угрозы;
– в случае совершения административного правонарушения в определенной области деятельности;
– в ситуации совершения административного правонарушения, «посягающего на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и
общественную нравственность» (ч. 1 ст. 3.12 КоАП РФ).
Как отмечает В.Н. Комлев, «к правоохраняемым объектам относятся не
только жизнь и здоровье людей, но и общественная безопасность или (применительно к пресечению деятельности по финансированию терроризма) государственная безопасность, что также образует существенную особенность данной меры административного принуждения»
.
Судья вправе вынести постановление о назначении рассматриваемого
наказания только при наличии обстоятельств, которые свидетельствуют о значительной общественной опасности правонарушения, и когда не могут быть
использованы менее обременительные наказания (абз. 2 ч. 1 ст. 3.12 КоАП), а
при их отсутствии подлежит применению альтернативное и менее обременительное наказание, например административный штраф. Как отмечает И.А. Косицин, «обстоятельства, отягчающие ответственность, всегда квалифицируются
по усмотрению судьи — последний, руководствуясь субъективными гумани-
Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях:
(постатейный) / под общ. ред. Н.Г. Салищевой М.: Проспект, 2015. С. 90.
62
тарными критериями, определяет наличие в деянии отягчающих признаков ли-
1
1
2
бо их отсутствие»
.
Следует согласиться с мнением И.В. Максимова, отмечающего, что определенную специфику рассматриваемой меры административного принуждения,
составляет тот факт, что оно выступает по своей сути единственным административным наказанием с условным сроком исполнения: «в том случае, если
будет установлено, что лицом устранены обстоятельства, послужившие осно-
ванием для его назначения, оно может быть снято» (судьей)2.
В сравнении с административными наказаниями, устанавливающими
временные параметры ограничений правомочий нарушителя, предельный срок
административного приостановления деятельности уступает по своей продол-
жительности лишению специального права и дисквалификации.
Важным выглядит то, что административное приостановление деятельности выступает не только одной из наиболее распространенных публичных
санкций, но и находит свое применение только в качестве основного админи-
стративного наказания.
Санкции статей КоАП, устанавливающие административное приостановление деятельности, также как и другие административные наказания, которые
исчисляются сутками (например административный арест), не предусматривают определенного срока их применения, и в этом случае соответствующее ре-
шение о временном сроке наказания всегда принимает судья.
Необходимо отметить, что КоАП установлен максимальный срок приме-
нения административного приостановления деятельности, но при этом не опре-
делен минимальным срок.
Это выглядит серьезным отличием от других административных наказаний, где ограничены временные пределы их применения соответствующими
как минимальными, так и максимальными сроками (ч. 2 ст. 3.8, ч. 2 ст. 3.11
КоАП).
Согласно нормативным требованиям ч. 1 ст. 32.12 КоАП «постановление
судьи об административном приостановлении деятельности исполняется су-
дебным приставом-исполнителем немедленно после его вынесения». При этом
судебный пристав-исполнитель самостоятельно может определить содержание
мер принуждения, которые блокируют проведение хозяйственной деятельности
субъекта предпринимательства. К таким мерам можно отнести, например,
опломбирование (наложение специальных пломб) или опечатывание (наложе-
ние специальной печати) на помещения и места хранения материальных
ценностей.
Звоненко Д. П., Малумов А. Ю., Малумов Г. Ю. Административное право: учебник. Москва:
Юстицинформ, 2012. С. 38.
Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях:
(постатейный) / под общ. ред. Н.Г. Салищевой М.: Проспект, 2015. С. 90.
63
Виды хозяйственных объектов, в отношении которых осуществляются
1
1
указанные властные действия, устанавливаются постановлением судьи о назна-
чении административного приостановления деятельности.
Объектом, в отношении которого осуществляются подобные действия,
может быть как полностью производственное предприятие, так и его отдельное
структурное подразделение или хозяйственное сооружение и производственное
оборудование (поточная линия, конвейер, конкретный агрегат и др.). Виды объектов, подлежащие применению указанных специальных мер, устанавливаются
судом в постановлении о применении наказания.
При этом, как отмечает Р.А. Брунер, «судья исходит из презумпции недопущения необратимых последствий, которые могут произойти при установлении запретов и ограничений, например, не может быть блокирована деятельность производственных объектов, необходимых для функционирования и сохранности объектов жизнеобеспечения»
.
Кроме судебного пристава, отдельные меры принимает сам суд (при
нарушении законодательства о легализации доходов, полученных преступных
путем, и финансировании терроризма решает вопрос о мерах, необходимых для
приостановления операций по счетам) либо иные органы, обладающие полно-
мочиями в конкретных сферах регулирования.
По истечении срока действия административного приостановления деятельности должностное лицо проверяет устранение тех обстоятельств, которые
послужили основанием для назначения данного административного наказания.
В соответствии с ч. 5 ст. 32.12 КоАП РФ если по результатам проверки будет
установлено, что такие обстоятельства так и не устранены, то может быть составлен новый протокол об административном правонарушении и наложен новый временный запрет на осуществление деятельности до вынесения судьей
постановления по делу.
В соответствии с положениями ч. 3 ст. 3.12, ч. 3, 4 ст. 32.12 КоАП РФ ли-
цо, устранившее допущенные ранее нарушения, может обратиться к судье с хо-
датайством о досрочном прекращении административного приостановления
деятельности.
Также указанное ходатайство может быть подано и через институт упол-
номоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав
предпринимателей.
В целом проведенный анализ особенностей административного приостановления деятельности свидетельствует о том, что это одна из наиболее специфичных мер административного принуждения, установленных отечественным
законодателем. Его особенности позволяют выделять административное при-
Абсалямов А. В., Абушенко Д. Б., Загайнова С. К. Административное судопроизводство:
учебник для студентов высших учебных заведений / под ред. В. В. Яркова. Москва: Статут,
2016. С. 88.
64
остановление деятельности из числа других административных наказаний по
следующим признакам:
– признак целевого назначения. Особенность здесь видится в том факте,
что указанная мера применяется в целях прекращения противоправного действия либо для устранения существующей угрозы, а не для предупреждения в
порядке и понимании ч. 1. ст. 3.1 КоАП РФ;
– признак оснований применения. В качестве особенностей здесь можно
выделить тот факт, что для назначения административного наказания недостаточно исключительно признаков административного правонарушения, преду-
смотренных КоАП РФ.
Законодатель связывает его применение с наличием следующих условий,
имеющих дополнительный характер:
– в том случае, если «вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания» (ч. 2 ст. 3.12
КоАП РФ);
– в том случае, когда налицо существование «угрозы жизни или здоровью
людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии
или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или
качеству окружающей среды» (ч. 1 ст. 3.12 КоАП РФ).
Выявленные нами особенности исследуемого вида административного
принуждения позволяют сделать вывод о том, что эта мера, по сути, одновременно относится и к мерам административного предупреждения, и к мерам ад-
министративного пресечения.
К другим особенностям данного вида административного наказания относится то, что оно имеет условный срок исполнения, а также тот факт, что к
правоохраняемым объектам здесь относятся не только жизнь и здоровье людей,
но также и общественная или государственная безопасность.
Указанные особенности позволяют считать, что административное приостановление деятельности по своей природе не относится ни к одной из выделяемых наукой административного права групп мер административного принуждения и стоит особняком в системе мер административного принуждения в
целом.
6.2.9. Обязательные работы
Данный вид административного наказания был введен Федеральным за-
коном от 8 июня 2012 г. № 65-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской
Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О
собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». Однако
65
применение обязательных работ как административного наказания началось с 1
января 2013 года.
Обязательные работы заключаются в выполнении физическим лицом, совершившим административное правонарушение, в свободное от основной работы, службы или учебы время бесплатных общественно полезных работ. При
этом обязательные работы назначаются судьей и устанавливаются на срок от 20
до 200 часов и отбываются не более четырех часов в день. Обязательные работы, как правило, заключаются в выполнении трудоспособным гражданином
общественно полезных, не требующих специального образования, особой квалификации работ, например благоустройство и озеленение улиц и площадей,
уборка улиц и прилегающих территорий, погрузочно-разгрузочные работы,
уход за больными. Конституционность положений неоднократно являлась
предметом правовых дискуссий и оспаривалась в Конституционном Суде РФ.
В соответствии с частью 2 ст. 37 Конституции Российской Федерации
принудительный труд в нашей стране запрещен. Понятие принудительного
труда определено в ст. 4 Трудового кодекса Российской Федерации, кроме того,
данная норма содержит перечень случаев, не являющихся принудительным
трудом. При этом обязательные работы как вид административного наказания
не подпадают ни под один из приведенных случаев.
Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 14
февраля 2013 г. № 4-П указал следующее: введение обязательных работ как ви-
да административного наказания, назначаемого исключительно в судебном порядке и состоящего в выполнении лицом, подвергнутым этому административному наказанию, бесплатных общественно полезных работ в местах, определяемых органами местного самоуправления по согласованию с территориальными подразделениями соответствующих федеральных органов исполнительной
власти, обеспечивает — на основе баланса частных и публичных начал - такое
реагирование государства на совершение административных правонарушений,
которое, с одной стороны, не связано со вторжением в имущественные права
граждан и не влечет (в отличие от административного ареста) лишение право-
нарушителя свободы, а с другой — не противоречит целям административной
ответственности и не является недопустимым способом принуждения к труду, к
тому же используемому лишь в общественно полезных целях под контролем
государственных органов (абз. 7 п. 3.2).
«Именно в таком контексте и необходимо оценивать отнесение тех или
иных работ, назначаемых в качестве наказания за совершение противоправного
деяния, к сфере принудительного (обязательного) труда, который... не включает
в себя всякую работу или службу, требуемую от какого-либо лица вследствие
приговора, вынесенного решением судебного органа, при условии, что эта работа или служба будут производиться под надзором и контролем государственных властей и что такое лицо не будет передано в распоряжение частных лиц,
66
компаний или обществ» (п. «с» ч. 2 ст. 2 Конвенции Международной организации труда № 29 относительно принудительного или обязательного труда) об-
щественные работы, если они являются мерой наказания, назначаемой исклю-
чительно судом, и выполняются для государства или его структур - админи-
страций, регионов, публичных служб и других учреждений, не подпадают под
запрет принудительного труда (п. 125 Общего обзора (доклада), касающегося
Конвенции МОТ 1930 года № 29 относительно принудительного или обязательного труда и Конвенции МОТ 1957 года № 105 об упразднении принуди-
тельного труда). Следовательно, в настоящее время обязательные работы оста-
ются одним из видов административного наказания.
Исполнение судебным приставом-исполнителем обязательных работ за-
ключается в направлении должника в организацию, включенную в перечень организаций, в которых лица, которым назначено административное наказание в
виде обязательных работ, отбывают обязательные работы, и в осуществлении
контроля за выполнением должником таких работ (ст. 109.2 Федерального закона «Об исполнительном производстве»).
В частности, путем посещения организации, в которую должник направлен для отбывания обязательных работ, или получения информации из такой
организации судебный пристав-исполнитель контролирует поведение должника
при отбывании обязательных работ, соблюдение им трудовой дисциплины, ко-
личество отработанных часов.
Контроль за лицами, которым назначены обязательные работы, может
осуществляться в нескольких формах: путем направления запросов в организацию, где работает лицо, в том числе касающихся предоставления документов
(табелей) о фактически отработанном времени; при непосредственном посеще-
нии объектов (по его итогам составляется соответствующий документ). Еже-
дневный контроль за явкой лиц, в отношении которых назначено наказание в
виде обязательных работ, судебные приставы-исполнители осуществляют с ис-
пользованием средств связи, и лишь при необходимости они могут непосредственно выезжать к месту исполнения. Организация, в которую направлены
привлеченные к административной ответственности лица, обязана представлять
в соответствующий орган Федеральной службы судебных приставов (ФССП
России) сведения о явке лиц для выполнения работ, о непосредственном их выполнении, наличии или отсутствии нарушений правил внутреннего распорядка,
количестве фактически отработанных часов для учета общего срока отбытия
обязательных работ.
На администрацию организации, в которой лицо отбывает обязательные
работы, возлагаются следующие обязанности: контроль за выполнением этим
лицом определенных для него работ, уведомление судебного пристава-
исполнителя о количестве отработанных часов или об уклонении данного лица
от отбывания обязательных работ.
67
В КоАП РФ закреплено положение, устанавливающее также, что в случае
уклонения лица от отбывания обязательных работ, выразившегося в неоднократном отказе от выполнения работ, и (или) неоднократном невыходе такого
лица на обязательные работы без уважительных причин, и (или) неоднократном
нарушении трудовой дисциплины, судебный пристав-исполнитель в отношении
этого лица составляет протокол об административном правонарушении в соот-
ветствии с частью 4 ст. 20.25 КоАП РФ. При этом отбытие иного вида административного наказания, предусмотренного указанной нормой КоАП РФ (нало-
жение штрафа или административного ареста), не освобождает это лицо от от-
бывания обязательных работ.
Необходимо учитывать, что в соответствии с частью 3 ст. 3.13 КоАП РФ
обязательные работы не применяются к беременным женщинам, женщинам,
имеющим детей в возрасте до трех лет, инвалидам I и II групп, военнослужа-
щим, гражданам, призванным на военные сборы, а также к имеющим специальные звания сотрудникам Следственного комитета Российской Федерации, ор-
ганов внутренних дел, органов и учреждений уголовно-исполнительной систе-
мы, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за обо-
ротом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органов.
В практике применения обязательных работ в качестве административного наказания возникают вопросы, связанные с его непосредственным исполнением. Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод о том,
что отсутствуют эффективные механизмы осуществления контроля за исполне-
нием данного вида административного наказания.
На сегодняшний день в целях упорядочения контроля за исполнением
обязательных работ службой судебных приставов разработан порядок исполне-
ния постановлений судей об отбывании обязательных работ
В целях реализации положений Федерального закона от 5 апреля 2013 г.
№ 49-ФЗ Федеральной службой судебных приставов подготовлены: разъяснение порядка исполнения судебными приставами-исполнителями постановлений
судей о назначении административного наказания в виде обязательных работ и
макет исполнительного производства, возбужденного на основании постанов-
ления суда о назначении обязательных работ
Согласно п. 3.1 разъяснения порядка исполнения судебными приставами-
исполнителями постановлений судей о назначении административного наказания в виде обязательных работ, при возбуждении исполнительного производ-
ства судебный пристав-исполнитель заводит учетную карточку на лицо, кото-
рому назначено административное наказание в виде обязательных работ, в которой ведет суммарный учет отработанного должником времени и отражает
нарушения порядка и условий отбывания наказания, принятые меры воздействия и другие сведения.
68
В силу положений п. 3.3 указанного разъяснения Федеральной службы
1
1
судебных приставов при выявлении фактов уклонения должника от отбывания
обязательных работ, выразившегося в неоднократном отказе от выполнения работ, и (или) неоднократном невыходе такого лица на обязательные работы без
уважительных причин, и (или) неоднократном нарушении трудовой дисциплины, подтвержденных документами организации, в которой лицо, которому
назначено административное наказание в виде обязательных работ, отбывает
обязательные работы, судебный пристав-исполнитель составляет протокол об
административном правонарушении, предусмотренном частью 4 ст. 20.25
КоАП РФ.
Однако на практике приведенные выше рекомендации применяются не в
полной мере. Анализ исполнения административного наказания в виде обяза-
тельных работ в Оренбургской области за 2014–2015 гг. показал, что по состоянию на начало 2016 года остались неисполненными 30% от общего числа обязательных работ, назначенных в 2014 году, и 48% от общего числа обязатель-
ных работ, назначенных в 2015 году. При этом протоколы об административ-
ном правонарушении, предусмотренном частью 4 ст. 20.25 КоАП РФ, составля-
лись в редких случаях
.
Таким образом, несмотря на разработанный порядок исполнения постановлений судей об отбывании обязательных работ и разъяснение его положений, на сегодняшний день контроль за исполнением административного нака-
зания в виде обязательных работ ослаблен.
Кроме того, возникают вопросы, связанные с не проработанностью отдельных положений Кодекса Российской Федерации об административных
правонарушениях, регулирующих исполнение наказания в виде обязательных
работ. Например, в соответствии с частью 7 ст. 32.13 КоАП РФ лицо может
быть освобождено от выполнения обязательных работ в случае наступления обстоятельств, препятствующих отбыванию этого вида наказания. Данная норма
КоАП РФ призвана урегулировать ситуации, связанные с изменением жизнен-
ной ситуации конкретного лица, которому назначены обязательные работы. Как
следует из ее содержания, лицо вправе обратиться в суд с ходатайством об
освобождении от дальнейшего отбывания обязательных работ в случае признания его инвалидом I или II группы, наступления беременности либо тяжелой
болезни, препятствующих отбыванию обязательных работ. Об удовлетворении
данного ходатайства судья выносит постановление о прекращении исполнения
постановления о назначении административного наказания в виде обязатель-
ных работ.
Вместе с тем наличие лишь заболевания при отсутствии инвалидности I
или II группы на момент привлечения лица к ответственности не является пра-
Анализ административной практики по Оренбургской области за 2015 – 1 квартал 2016 го-
да // Оренбургские ведомости. 2016. № 6. С. 25.
69
вовым основанием для освобождения его от выполнения обязательных работ.
На практике данное несоответствие не только приводит к необходимости дополнительного обращения граждан в суд с ходатайством об освобождении от
дальнейшего отбывания обязательных работ, но и влечет за собой дополни-
тельную нагрузку на судей, связанную с рассмотрением таких ходатайств.
Анализ исполнения обязательных работ, проведенный в Оренбургской
области в соответствии с планом работы Оренбургского областного суда, показал, что органами местного самоуправления определяется единый перечень организаций и видов обязательных работ для отбывания обязательных работ,
назначенных в порядке административного и уголовного законодательства.
Однако административное наказание в виде обязательных работ и обязательные работы в уголовном праве, несмотря на их общее название, являются
разными видами юридической ответственности, имеющими различные порядок
исполнения и последствия за отказ от их исполнения. В связи с этим определение единого перечня организаций и видов обязательных работ для отбывания
обязательных работ представляется неверным, поскольку наказание за совершение уголовного преступления должно быть более строгим, чем наказание за
совершение административного правонарушения.
6.2.10. Административный запрет на посещение мест проведения
официальных спортивных соревнований в дни их проведения
В настоящее время серьезное внимание уделяется развитию спорта, относящегося к наиболее востребованным видам деятельности в России. Профессиональный спорт и спорт высших достижений, как мощная индустрия, привлекает значительные государственные и спонсорские инвестиции в ведущие
спортивные команды, спортивные объекты и мероприятия мирового уровня.
Россия имеет значительный опыт в организации крупнейших международных
спортивных соревнований. В числе таких мероприятий XXII Олимпийские
зимние игры и XI Паралимпийские зимние игры 2014 г., Всемирные игры бое-
вых искусств СпортАккорд 2013 г., VI Чемпионат мира по регби-7 2013 г.,
XIV Чемпионат мира по легкой атлетике 2013 г., XLI Чемпионат мира по греб-
ле на байдарках и каноэ 2014 г., XVI чемпионат мира по водным видам спорта
2015 г., чемпионаты мира по фехтованию (в 2007, 2014, 2015 гг.), современному
пятиборью (в 2004, 2011, 2016 гг.), хоккею с шайбой (в 2000, 2007, 2016 гг.).
В части правового регулирования отношений, связанных с организацией
и проведением спортивных мероприятий, следует выделить Федеральные зако-
ны от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» (далее — Закон о спорте), от 1 декабря 2007 г. № 310-ФЗ «Об
организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горнокли-
70
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]