Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Экологическое право. Учебное пособие-1.pdf
Министерство образования и науки Российской Федерации
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение
высшего образования
«САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
ПРОМЫШЛЕННЫХ ТЕХНОЛОГИЙ И ДИЗАЙНА»
С. В. Спицкий
ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО
Утверждено Редакционно-издательским советом университета
в качестве учебного пособия
Санкт-Петербург
2017
УДК 349.6 (075.8)
Спицкий, С. В.
ISBN 978-5-7937-1400-6
ISBN 978-5-7937-1400-6
ФГБОУВО «СПбГУПТД», 2017
Спицкий С. В., 2017
ББК 67.407я73
С72
магистр права, юрист ООО «Юридическое бюро Юрьева»
кандидат химических наук, ведущий инженер-химик
ФГБУ «Северо-Западное управление по гидрометеорологии
Рецензенты:
К. Л. Спиридонова;
и мониторингу окружающей среды»
В. Ю. Шабашов
С72
Экологическое право: учеб. пособие / С. В. Спицкий. – СПб.:
ФГБОУВО «СПбГУПТД», 2017. – 120 с.
В учебном пособии рассмотрены основные вопросы дисциплины
«Экологическое право», наиболее важные для работы в сфере охраны
окружающей среды, обеспечения экологической безопасности в техносфере, а также для решения задач в сфере энерго- и ресурсосбережения.
Предназначено преимущественно для технически ориентированных
направлений подготовки бакалавриата, таких как 20.03.01 – Техносферная безопасность или 18.03.02 – Энерго- и ресурсосберегающие процессы
в химической технологии, нефтехимии и биотехнологии, однако в сочетании с другими учебно-методическими материалами может быть использовано обучающимися по другим направлениям подготовки бакалавриата и магистратуры, для которых важно ознакомиться с основами
экологического права.
УДК 349.6(075.8)
ББК 67.407я73
Глава 3. Основы экологического права согласно Конституции
Российской Федерации……………………………………….……….……....
16
Глава 4. Основные понятия и принципы современной системы
экологического права Российской Федерации ……………………….…..…
23
5.2.5. Нормативы допустимого изъятия компонентов природной
среды………………………………………………………….………….
42
5.2.6. Нормативы допустимой антропогенной нагрузки
на окружающую среду……………………………………...…………..
49
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение………………………………………………………………..……... 6
Глава 1. Сущность экологического права………………………………...… 7
Глава 2. История формирования экологического права в России……...… 10
2.1. Допетровский период………………………………………………... 10
2.2. Период Российской Империи…………………………………..…… 11
2.3. Советский период…………………………………………………….. 14
2.4. Современный период…………………………………………..…….. 15
3.1. Основные права и обязанности………………………………....…… 17
3.2. Распределение полномочий…………………………………………. 19
4.1. Основные понятия системы экологического права………………... 24
4.2. Основные принципы охраны окружающей среды……….………... 25
Глава 5. Нормирование в области охраны окружающей среды………...…. 29
5.1. Нормирование качества окружающей среды…………………….… 30
5.2. Нормирование воздействия на окружающую среду………….……. 32
5.2.1. Нормативы предельно допустимых выбросов………..……….. 34
5.2.2. Нормативы предельно допустимых сбросов……….………….. 35
5.2.3. Нормативы образования отходов………………………………. 37
5.2.4. Нормативы допустимых физических воздействий….……….... 39
5.2.7. Технологические нормативы и технические нормативы……... 50
3
5.2.9. Классификация объектов, оказывающих негативное
воздействие на окружающую среду…………………………….……..
54
Глава 6. Оценка воздействия на окружающую среду и экологическая
экспертиза………………………………………………………………….…..
61
6.1. Оценка воздействия намечаемой хозяйственной и иной
деятельности на окружающую среду……..………………………..…….
61
7.4. Государственный учет объектов, оказывающих негативное
воздействие на окружающую среду……………………………………..
80
Глава 8. Экономическое регулирование в области охраны окружающей
среды……………………………………………………………..……….…...
81
8.4. Государственная поддержка деятельности, осуществляемой
в целях охраны окружающей среды………………………………….…
90
5.2.8. Наилучшие доступные технологии…………………….…….… 51
5.2.10. Временно разрешенные выбросы и сбросы……………….….. 58
6.2. Экологическая экспертиза………………………….…………….…. 63
6.2.1. Государственная экологическая экспертиза…………..………. 66
6.2.2. Общественная экологическая экспертиза……………………… 69
Глава 7. Экологический мониторинг, контроль и надзор………….………. 71
7.1. Государственный экологический мониторинг…………….……..… 72
7.2. Производственный экологический контроль…………………….... 73
7.3. Государственный экологический надзор………………..….…...….. 75
7.5. Государственный фонд данных экологического мониторинга…... 81
8.1. Плата за негативное воздействие на окружающую среду…….…. 83
8.2. Утилизационный сбор………………………………..……………… 87
8.3. Экологический сбор…………………………………………..……... 88
8.5. Экологическое страхование………………………………………… 93
8.5.1. Обязательное экологическое страхование…………………..… 93
8.5.2. Добровольное экологическое страхование………….………… 95
Глава 9. Международное экологическое право……………………………. 97
9.1. Основные принципы международного права……………………… 98
4
охраны окружающей среды………………………………………………
103
9.3.3. Критика концепции устойчивого развития и проблемы ее
реализации в глобальном масштабе…………………………………...
112
Приложение А. Рекомендации по работе с источниками правовой
информации…………………………………………………………………....
119
9.2. Международные договоры Российской Федерации в области
9.3. Концепция устойчивого развития………………………….……….. 104
9.3.1. Происхождение концепции устойчивого развития…………… 105
9.3.2. Сущность концепции устойчивого развития………..…………. 110
Библиографический список…………………………………………...……... 117
5
Введение
В основе данного учебного пособия лежат тексты наиболее значимых
нормативно-правовых актов, входящих в отрасль экологического права Российской Федерации и некоторых смежных отраслей права, отобранные и систематизированные в целях демонстрации взаимосвязей между включенными в них
правовыми нормами и путей их практического применения.
Данное учебное пособие предназначено преимущественно для технически-ориентированных направлений подготовки, в нем детально рассмотрены
некоторые вопросы, наиболее важные для работы в сфере охраны окружающей
среды, обеспечения экологической безопасности в техносфере, а также для решения задач в сфере энерго- и ресурсосбережения. Особое внимание при этом
было уделено наиболее сложным и комплексным вопросам, которые в значительной мере определяются положениями нормативно-правовых актов, а не
только инструктивными, методическими или иными прикладными документами. Исходя из тех же соображений, в пособии рассмотрены не все элементы,
составляющие структуру ФЗ «Об охране окружающей среды» и нормативноправовых актов смежных отраслей права, а только те из них, которые преимущественно затрагиваются в практической повседневной деятельности специалистов в указанных сферах. В то же время пособие может быть (в сочетании с
другими учебно-методическими материалами) использовано обучающимися по
любым другим направлениям подготовки, для которых важно ознакомиться с
основами экологического права.
Основной целью пособия является обеспечение доступности излагаемого
материала для понимания обучающимися, в том числе теми из них, кто не является и не планирует становиться специалистами в области правоведения. Исходя из этого, отдельные нормы права приведены в тексте пособия в обобщенном
или сокращенном виде, не в полном соответствии с теми их формами, которые
используются в действующем законодательстве. Автор не принимает на себя
ответственность за полноту и юридическую точность приводимых в тексте пособия формулировок положений и принципов права. При решении конкретных
практических задач в области экологического права, так же как и в любых других областях права, следует руководствоваться исключительно актуальными
текстами нормативно-правовых актов и официальными разъяснениями по отдельным вопросам, которые даны должностными лицами, имеющими полномочия давать такие разъяснения.
6
ГЛАВА 1. СУЩНОСТЬ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА
Представьте себе ситуацию: фермер разводит овец (или коров, или другой травоядный скот – вид в данном случае практически не имеет значения).
Овцам, как и любым другим травоядным животным, требуется съедобная растительность – трава, так что фермеру для его деятельности нужно пастбище.
При этом вполне очевидно, что фермер не сможет держать больше овец, чем
позволяет ему размер имеющегося у него пастбища. Ведь если слишком много
овец будут одновременно находиться на одном пастбище, то они довольно
быстро съедят всю траву, а потом будут голодать, и фермер не получит от них
столько шерсти (молока, мяса, или иного продукта), сколько получил бы, находись они на пастбище большего размера. Скорее всего, он получит столько же,
сколько получил бы от меньшего размера стада, которое лучше бы соответствовало возможностям его пастбища.
Однако все может сильно измениться, если рядом с его фермой находятся
обширные поля, которые принадлежат не данному конкретному фермеру, а в
равной степени всем фермерам этой местности. Или вовсе не принадлежат никому конкретно, а являются государственными землями и доступны всем гражданам в равной степени. В этом случае фермер вполне может время от времени
отправлять своих овец пастись на эти общие земли, сохраняя ресурс своего
собственного пастбища только для себя. И тогда он сможет иметь существенно
больше овец, чем в ситуации, когда он может полагаться только на свое собственное пастбище. Причем если его пользование общими землями никто не
ограничивает и не контролирует, то у него естественным образом возникнет
соблазн использовать их как можно более активно. Но ведь такой же соблазн
будет и у соседних фермеров…
В результате подобной ситуации достаточно быстро может возникнуть
кризис избыточного использования общих земель. В процессе активного выпаса всех окрестных стад эти земли не только стремительно исчерпают свою продуктивность, но и в некоторых случаях могут быть вообще безвозвратно повреждены – например, когда скот не только съест всю растительность, но и изроет почву, плодородный слой которой, лишенный укрепляющих его растений,
будет смыт дождями или унесен ветром.
Такие ситуации неоднократно возникали на протяжении истории в самых
разных частях нашей планеты. С научной точки зрения первым, кто отметил
потенциальную опасность такого режима совместного пользования природными ресурсами (в первую очередь – землями), был Уильям Форстер Ллойд
(William Forster Lloyd, 1794–1852), британский экономист, в 1833 г. опубликовавший работу под названием Two Lectures on the Checks to Population. В этой
работе описанный выше пример с выпасом скота был приведен для иллюстрации положения о существовании некоторой, по названию самого У. Ф. Ллойда,
«точки насыщения» в отношении использования пастбища, после достижения
которой «ни один рассудительный человек не станет увеличивать свое стадо».
При этом такая «точка насыщения» существует для любого пастбища – как
7
частного, так и общего, только в случае с общими землями ее достижение
труднее заметить.
Хотя понимание данной проблемы возникло еще в первой половине
XIX в., широкую известность она приобрела после публикации в 1968 г. статьи
американского эколога и философа Гаррета Хардина (Garrett James Hardin,
1915–2003) в журнале Science под названием Tragedy of the Commons, которое
обычно так и переводят – «трагедия общин». Этот термин довольно часто интерпретировался достаточно широко и вольно, что привело Г. Хардина к необходимости уточнить его. Как он писал в 1998 г. в журнале Science в статье к 30летию выхода той знаменитой работы, «Описывая то, что случается с паст-
бищами, открытыми для использования многими стадами скота, Ллойд указал, что если ресурс доступен всем, то наиболее жадный фермер получит выгоду – на некоторое время. Однако общий крах будет поджидать за
углом. … Общие земли в отсутствие управления ими будут разрушены перевыпасом; конкурентный индивидуализм будет не в силах предотвратить социальную катастрофу»
1
. В своей юбилейной статье Г. Хардин предлагал уточ-
нить уже вполне устоявшийся за 30 лет термин и называть явление, отмеченное
им, «трагедия нерегулируемых общин».
Этот пример, хорошо известный уже давно не только среди профессиональных экологов и экономистов, показывает важность наличия в процессе
пользования общедоступными ресурсами системы управления и регулирования, устанавливающей разумные ограничения на такое пользование в целях
общего блага для всех, кому эти ресурсы нужны, в долгосрочной перспективе.
Вполне очевидно, что данный принцип в современной ситуации может и
должен быть распространен не только на землю, регулирование пользования
которой отработано в большинстве стран на протяжении сотен или даже тысяч
лет. Не менее, а, возможно, и более важно регулирование совместного использования таких действительно всеобщих ресурсов, как полезные ископаемые,
Мировой океан, атмосферный воздух, источники питьевой воды и формирующие их экосистемы, биологическое разнообразие живых организмов Земли,
климатическая система планеты, озоновый слой, и даже космическое околоземное пространство, все более активно используемое и загрязняемое в последние
десятилетия.
Чисто экономические механизмы регулирования, особенно в конкурентной рыночной экономике, доминирующей в настоящее время в мире, не могут
дать гарантии неповреждения совместно используемых ресурсов, о чем говорил
еще У. Ф. Ллойд, и многие современные экономисты с ним вполне согласны.
Поэтому необходима система норм и правил, направленных на ограничение
пользования этими ресурсами, устанавливаемых кем-то, стоящим над системой
экономических отношений и имеющим возможность обеспечить – в том числе
1
Garrett Hardin. Extensions of "The Tragedy of the Commons" // Science. – Vol. 280, Issue 5364 (01.05.1998). –
P. 682–683.
8
принудительно – исполнение устанавливаемых правил и ограничений – т. е.
государством. Такой системой является право. Если мы имеем в виду нормы и
правила, относящиеся к объектам окружающей среды и возможным взаимоотношениям между людьми и организациями, использующими такие объекты, то
их совокупность формирует отрасль экологического права.
В отношении объектов окружающей среды у человека и общества существуют два противоположных друг другу стремления. Первое состоит в необходимости использования природных ресурсов для удовлетворения жизненных
и социальных потребностей – например, использование тех же пастбищ для
скота, производящего молоко, мясо, шерсть и иные необходимые человеку
продукты. Нормы, регулирующие вовлечение природных ресурсов и иных компонентов окружающей среды в хозяйственный оборот в целях получения различного рода выгоды, принято объединять в комплекс природоресурсных
норм.
Второе стремление отвечает необходимости охраны жизненно важных
природных ресурсов и объектов либо от чрезмерно интенсивного использования (ограничение их оборота), либо вообще от какого-либо использования (исключение из оборота). Примером ограничений может являться временный запрет на посещение лесов в пожароопасный период, общедоступных в иные периоды года, или установление нормативов допустимых воздействий на окружающую среду, гарантирующих обеспечение ее качества и безопасности. Примером исключения объектов окружающей среды из оборота является создание
природных заповедников или иных особо охраняемых природных территорий в
целях сохранения ценных ландшафтов или отдельных видов живых организмов
и среды их обитания. Нормы, устанавливающие ограничения или запреты в отношении использования компонентов окружающей среды или какого-либо воздействия на них, объединяют в комплекс природоохранных норм.
Основная задача формирования отрасли экологического права – обеспечение баланса между природоресурсным и природоохранным направлениями.
Для этого к комплексу экологического права подключаются нормы различных
других (смежных) отраслей – гражданского, административного, уголовного,
финансового, земельного, водного и многих других. Исходя из этого, экологическое право является комплексной отраслью права.
В данном учебном пособии будет рассмотрена только самая основная, системообразующая часть экологического права, касающаяся преимущественно
вопросов охраны окружающей среды и рационального ограничения использования природных ресурсов. Для изучения вопросов, касающихся таких правовых областей, как земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, животном и растительном мире, законодательство об охране
здоровья, санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, о техническом регулировании, водоснабжении и водоотведении, о градостроительстве,
об энергосбережении и энергетической эффективности и других важных для
комплексного понимания задач, объектов и методов экологического права в самом широком его значении, следует обратиться к специальной литературе и
9
нормативно-правовым актам в соответствующих областях.
В рамках данного пособия (за исключением главы, посвященной международному праву) термин «экологическое право» используется в основном как
эквивалент понятия «законодательство в области охраны окружающей среды» в
значении, закрепленном п. 1 ст. 2 Федерального закона от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ
«Об охране окружающей среды».
ГЛАВА 2. ИСТОРИЯ ФОРМИРОВАНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО
ПРАВА В РОССИИ
Систему права составляют субъекты правоотношений (те, кто вступает в
некоторые отношения между собой), объекты правоотношений (предметы и
иные объекты, к которым применяются или вокруг которых складываются правоотношения) и правовые нормы (устанавливаемые уполномоченными органами или иными авторитетными источниками правила, определяющие допустимые рамки поведения для субъектов, вступающих в правоотношения по поводу
тех или иных объектов).
Основными источниками права, закрепляющими правовые нормы, согласно теории юриспруденции, являются правовой обычай, договор нормативного содержания, нормативный акт, судебный прецедент.
Наиболее ранними по порядку возникновения следует считать такие источники права, как обычаи. Они берут начало в первобытнообщинном строе
общества. Еще до формирования сложных общественных институтов современных обществ и свойственных им формализованных отношений, а также до
возникновения науки в ее современном понимании люди осознавали многие
существенные ограничения, свойственные окружающей среде, и ее реальные
возможности продуктивности и самовосстановления. Из этого понимания, а
также из сфер мифологии и религии происходят многие запреты (табу), служащие, в том числе, задачам охраны отдельных объектов окружающей среды. В
целом, однако, в ранний период (до второй половины
XX в.) развитие экологического права происходило в основном в направлении формирования природоресурсных норм, значительно меньше уделяя внимания природоохранным задачам.
2.1. Допетровский период
В России наиболее ранним из известных правовых документов, содержащих природоохранные нормы, является «Русская Правда». В разных ее редакциях (списках) можно встретить статьи, предусматривающие существенную
ответственность (в основном в виде штрафов), например, за повреждение или
уничтожение гнезда диких пчел (борти), за кражу животных из ловчих сетей,
вырубку деревьев на межевых линиях (разделяющих земельные наделы). В то
же время исследователи «Русской Правды» отмечают, что меры правовой охраны распространялись только на объекты окружающей среды, являющиеся одновременно объектом частной собственности, т. е. не были экологически
10