Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Экологическое право. Учебное пособие-1.pdf
коваться в средствах массовой информации.
Заключение общественной экологической экспертизы учитывается
в случае, если общественная экспертиза была проведена до дня окончания срока проведения государственной экологической экспертизы оцениваемого объекта, и приобретает юридическую силу после утверждения его соответствующим органом исполнительной власти.
ГЛАВА 7. ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ МОНИТОРИНГ, КОНТРОЛЬ И НАДЗОР
Понятия «мониторинг», «контроль» и «надзор» в российской правовой
системе достаточно близки друг к другу по содержанию и назначению, хотя и
имеют некоторые различия в формах осуществления. Контроль и надзор вообще часто определяют как одно и то же действие, в том числе в отношении некоторых объектов экологического права: например, федеральный государственный контроль (надзор) в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов, являющийся частью государственного экологического надзора в соответствии с ч. 2 ст. 65 ФЗ «Об охране окружающей среды».
Опираясь на терминологию и положения ФЗ «Об охране окружающей
среды», можно разделить эти три термина следующим образом:
• экологический мониторинг – деятельность по наблюдению за состоянием окружающей среды, ее компонентов и происходящих в ней процессов и
явлений, включая оценку состояния и прогноз изменения;
• экологический контроль – деятельность по учету негативных воздействий на окружающую среду и ее компоненты хозяйственной или иной деятельности человека;
• экологический надзор – деятельность по наблюдению за исполнением
обязательных требований, а также по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений обязательных требований в области охраны окружающей среды.
Следует отметить, что в ст. 1 закона дано определение еще одного понятия, близкого по назначению к указанным трем видам деятельности – «эколо-
гический аудит», который состоит в независимой, комплексной, документированной оценке соблюдения нормативно установленных требований и международных стандартов в области охраны окружающей среды и подготовке рекомендаций по улучшению такой деятельности.
Минприроды России дважды, в 2014 и 2015 гг., выносило на обсуждение
подготовленный министерством проект Федерального закона «Об экологическом аудите и экологической аудиторской деятельности». Оба раза проект получил отрицательное заключение по результатам процедуры оценки регулирующего воздействия, поскольку содержал противоречивые нормы, касающиеся
введения обязательного экологического аудита, и не был достаточно обеспечен
анализом финансово-экономических последствий его принятия для бюджета и
для экономики страны.
В результате в настоящее время в тексте ФЗ «Об охране окружающей
среды» и в целом в системе экологического права России данный термин не ис-
71
пользуется, оставаясь элементом системы экологического менеджмента, определяемой добровольными стандартами серии ГОСТ Р ИСО 14000.
7.1. Государственный экологический мониторинг
Согласно положениям ст. 63 ФЗ «Об охране окружающей среды», экологический мониторинг (мониторинг окружающей среды) в Российской Федерации осуществляется федеральными и региональными органами исполнительной
власти. Таким образом, законодательно предусмотрен только государственный
экологический мониторинг.
В соответствии с национальным стандартом ГОСТ Р 56059-2014 «Производственный экологический мониторинг. Общие положения» существует также
производственный экологический мониторинг – осуществляемый в рамках
производственного экологического контроля мониторинг состояния и загрязнения окружающей среды, включающий долгосрочные наблюдения за состоянием окружающей среды, ее загрязнением и происходящими в ней природными
явлениями, а также оценку и прогноз состояния окружающей среды, ее загрязнения на территориях субъектов хозяйственной и иной деятельности (организаций) и в пределах их воздействия на окружающую среду. Однако данный вид
мониторинга в соответствии с положениями ФЗ «Об охране окружающей среды» не включается в систему государственного экологического мониторинга и
служит исключительно для решения задач хозяйствующих субъектов.
Государственный экологический мониторинг осуществляется посредством создания и применения специализированных наблюдательных сетей и
информационных ресурсов, в которых накапливаются и систематизируются
сведения, получаемые из этих сетей, о состоянии окружающей среды, отдельных ее компонентов и естественных экосистем. Все указанные сети и ресурсы
объединяются, в соответствии со ст. 63 ФЗ «Об охране окружающей среды», в
единую систему государственного экологического мониторинга, подсистемами которой они фактически являются. Перечень подсистем единой системы
экологического мониторинга приведен в ч. 3 ст. 63.1 закона и включает в себя
15 отдельных подсистем мониторинга.
Именно на уровне единой системы экологического мониторинга реализуются задачи данного вида деятельности, направленные на обеспечение охраны окружающей среды:
• регулярные наблюдения за состоянием окружающей среды, происхо-
дящими в ней процессами;
• хранение, систематизация и обобщение получаемой информации;
• анализ получаемой информации для выявления происходящих или
ожидаемых изменений в окружающей среде;
• информирование всех заинтересованных лиц о состоянии окружающей
среды.
Согласно положениям ч. 4 ст. 63.1 ФЗ «Об охране окружающей среды»,
система государственного экологического мониторинга связана с системой
72
экологического контроля, поскольку обеспечивает, в числе прочих задач, поиск, сбор, хранение, обработку и анализ информации об объектах, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, а также о характере, видах
и объемах такого воздействия. Это необходимо для решения других задач,
определенных там же:
• оценка состояния окружающей среды и прогнозирование его измене-
ний под воздействием природных и антропогенных факторов;
• определение связей между воздействием природных и антропогенных
факторов на окружающую среду и изменениями состояния окружающей среды;
• выработка предложений о предотвращении негативного воздействия на
окружающую среду и направление их соответствующим заинтересованным лицам;
• выпуск экстренной информации о необходимости снижения негативного
воздействия на окружающую среду природных или антропогенных факторов;
• оценка эффективности проводимых природоохранных мероприятий.
Также, в соответствии с положениями ч. 4 ст. 63.1 закона, система государственного экологического мониторинга связана с системой экологического
надзора, поскольку на осуществляющие мониторинг органы возложена задача
направлять в органы государственной власти, уполномоченные на осуществление надзора, и в правоохранительные органы информации о нарушении нормативов в области охраны окружающей среды вследствие воздействия природных
или антропогенных факторов и предложений об устранении таких нарушений.
Кроме того, органы, осуществляющие экологический мониторинг, уполномочены направлять в органы государственной власти, органы местного самоуправления предложения об изменении документов территориального планирования в целях формирования благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничения негативного воздействия на окружающую среду, обеспечения охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах
нынешнего и будущего поколений.
Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим деятельность по государственному мониторингу окружающей среды и ее загрязнения, в настоящее время является Федеральная служба по гидрометеорологии и
мониторингу окружающей среды России (Росгидромет), подведомственная
Министерству природных ресурсов и экологии РФ.
7.2. Производственный экологический контроль
Производственный экологический контроль – совокупность мероприятий, выполняемых субъектом (юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем) в процессе осуществляемой им хозяйственной или иной деятельности, и направленных на обеспечение охраны окружающей среды, рационального использования и восстановления природных ресурсов, а также в целях
соблюдения законодательно установленных экологических требований.
Для организации производственного экологического контроля на предприятии необходимо:
73
1) провести инвентаризацию источников выбросов, сбросов загрязняю-
щих веществ, образующихся отходов и объектов их размещения и определить
перечень контролируемых параметров (концентраций веществ, уровней действия физических факторов и т. п.);
2) определить подразделение предприятия и должностное лицо, ответственное за выполнение всех операций производственного экологического контроля, включая документирование планов и результатов контроля;
3) определить места отбора проб, периодичность, методы (методики) отбора проб и измерения содержания в них контролируемых веществ;
4) определить, где будут проводиться измерения – в собственной лаборатории предприятия или в сторонней испытательной лаборатории; следует учитывать, что проводящая измерения лаборатория должна быть аккредитована в
соответствии с законодательством Российской Федерации об аккредитации в
национальной системе аккредитации.
На основании решений перечисленных вопросов предприятием разрабатывается и утверждается программа производственного экологического кон-
троля. Требования к ее содержанию, срокам представления отчета об органи-
зации и о результатах осуществления производственного экологического контроля определяются уполномоченным федеральным органом исполнительной
власти – Минприроды России. По состоянию на август 2016 г. по данным,
представленным на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов, проект приказа Минприроды России «Об утверждении требований к содержанию программы производственного экологического контроля, сроков
представления отчета об организации и о результатах осуществления производственного экологического контроля» находился на этапе подготовки заключения по итогам процедуры оценки регулирующего воздействия и независимой
антикоррупционной экспертизы. Таким образом, формально утвержденных
требований к программе производственного экологического контроля на указанный момент не существовало.
В то же время существуют и применяются национальные стандарты Российской Федерации по данному предмету: ГОСТ Р 56062-2014 «Производственный экологический контроль. Общие положения» и ГОСТ Р 56061-2014
«Производственный экологический контроль. Требования к программе производственного экологического контроля».
В соответствии с ч. 2 ст. 67 ФЗ «Об охране окружающей среды» обязательные требования по разработке и утверждению программы производственного экологического контроля, осуществления производственного экологического контроля, документирования информации и хранения данных, полученных по результатам осуществления производственного экологического контроля, распространяются только на объекты I, II и III категорий. При этом,
согласно положениям Федерального закона от 21.07.2014 г. № 219-ФЗ, с
01.01.2018 г. на объектах I категории стационарные источники воздействия, перечень которых будет установлен Правительством Российской Федерации,
должны быть оснащены автоматическими средствами измерения и учета
74
объема или массы выбросов и сбросов, а также концентрации загрязняющих
веществ.
Помимо производственного экологического контроля, законом (ст. 68)
также предусмотрена возможность осуществления общественного экологиче-
ского контроля. Такой контроль предусмотрен также положениями ст. 27
ФЗ «Об отходах производства и потребления» и ст. 26 ФЗ «Об охране атмосферного воздуха».
Общественный экологический контроль может проводиться общественными объединениями и иными некоммерческими организациями в соответствии с их уставами, а также гражданами в соответствии с законодательством.
Формами осуществления общественного контроля могут быть:
• направление обращений в органы государственной власти, осуществ-
ляющие государственный экологический надзор, о проведении внеплановых
проверок деятельности хозяйствующих субъектов;
• направление обращений в правоохранительные органы и прокуратуру о
необходимости предотвращения или пресечения деятельности, нарушающей
установленные законодательно экологические требования;
• обращение в суды соответствующей юрисдикции с исками о прекра-
щении деятельности, нарушающей законодательно установленные требования,
о признании незаконными действий и решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц;
• проведение общественной экологической экспертизы;
• проведение экологических референдумов, шествий, митингов, пикетов;
• иные действия, не противоречащие действующему законодательству.
Результаты общественного экологического контроля, направленные в соответствующие органы государственной власти или органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению. Порядок рассмотрения
обращений установлен Федеральным законом от 02.06.2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
7.3. Государственный экологический надзор
Государственный экологический надзор – деятельность уполномоченных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований в области охраны
окружающей среды, а также по систематическому наблюдению за исполнением
обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния соблюдения
обязательных требований при осуществлении хозяйственной или иной деятельности.
В соответствии с положениями ст. 65 ФЗ «Об охране окружающей среды», государственный экологический надзор осуществляется в отношении органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических
лиц, их руководителей и иных должностных лиц, индивидуальных предпринимателей,
75
их уполномоченных представителей, а также в отношении граждан.
Под обязательными требованиями в области охраны окружающей среды,
соблюдение которых является предметом надзора, закон понимает совокупность требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, ФЗ «Об охране окружающей среды», другими
федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области
охраны окружающей среды.
Государственный экологический надзор осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (федеральный государ-
ственный экологический надзор) и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (региональный государственный экологический
надзор) согласно их компетенции. При этом полномочия федеральных органов
исполнительной власти по федеральному государственному экологическому
надзору могут передаваться для осуществления органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом
от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Перечень объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору, определяется на основании критериев, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.08.2015 г. № 903. В
соответствии с этими критериями федеральному экологическому надзору подлежат объекты, оказывающие значительное негативное воздействие на окружающую среду и относящиеся к областям применения наилучших доступных
технологий, т. е. объекты I категории. Также федеральному экологическому
надзору подлежат объекты II категории, на которые выданы комплексные экологические разрешения.
Кроме того, федеральному экологическому надзору подлежат объекты,
расположенные в границах особо охраняемых природных территорий федерального значения, центральной экологической зоны Байкальской природной
территории, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, в том числе в пределах российской части Каспийского моря, водноболотных угодий международного значения, в границах объектов культурного
наследия, отнесённых к особо цененным объектам культурного наследия народов России, объектов культурного наследия и (или) объектов всемирного природного наследия, включённых в список Всемирного наследия.
К объектам федерального экологического надзора относятся также объекты, подлежащие государственному надзору в области использования и охраны
водных объектов, земельному надзору, объекты, обеспечивающие космическую
деятельность, приём и отправку воздушных судов, внутренние водные порты,
морские порты, объекты инфраструктуры железнодорожного транспорта, пункты хранения ядерных и радиоактивных веществ, объекты, обеспечивающие
76
хранение и (или) уничтожение химического оружия, утилизацию пестицидов и
агрохимикатов, выращивание крупного рогатого скота, а также виды хозяйственной деятельности с использованием оборудования для газификации, производства твёрдых топлив, асбестовых волокон, силикатного кирпича, расплава
минеральных веществ.
Все объекты, для которых законодательно установлена обязательность
государственного экологического надзора и не отнесенные к перечисленным
выше категориям, относятся к объектам регионального государственного экологического надзора.
Надзор осуществляется посредством организации и проведения проверок
и принятия в соответствии с результатами проверок предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению или устранению последствий выявленных нарушений. Общий порядок осуществления государственного надзора определяется положениями Федерального закона от
26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и
муниципального контроля». В соответствии с ч. 3 ст. 1 данного Федерального
закона установленный им порядок организации и проведения проверок не применяется (в части, касающейся воздействия на окружающую среду) только при
расследовании причин причинения вреда окружающей среде, а также при расследовании причин возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий.
Проверки, проводимые в рамках государственного экологического надзора, могут быть документарными или выездными, плановыми или внеплановыми.
При документарной проверке предметом проверки являются сведения,
содержащиеся в документации проверяемого объекта. При выездной проверке
предметом проверки являются состояние и соответствие обязательным требованиям работников, территорий, зданий, строений, сооружений, помещений,
оборудования, подобных объектов, транспортных средств, производимых и реализуемых товаров, выполняемой работы, предоставляемых услуг, принимаемых мер по исполнению обязательных требований, а также соответствие сведений, содержащихся в документации проверяемого объекта, реальному состоянию дел.
Плановые проверки проводятся на основании ежегодных планов, разрабатываемых органами государственного надзора в соответствии с их полномочиями. В срок до 1 сентября года, предшествующего году проведения плановых
проверок, органы государственного надзора направляют проекты планов проведения плановых проверок в органы прокуратуры. Органы прокуратуры в срок
до 1 октября рассматривают представленные проекты планов проведения проверок на предмет законности включения в них объектов. В случае необходимости органы прокуратуры вносят предложения о проведении совместных проверок. В срок до 1 ноября органы государственного надзора утверждают планы
проведения плановых проверок. Органы прокуратуры в срок до 1 декабря
обобщают поступившие от органов государственного надзора утвержденные
77
планы проверок и направляют их в Генеральную прокуратуру Российской Федерации для формирования ежегодного сводного плана проведения плановых
проверок. Сформированный сводный план размещается на официальном сайте
Генеральной прокуратуры Российской Федерации в сети «Интернет» в срок до
31 декабря года, предшествующего году проведения плановых проверок. В соответствии со ст. 13.3 Федерального закона от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ создан
Единый реестр проверок – федеральная государственная информационная система, оператором которой является Генеральная прокуратура Российской Федерации.
Как правило, плановые проверки не должны проводиться чаще одного
раза в три года. Однако, в соответствии с положениями ч. 9 и 9.3 ст. 9
ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей
при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального
контроля», в отдельных случаях Правительством Российской Федерации может
устанавливаться иная периодичность проведения плановых проверок. Это относится, например, к объектам сферы здравоохранения, сферы образования, социальной сферы, сферы теплоснабжения, сферы электроэнергетики, сферы
энергосбережения и повышения энергетической эффективности. Данному вопросу посвящено постановление Правительства РФ от 23.11.2009 г. № 944 «Об
утверждении перечня видов деятельности в сфере здравоохранения, сфере образования и социальной сфере, осуществляемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых плановые проверки
проводятся с установленной периодичностью».
Важным элементом, введенным в механизм действия указанного Федерального закона в 2015 г., является применение риск-ориентированного под-
хода при организации государственного надзора. Данный подход предполагает,
что в предусмотренных законом случаях выбор интенсивности, а также формы,
продолжительности, периодичности проведения мероприятий по контролю
определяется отнесением деятельности проверяемого лица или используемых
им производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности. Для экологического надзора такими категориями являются категории объектов, оказывающих негативное воздействие
на окружающую среду, установленные ст. 4.2 ФЗ «Об охране окружающей среды». В соответствии с указанным принципом, начиная с 01.01.2019 г. нормы,
устанавливаемые ФЗ «Об охране окружающей среды», будут дополнены положением (ч. 9 ст. 65), согласно которому в отношении объектов IV категории
плановые проверки не проводятся.
Внеплановые проверки могут проводиться вне установленного графика
проверок. Основаниями для проведения внеплановых проверок являются:
1) истечение срока исполнения ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований (в этом случае предметом проверки может являться только исполнение выданного предписания);
2) поступление в органы государственного надзора информации от граждан, юридических лиц, органов власти или из средств массовой информации о
78
следующих фактах:
• причинение вреда или возникновение угрозы причинения вреда жизни,
здоровью граждан, животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав
Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав
национального библиотечного фонда, безопасности государства, а также возникновение или угроза возникновения чрезвычайных ситуаций природного и
техногенного характера;
• нарушение прав потребителей – в случае обращения граждан, права ко-
торых нарушены;
3) приказ (распоряжение) руководителя органа государственного надзора,
изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации,
Правительства Российской Федерации и на основании требования прокурора о
проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по
поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.
Приведенный перечень оснований является исчерпывающим. Не могут
считаться основанием для проведения внеплановой проверки обращения, поступившие из анонимного источника, или не содержащие сведений о фактах,
указанных в законе.
Проведение внеплановой выездной проверки должно быть согласовано с
органом прокуратуры по месту осуществления деятельности проверяемого лица. Проверяемое лицо должно быть уведомлено о внеплановой выездной проверке не менее чем за 24 ч до начала ее проведения.
В случаях, когда в результате деятельности, являющейся предметом проверки, причинен или причиняется вред объектам, указанным в основаниях для
проведения проверки, или возникли или могут возникнуть чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, и необходимо принятие неотложных мер, органы государственного надзора вправе приступить к проведению
внеплановой выездной проверки незамедлительно, направив в органы прокуратуры извещение о проведении такой проверки. В этом случае также не требуется предварительно уведомлять проверяемое лицо.
Органы прокуратуры осуществляют учет и ежегодный мониторинг проводимых внеплановых выездных проверок.
С 01.01.2017 г. положения ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля
(надзора) и муниципального контроля» будут дополнены новым элементом в
рамках риск-ориентированного подхода – индикаторами риска нарушения
обязательных требований. Индикаторы будут разрабатываться и утверждаться
федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции
по выработке и реализации государственной политики и нормативноправовому регулированию в соответствующих сферах деятельности. Выявле-
79
ние параметров деятельности проверяемого лица, соответствующих установленным индикаторам риска, станет еще одним основанием для проведения внеплановой проверки.
7.4. Государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду
Для получения достоверной информации об объектах, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, определения областей применения
наилучших доступных технологий, программно-целевых методов планирования,
а также в целях планирования осуществления государственного экологического
надзора, в соответствии с положениями ст. 69 ФЗ «Об охране окружающей среды», в Российской Федерации осуществляется государственный учет объектов,
оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.
Государственный учет осуществляется в форме ведения государственно-
го реестра объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую
среду, который представляет собой государственную информационную систему, включающую в себя общие сведения об объекте, осуществляемой им деятельности, применяемых технологиях, производимой продукции, источниках,
объемах и вносимой плате за негативное воздействие на окружающую среду,
программе производственного экологического контроля, средствах по обезвреживанию выбросов, сбросов, обращению с отходами, результатах осуществления государственного экологического надзора и т. д.
Правила создания и ведения государственного реестра объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, утверждены постановлением Правительства РФ от 23.06.2016 г. № 572.
Государственный реестр объектов, оказывающих негативное воздействие
на окружающую среду, состоит из федерального и региональных государственных реестров соответствующих объектов.
Информация об уровнях, объеме, массе выбросов и сбросов загрязняющих веществ, о размещении отходов производства и потребления, содержащаяся в государственном реестре, является открытой для ознакомления, за исключением информации, отнесенной к сведениям, составляющим государственную
или коммерческую тайну.
Объекты, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду,
подлежат постановке на государственный учет на основании заявки, которая
подается юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями не
позднее чем в течение шести месяцев со дня начала эксплуатации ими соответствующих объектов. При постановке на учет объекту присваивается уникальный код и устанавливается категория объекта, оказывающего негативное воздействие на окружающую среду, о чем выдается свидетельство. Как уже было
рассмотрено выше, категория объекта является в настоящее время наиболее
важной характеристикой, определяющей права и обязанности лица, осуществляющего деятельность на данном объекте.
80