Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право. Учебное пособие-1
.pdf
В-третьих, если сторона, обязанная возместить расходы на оплату услуг
представителя, освобождена от их возмещения, указанные расходы возмещаются за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета.
Применительно к данной норме следует учитывать позицию КС РФ, в соответствии с которой суд не вправе уменьшать сумму расходов на оплату услуг
представителя произвольно, тем более если другая сторона не заявляет возра-
жения и не представляет доказательства чрезмерности взыскиваемых с нее рас-
ходов.
8.1.4. Меры процессуального принуждения
Выделение мер процессуального принуждения в самостоятельный право-
вой институт является новеллой КАС. В действующих ГПК и АПК содержится
глава «Судебные штрафы», правовое регулирование иных мер процессуальной
ответственности содержится в разрозненных статьях Кодексов.
Меры процессуального принуждения — это установленные КАС дей-
ствия, которые применяются к лицам, нарушающим установленные в суде правила и препятствующим осуществлению административного судопроизводства
(ч. 1 ст. 116 КАС).
Для поддержания порядка в процессе и обеспечения нормального хода
административного судопроизводства суд уполномочен на принятие следую-
щих мер:
1) ограничение выступления участника судебного разбирательства или
лишение участника судебного разбирательства слова;
2) предупреждение;
3) удаление из зала судебного заседания;
4) привод;
5) обязательство о явке;
6) судебный штраф.
Такие меры, как ограничение или лишение слова, а также обязательство о
явке, предусмотрены в процессуальном законодательстве впервые.
Правовое регулирование оснований и порядка применения мер процессу-
ального принуждения базируется на следующих основных правилах:
– меры процессуального принуждения применяются немедленно после
совершения лицом соответствующего нарушения;
– за одно нарушение может быть применена одна мера процессуального
принуждения;
– процессуальное оформление применения мер процессуального принуждения происходит в форме вынесения определения.
В случае применения судом такой меры принуждения, как ограничение
выступления участника судебного разбирательства или лишение участника су-
131
дебного разбирательства слова, данное определение имеет протокольную
форму.
В протокол должны быть занесены:
– основания применения меры принуждения;
– наименование принятой меры принуждения;
– возражения лица, в отношении которого приняты такие меры.
Поскольку вынесение данного определения не препятствует возможности
дальнейшего движения дела, КАС предусматривает возможность его обжалования только при обжаловании решения суда.
Во всех остальных случаях применение мер процессуального принуждения оформляется путем вынесения самостоятельного определения. В определе-
нии указываются:
– лицо, в отношении которого оно вынесено;
– место жительства или место пребывания этого лица;
– основания применения меры процессуального принуждения;
– иные необходимые сведения, в том числе предусмотренные ч. 1 ст. 199
КАС, устанавливающей общие требования к содержанию судебных
определений.
Определение суда о применении меры процессуального принуждения
может быть обжаловано отдельно от решения суда.
8.2. Производство по административным делам
в суде первой инстанции
8.2.1. Понятие и элементы административного иска
С принятием КАС впервые в легальный оборот было введено понятие
«административный иск». Действующее законодательство не содержит соответствующей дефиниции, однако, учитывая выработанные процессуальной
наукой подходы к пониманию исковой защиты, можно дать следующее опреде-
ление административного иска.
Административный иск — обращенное в суд первой инстанции требова-
ние о защите публичных материальных прав, свобод и законных интересов.
С административным иском могут обратиться:
а) частные субъекты (граждане, юридические лица);
б) публичные субъекты, которые в случаях, предусмотренных законом,
наделены полномочиями требовать в судебном порядке исполнения публично-
правовых обязанностей, а также иными полномочиями, реализация которых
возможна исключительно в судебной процедуре.
Административный иск как процессуальную конструкцию следует отли-
чать от административного искового заявления как документа. Во-первых, ад-
132
министративное исковое заявление может содержать несколько административных исков (в тех случаях, когда административным истцом сформулировано
более одного материально-правового требования или же когда одно материально-правовое требование базируется на разных основаниях). Во-вторых, административный иск — категория динамичная (с течением процесса его элементы
могут изменяться); напротив, административное исковое заявление — катего-
рия статичная (будучи однажды поданным в суд первой инстанции, оно приобщается к материалам судебного дела и остается неизменным, даже если сам
административный иск претерпевает изменения).
Элементы административного иска — это его составные части, которые
характеризуют существо конкретного административного иска, его правовую
природу.
Элементы административного иска — это то, что позволяет его индиви-
дуализировать. Как известно, процессуальный закон (как в гражданском, так и
в административном судопроизводстве) не допускает повторного рассмотрения
тождественных исков. Именно совокупность элементов административного ис-
ка используется законодателем для определения тождественности (см. п. 4 ч. 1
ст. 128, п. 2 ч. 1 ст. 194, п. 4 ч. 1 ст. 196 КАС, п. 1 ч. 1 ст. 148, п. 2, 3 ч. 1 ст.
150 АПК).
К элементам административного иска следует относить:
1) предмет административного иска — материально-правовое требование
административного истца к административному ответчику.
Предмет административного иска включает в себя:
а) предмет спора — то, по поводу чего возник конкретный правовой спор.
Предметом спора могут быть деньги (при взыскании обязательных пла-
тежей и санкций), конкретные юридические факты (например, результаты
определения кадастровой стоимости - при их оспаривании), властные решения,
действия, бездействие (при заявлении требования о признании таких решений,
действий, бездействия незаконными) и т.д.;
б) способ защиты публичных прав, свобод и законных интересов.
В соответствии с ч. 1 ст. 124 КАС к таким способам относятся
требования:
– о признании не действующим полностью или в части нормативного
правового акта, принятого административным ответчиком;
– о признании незаконным полностью или в части решения, принятого
административным ответчиком, либо совершенного им действия (бездействия);
– об обязании административного ответчика принять решение по кон-
кретному вопросу или совершить определенные действия в целях устранения
допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административно-
го истца;
133
– об обязании административного ответчика воздержаться от совершения
определенных действий;
– об установлении наличия или отсутствия полномочий на решение кон-
кретного вопроса органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, организацией, наделенными отдельными государ-
ственными или иными публичными полномочиями, должностным лицом.
В отличие от гражданского законодательства, предусматривающего, что
способы защиты гражданских прав устанавливаются законом (ст. 12 ГК), в ад-
министративном судопроизводстве законодатель допускает возможность использования также и способов, прямо законом не предусмотренных (ч. 2 ст.
124 КАС);
2) основание административного иска — юридические факты, которыми
административный истец обосновывает свое материально-правовое требование.
От основания административного иска необходимо отличать доказатель-
ства как фактические данные, которые используют для подтверждения наличия
или отсутствия фактов;
3) субъектный состав участников материально-правового спора (админи-
стративный истец и административный ответчик).
Изначально субъектный состав определяется административным истцом
при подаче административного искового заявления. Однако в последующем он
может корректироваться по основаниям, установленным законом (например,
при процессуальном правопреемстве или при замене ненадлежащего админи-
стративного ответчика).
8.2.2. Предъявление административного иска
и возбуждение производства по делу
Предъявление административного иска складывается из следующих
действий:
– составления в определенной форме и с определенным содержанием ад-
министративного искового заявления;
– подачи административного искового заявления с приложенными доку-
ментами в суд;
– вынесения судом соответствующего определения.
Поступившее в суд административное исковое заявление рассматривается
судьей единолично в течение трех дней (в арбитражном процессе — пяти дней).
На стадии возбуждения производства по делу суд может вынести одно из сле-
дующих определений.
Определение о принятии административного искового заявления к произ-
водству. Данное определение судья обязан вынести, если отсутствуют основа-
134
ния для оставления административного искового заявления без движения, воз-
вращения либо отказа в принятии.
С момента вынесения указанного определения возбуждается производство по административному делу, что влечет правовые последствия как для суда (проведение подготовки дела к судебному разбирательству, самого судебного разбирательства и т.д.), так и для участников процесса (например, с момента
возбуждения производства по делу административный ответчик вправе предъ-
явить встречный административный иск).
Определение об оставлении административного искового заявления без
движения. Основаниями для оставления административного искового заявления без движения являются (ч. 1 ст. 130 КАС, ч. 1 ст. 128 АПК):
а) несоблюдение требований о форме и содержании административного
искового заявления;
б) несоблюдение требований о прилагаемых к административному иско-
вому заявлению документах.
Определение об оставлении административного искового заявления без
движения должно содержать указание на конкретное нарушение, допущенное
административным истцом. Кроме того, в определении суд обязан установить
точную календарную дату, не позднее которой должны быть устранены выявленные недостатки. Эта дата определяется судом самостоятельно, при этом
должно учитываться требование закона о том, что срок для устранения недостатков должен быть разумным. При определении срока суд принимает во внимание характер выявленных недостатков, продолжительность действий, необ-
ходимых для их устранения, а также сроки прохождения почтовой
корреспонденции.
Копия определения об оставлении административного искового заявле-
ния без движения направляется только административному истцу.
Если лицо, подавшее административное исковое заявление, в установленный в определении об оставлении административного искового заявления
без движения срок исправит недостатки, указанные судьей, административное
исковое заявление считается поданным в день первоначального обращения этого лица в суд. При этом суд выносит определение о принятии административ-
ного искового заявления к производству.
Если административный истец в установленный срок не выполнит указания судьи, перечисленные в определении, административное исковое заявление
считается неподанным и возвращается подавшему его лицу со всеми прило-
женными к нему документами.
Определение о возвращении административного искового заявления. В
соответствии с ч. 1 ст. 129 КАС судья возвращает административное исковое
заявление, если:
135
а) административным истцом не соблюден установленный федеральным
1
1
законом обязательный досудебный порядок урегулирования данной категории
административных споров;
б) дело неподсудно данному суду. Под неподсудностью следует понимать
нарушение правил территориальной и родовой подсудности;
в) административное исковое заявление подано лицом, не обладающим
административной процессуальной дееспособностью;
г) административное исковое заявление не подписано или подписано и
подано в суд лицом, не имеющим полномочий на его подписание и (или)
подачу в суд;
д) в производстве этого или другого суда либо арбитражного суда имеет-
ся возбужденное ранее дело по спору между теми же сторонами, о том же
предмете и по тем же основаниям;
е) до вынесения определения о принятии административного искового заявления к производству суда от лица, обратившегося в суд, поступило заявле-
ние о возвращении административного искового заявления;
ж) не исправлены недостатки данного административного искового заявления и документов, приложенных к нему, в срок, установленный в определении об оставлении административного искового заявления без движения
.
Судья также возвращает административное исковое заявление, если на
момент его подачи, оспариваемый нормативный правовой акт или его оспариваемые положения не вступили в силу (ч. 2 ст. 210 КАС). КАС предусмотрены
и некоторые иные случаи, когда суд обязан вынести определение о возвраще-
нии административного искового заявления (см. ч. 2 ст. 232, п. 2–4 ч. 1 ст. 254).
В арбитражном процессе основания для возвращения ограничиваются
лишь несколькими случаями (ч. 1 ст. 129 АПК):
а) если дело неподсудно данному арбитражному суду;
б) если до вынесения определения о принятии искового заявления к производству арбитражного суда от истца поступило ходатайство о возвращении
заявления;
в) если не устранены обстоятельства, послужившие основаниями для
оставления искового заявления без движения, в срок, установленный в опреде-
лении суда;
г) если отклонено ходатайство о предоставлении отсрочки, рассрочки
уплаты государственной пошлины, об уменьшении ее размера.
Копия определения о возвращении административного искового заявления направляется только административному истцу. Возвращение административного искового заявления не препятствует повторному обращению админи-
Абушенко Д. Б., Брановицкий К. Л., Дегтярев С. Л. Комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации (постатейный, научно-практический) / под
ред. В. В. Яркова. Москва: Статут, 2016. С. 107.
136
стративного истца в суд с иском к тому же административному ответчику, о
том же предмете и по тем же основаниям (повторное обращение представляет
собой новое самостоятельное административное исковое заявление, вопрос, о
принятии которого будет рассмотрен по общим правилам).
Определение об отказе в принятии административного искового заявле-
ния. Институт отказа в принятии заявления предусмотрен КАС, но отсутствует
в АПК. В соответствии с ч. 1 ст. 128 КАС судья отказывает в принятии административного искового заявления в случае, если:
1) административное исковое заявление не подлежит рассмотрению и
разрешению судом в порядке административного судопроизводства, поскольку
это заявление рассматривается и разрешается в ином судебном порядке, в том
числе судом в порядке гражданского или уголовного судопроизводства либо
арбитражным судом в порядке, предусмотренном арбитражным процессуаль-
ным законодательством.
По сути, здесь законодатель выделил два самостоятельных основания для
отказа в принятии административного искового заявления:
а) неподведомственность спора (т.е. спор подведомствен иному юрисдик-
ционному органу — арбитражному суду, уставному суду, КС РФ и т.д.);
б) спор подлежит разрешению судом общей юрисдикции в порядке иного
вида судопроизводства (имеется в виду гражданское и уголовное
судопроизводство);
2) административное исковое заявление подано в защиту прав, свобод и
законных интересов другого лица органом государственной власти, иным государственным органом, органом местного самоуправления, организацией, долж-
ностным лицом либо гражданином, которым КАС или другими федеральными
законами не предоставлено такое право;
3) из административного искового заявления об оспаривании нормативного правового акта, решения или действия (бездействия) не следует, что этими
актом, решением или действием (бездействием) нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административно-
го истца;
4) имеется вступившее в законную силу решение суда по административному спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям, определение суда о прекращении производства по данному административному делу в связи с принятием отказа административного истца от административного иска, утверждением соглашения о примирении сторон или имеется
определение суда об отказе в принятии административного искового заявления;
5) при подаче административного искового заявления об оспаривании
нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия), нарушающих
права, свободы и законные интересы неопределенного круга лиц, будет уста-
137
новлено, что имеется вступившее в законную силу решение суда, принятое по
административному иску о том же предмете.
В некоторых случаях для отдельных категорий административных дел
КАС предусматривает и иные основания для отказа в принятии административного искового заявления. Например, дополнительное основание для отказа в
принятии административного искового заявления о признании нормативного
правового акта недействующим установлено в ч. 1 ст. 210 КАС: определение об
отказе выносится в случае, если на момент подачи административного искового
заявления о признании нормативного правового акта недействующим оспариваемый нормативный правовой акт или его оспариваемые положения прекрати-
ли свое действие.
Главное процессуальное последствие вынесения определения об отказе в
принятии административного искового заявления состоит в том, что оно исключает возможность повторного обращения заявителя в суд с тождественным
административным иском (этим институт отказа в принятии административно-
го искового заявления отличается от института возвращения).
Копия определения об отказе в принятии административного искового
заявления направляется только административному истцу.
8.2.3. Подготовка административного дела
к судебному разбирательству
Подготовка к судебному разбирательству является обязательной стадией
по каждому административному делу. Начиная с 1960-х гг. подготовка дела к
судебному разбирательству стала обязательной по всем гражданским (к кото-
рым относили и дела, возникающие из публичных правоотношений), а затем и
арбитражным делам. С принятием КАС РФ положение об обязательности дан-
ной стадии воспроизведено и для административных дел. В хорошей подготовке дела залог правильного и своевременного рассмотрения дела. Последствием
плохой подготовки является отложение судебного разбирательства, а нередко и
отмена судебного акта ввиду неправильного определения обстоятельств, имеющих значение для административного дела, недоказанности установленных
судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела, несоответствия выводов суда первой инстанции, изложенных в
решении суда, обстоятельствам административного дела (ч. 2 ст. 310 КАС).
Поэтому целью подготовки дела является правильное и своевременное
рассмотрение административного дела (ст. 132 КАС).
КАС не определяет задачи подготовки дела к судебному разбирательству.
Однако они очевидны исходя из анализа соответствующей главы КАС, а также
отчетливо обозначены в АПК (ч. 1 ст. 133):
138
– определение характера спорного правоотношения и подлежащего при-
менению законодательства;
– определение обстоятельств, имеющих значение для правильного рас-
смотрения дела;
– разрешение вопроса о составе лиц, участвующих в деле, и других
участников арбитражного процесса;
– оказание содействия лицам, участвующим в деле, в представлении не-
обходимых доказательств;
– примирение сторон.
Стадия подготовки дела начинается с момента принятия административ-
ного иска к производству и возбуждения производства по административному
делу, о чем судья выносит определение. КАС предусматривает альтернативу:
судья может вынести самостоятельное определение о подготовке административного дела к судебному разбирательству, в котором указывает действия, которые необходимо совершить сторонам и другим лицам, участвующим в деле, а
также сроки совершения этих действий, но может указать на подготовку и в
определении о принятии административного искового заявления к производ-
ству суда.
Совокупность процессуальных действий, совершаемых на стадии подго-
товки административного дела к судебному разбирательству, складывается как
из действий судьи, так и из действий лиц, участвующих в деле.
Судья при подготовке административного дела к судебному разбиратель-
ству действует единолично, совершая ряд действий, которые могут быть разде-
лены на несколько взаимосвязанных групп.
1. Хотя КАС не называет в качестве задач стадии подготовки дела к су-
дебному разбирательству уточнение обстоятельств, имеющих значение для дела, определение подлежащего применению законодательства, тем не менее без
этих действий подготовка невозможна. В соответствии с разъяснением ВС РФ
под уточнением обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела, следует понимать действия по определению юридических фактов,
лежащих в основании требований и возражений сторон, с учетом характера
спорного правоотношения и норм материального права, подлежащих
применению.
2. Работа с лицами, участвующими в деле. Данная группа действий охва-
тывает разные аспекты.
Во-первых, направление сторонам копий документов. Появление такой
функции у суда предопределено особенностями регламентации подачи админи-
стративного иска в суд (ч. 7 ст. 125 КАС), когда не всегда административный
истец обязан направлять административному ответчику административный иск
и приложенные к нему документы. Так, административный истец, не обладающий государственными или иными публичными полномочиями, может, но не
139
обязан направить другим лицам, участвующим в деле, копии административного искового заявления и приложенных к нему документов, которые у них отсутствуют, заказным письмом с уведомлением о вручении или иным способом,
позволяющим суду убедиться в получении адресатом копий заявления и
документов.
Во-вторых, судья вызывает стороны, их представителей и разъясняет им
процессуальные права и обязанности, последствия совершения или несовершения сторонами процессуальных действий в установленный процессуальный
срок; опрашивает административного истца, административного ответчика, их
представителей по существу заявленных требований и возражений; выясняет,
поддерживает ли административный истец административное исковое заявление полностью или в части, признает ли административный ответчик админи-
стративное исковое заявление полностью или в части.
В-третьих, судья решает вопрос о составе лиц, участвующих в деле. Воз-
можность участия тех или иных лиц в процессе по конкретному делу определя-
ется характером спорного правоотношения и наличием материально-правового
интереса. Поэтому определение возможного круга лиц, которые должны участвовать в деле, начинается с анализа правоотношений и установления конкрет-
ных носителей прав и обязанностей (п. 17 Постановления Пленума ВС РФ «О
подготовке гражданских дел к судебному разбирательству»). В зависимости от
особенностей административного дела судья разрешает вопрос о вступлении в
административное дело других административных истцов, административных
ответчиков и заинтересованных лиц, а также вопрос о замене ненадлежащего
административного ответчика.
В-четвертых, суд может столкнуться с необходимостью решения вопроса
о соединении или разъединении нескольких требований.
3. Собирание доказательств по административному делу. Поскольку суд
отвечает за правильность определения предмета доказывания, постольку пер-
вое, что делает любой судья, — определяет обстоятельства, подлежащие дока-
зыванию по конкретному делу. К примеру, заявлено требование о присуждении
компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок. Соот-
ветственно, предмет доказывания охватывает установление следующих
обстоятельств:
– правовая и фактическая сложность дела;
– поведение административного истца и иных участников судебного
процесса;
– достаточность и эффективность действий суда или судьи, осуществляе-
мых в целях своевременного рассмотрения дела;
– достаточность и эффективность осуществляемых в целях своевременно-
го исполнения судебного акта действий органов, организаций или должностных
лиц, на которых возложены обязанности по исполнению судебных актов;
140
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]