Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Экологическое право. Учебное пособие-1.pdf
• использование вторичных ресурсов;
• разработка новых методов контроля за загрязнением окружающей среды;
• образовательная деятельность в области охраны окружающей среды;
• иные эффективные меры (мероприятия) по охране окружающей среды
и снижению негативного воздействия на окружающую среду в соответствии с
законодательством Российской Федерации.
Указанные выше виды деятельности установлены ч. 2 ст. 17 закона. В качестве мер государственной поддержки для них указываются содействие в
осуществлении инвестиционной или образовательной деятельности, оказании
информационной поддержки и осуществлении соответствующих мероприятий.
Данные перечни – как видов деятельности, так и видов возможной государственной поддержки – являются открытыми и, по сути, рамочными, поскольку
могут трактоваться сколь угодно широко.
При этом ч. 4 той же ст. 17 устанавливает гораздо более четкие и конкретные виды деятельности, на которую может распространяться государственная поддержка, осуществляемой в целях внедрения наилучших доступных
технологий и снижения негативного воздействия на окружающую среду:
1) непосредственно внедрение наилучших доступных технологий;
2) проектирование, строительство, реконструкция инженерных систем
защиты окружающей среды (оборотного и бессточного водоснабжения, систем
водоотведения и канализации, сооружений по очистке сточных вод, переработке жидких бытовых отходов и осадка сточных вод, сооружений по улавливанию, утилизации, термической обработке, очистке газовых выбросов, по полезному использованию попутного нефтяного газа);
3) установка специального оборудования, улучшающего режимы сжигания топлива, а также оборудования по использованию, транспортированию,
обезвреживанию отходов производства и потребления;
4) установка автоматизированных систем и лабораторий по контролю за
составом, объемом или массой сточных вод, по контролю за составом загрязняющих веществ и объемом или массой их выбросов в атмосферный воздух и
по наблюдению за состоянием окружающей среды, в том числе компонентов
природной среды (стационарных и передвижных).
Следует отметить, что, в отличие от перечня, приведенного в ч. 1 ст. 17,
данный перечень является исчерпывающим (закрытым). В качестве конкретных
мер государственной поддержки перечисленных видов деятельности ч. 3 ст. 17
предусмотрены:
1) предоставление налоговых льгот;
2) предоставление льгот в отношении платы за негативное воздействие на
окружающую среду;
3) выделение средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Рос-
сийской Федерации.
Предоставление отдельным категориям налогоплательщиков преимуществ, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, в том числе
возможности не уплачивать налоги или сборы, либо уплачивать их в меньшем
91
размере, предусмотрено ст. 56 Налогового кодекса Российской Федерации
(часть первая) от 31.07.1998 г. № 146-ФЗ. Ч. 3 данной статьи установлено, что в
отношении всех видов налогов и сборов льготы устанавливаются и отменяются
Налоговым кодексом РФ, в отношении региональных налогов они также могут
устанавливаться и отменяться законами субъектов Российской Федерации, в
отношении местных налогов – нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований и законами городов федерального значения.
Часть вторая Налогового кодекса РФ, определяющая базовый перечень
налогов и сборов, не содержит в настоящее время никаких норм, прямо определяющих налоговые льготы, предусмотренные ст. 17 ФЗ «Об охране окружающей среды». Отдельные нормы Налогового кодекса могут быть истолкованы,
как применимые по смыслу к ее положениям – например, ст. 262, предполагающая включение в состав расходов, учитываемых при исчислении налога на
прибыль организации, расходов на научные исследования и опытноконструкторские разработки. К источникам таких расходов относят создание
новой или усовершенствование производимой продукции (товаров, работ,
услуг), создание новых или усовершенствование применяемых технологий, методов организации производства и управления. Другим близким примером может быть ст. 381, устанавливающая льготы по налогу на имущество организаций – п. 21 данной статьи предполагает освобождение на три года от данного
налога вновь вводимых объектов, имеющих высокую энергетическую эффективность.
Кстати, следует отметить, что в области энергосбережения и энергетической эффективности вопросы государственной поддержки рассмотрены несколько более детально, чем в области охраны окружающей среды. Ст. 27 Федерального закона от 23.11.2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» содержит перечень из семи
направлений деятельности, которая может быть объектом государственной
поддержки (при этом указанный список является открытым). Указанная статья
предполагает государственную поддержку инвестиционной деятельности в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности при помощи мер стимулирующего характера, предусмотренных законодательством о
налогах и сборах, а также путем возмещения части затрат на уплату процентов
по кредитам и займам, полученным в российских кредитных организациях на
реализацию инвестиционных проектов в данной области. Кроме того, поддержка может быть направлена через федеральное софинансирование расходных
обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Явная норма, непосредственно относящаяся к механизму ст. 17 ФЗ
«Об охране окружающей среды», появится в Налоговом кодексе РФ только с
1 января 2019 года – в ст. 259.3 п. 1 будет дополнен подпунктом 5, допускающим применение специального коэффициента к норме амортизации основного
технологического оборудования, эксплуатируемого в случае применения
92
наилучших доступных технологий.
Возможные варианты льгот в отношении платы за негативное воздействие на окружающую среду были рассмотрены ранее, в разд. 8.1. К этой же категории следует отнести также механизмы расходования средств федерального
бюджета, формируемых утилизационным сбором и экологическим сбором,
также рассмотренные ранее. Фактически, именно эти механизмы являются в
настоящее время наиболее реальными элементами государственной поддержки
природоохранной деятельности.
8.5. Экологическое страхование
Согласно положениям ст. 18 ФЗ «Об охране окружающей среды», экологическое страхование осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации в целях защиты имущественных интересов юридических и
физических лиц на случай экологических рисков.
Основными нормативно-правовыми актами, определяющими принципы
осуществления страхования, являются Гражданский кодекс Российской Федерации (гл. 48) и Закон Российской Федерации от 27.11.1992 г. № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации». В соответствии с данным
законом (ст. 2), страхование определяется как отношения по защите интересов
физических и юридических лиц Российской Федерации, субъектов Российской
Федерации и муниципальных образований при наступлении определенных
страховых случаев за счет денежных фондов, формируемых страховщиками из
уплаченных страховых премий (страховых взносов), а также за счет иных
средств страховщиков. Законом (ст. 3) предусмотрены две формы страхования –
добровольное и обязательное. Добровольное страхование осуществляется на
основании договора страхования и правил страхования, утверждаемых страховщиком самостоятельно в соответствии с Гражданским кодексом Российской
Федерации. Условия и порядок осуществления обязательного страхования
должны быть определены федеральным законом о конкретном виде обязательного страхования.
8.5.1. Обязательное экологическое страхование
В соответствии со ст. 935 Гражданского кодекса Российской Федерации
законом на указанных в нем лиц может быть возложена обязанность страховать
жизнь, здоровье или имущество других определенных в законе лиц на случай
причинения вреда их жизни, здоровью или имуществу, а также риск своей
гражданской ответственности, которая может наступить вследствие причинения вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц или нарушения договоров с другими лицами.
Ч. 2 ст. 18 ФЗ «Об охране окружающей среды» определяет возможность
осуществления в Российской Федерации обязательного экологического страхования. Однако в настоящее время отдельного федерального закона по этому вопросу не существует.
93
В 2013 г. на шестом Невском международном экологическом конгрессе в
Санкт-Петербурге экспертный совет при Комитете Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и природопользованию представил проект федерального закона «Об обязательном экологическом страховании». Однако в
дальнейшем данный проект развития не получил, и на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов никакой информации о нем не содержится.
Исходя из этого, а также опираясь на приведенные выше нормы права,
можно сказать, что обязательное экологическое страхование в настоящее время
в Российской Федерации осуществляться не может, и в ближайшем обозримом
будущем изменения этой ситуации ожидать не следует.
В смежных областях права существуют механизмы обязательного страхования рисков, связанных с возможным нанесением ущерба окружающей среде. Федеральный закон от 21.07.1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» и Федеральный закон от
21.07.1997 г. № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» содержат идентичные по смыслу ст. 15, в соответствии с которыми осуществляются обязательное страхование гражданской ответственности за причинение
вреда в результате аварии или инцидента на опасном производственном объекте и обязательное страхование гражданской ответственности за причинение
вреда в результате аварии гидротехнического сооружения. Положения обоих
указанных законов отсылают к одному и тому же нормативно-правовому акту –
федеральному закону от 27.07.2010 г. № 225-ФЗ «Об обязательном страховании
гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда
в результате аварии на опасном объекте». Однако в соответствии с ч. 3 ст. 1
данного закона его действие не распространяется на отношения, возникающие
вследствие причинения вреда природной среде.
Единственным элементом из определяемых данным законом, связанным с
задачами экологического страхования, можно считать понятие «нарушение
условий жизнедеятельности» потерпевших, соответствующее ситуации, воз-
никшей в результате аварии на опасном объекте, при которой на определенной
территории невозможно проживание людей в связи с гибелью или повреждением имущества, угрозой их жизни или здоровью. В этом случае потерпевшие могут рассчитывать на выплаты в размере понесенных ими расходов, связанных с
переездом к месту временного поселения и обратно, проживанием в месте временного поселения и приобретением жизненно важных материальных средств в
сумме 800 р. за каждые сутки фактического периода нарушения условий жизнедеятельности. Если фактические (подтвержденные документально) расходы
потерпевшего превышают эту сумму, страховщиком должна быть произведена
доплата, но при этом общая сумма выплаты не может превышать 200 тыс. р.
для каждого потерпевшего (ст. 6 и 8 закона).
Действие норм ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте» также не распространяется на отношения, возникающие вследствие использования атомной энергии. Норма об обязательном стра-
94
ховании ранее (до 2004 г.) присутствовала в федеральном законе от
21.11.1995 г. №170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» (ст. 18). Однако, в
связи с ратификацией Российской Федерацией Венской конвенции о гражданской ответственности за ядерный ущерб от 1963 г., устанавливающей общие
требования к обязательному страхованию ответственности организаций, эксплуатирующих ядерные объекты, необходимость в данной норме перестала
существовать, и ст. 18 указанного закона утратила силу.
8.5.2. Добровольное экологическое страхование
Основные принципы и порядок осуществления добровольного страхования определены гл. 48 Гражданского кодекса Российской Федерации. Основной
формой добровольного экологического страхования может быть имущественное страхование, принципы которого определены ст. 929 кодекса. Наиболее соответствующим задачам экологического страхования является страхование
риска ответственности по обязательствам, возникающим вследствие причинения вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц (п. 2 ч. 2 ст. 929 и ст. 931
Гражданского кодекса).
Существенные ограничения в отношении заключения договоров добровольного экологического страхования содержит положение ч. 1 ст. 928 Гражданского кодекса, в соответствии с которым не допускается страхование противоправных интересов. Исходя из этого, страховым случаем по такому договору
может быть только и исключительно непреднамеренное, непредвиденное, внезапное событие, повлекшее причинение ущерба окружающей среде, поскольку
лицо, имевшее возможность предполагать возможность нанесения им ущерба
окружающей среде и допустившее его, очевидно, может быть обвинено в совершении экологического правонарушения.
Данное соображение поддерживается также Типовым положением о порядке добровольного экологического страхования в Российской Федерации,
утвержденным Минприроды России (03.12.1992 г. № 04-04/72-6132) и Российской государственной страховой компанией (20.11.1992 г. № 22). Этот документ определяет основные рамки процедуры добровольного экологического
страхования. На Федеральном портале проектов нормативных правовых актов
имеются два (от 2013 и 2014 гг.) проекта приказов Минприроды России об отмене данного Типового положения в соответствии с планами переработки ведомственных нормативных правовых актов, относящихся к компетенции Минприроды России. Однако процедура принятия обоих проектов не была завершена, поэтому нет оснований считать указанное Типовое положение недействующим.
Согласно Типовому положению, объектом страхования является риск
гражданской ответственности, выражающийся в предъявлении страхователю
имущественных претензий физическими или юридическими лицами в соответствии с нормами гражданского законодательства о возмещении ущерба за загрязнения земельных угодий, водной среды или воздушного бассейна на терри-
95
тории действия конкретного договора страхования. Перечень загрязняющих
веществ и причин страховых событий оговариваются в каждом конкретном договоре страхования. Страховщик при этом не несет ответственности за события:
• связанные с умышленными действиями страхователя или третьих лиц,
или вытекающие из обычной деятельности страхователя при условии, что он
знал вредные последствия этой деятельности, или если обстоятельства, существенно повышающие риск, были известны страхователю и не были им доведены до страховщика;
• вызванные нарушением законов, правил, инструкций и других норматив-
ных документов, происшедшие по вине руководства предприятия или лиц, ответственных за производственный экологический контроль, или допущенные персоналом, не уполномоченным на управление производством, просрочившим время
инструктажа, переподготовки, а также ограниченно дееспособными лицами;
• произошедшие вследствие износа конструкционных материалов, обору-
дования, находящихся в эксплуатации сверх установленного нормативного срока, или вследствие эксплуатации нового оборудования, а также оборудования
после капитального ремонта в течение 18 месяцев после ввода в эксплуатацию;
• вызванные радиоактивным загрязнением, облучением и другими по-
следствиями деятельности, связанной с использованием ядерного топлива;
• прямо или косвенно связанные с последствиями военных действий,
восстаний, путчей, забастовок, гражданских волнений, диверсий, внутренних
беспорядков, боевых действий, чрезвычайного, военного, осадного или особого
положения, объявленного органами власти.
Страховые платежи рассчитываются путем умножения ожидаемого (планируемого) годового оборота предприятия в стоимостном выражении на тарифную ставку, по окончании года делается перерасчет с учетом фактического
годового оборота. Величина тарифной ставки зависит от отрасли, к которой
принадлежит предприятие, а также от степени риска и проводимых предупреждающих мероприятий на конкретном предприятии. По степени убывания величины тарифной ставки отрасли ранжируются в следующем порядке:
• энергетический комплекс;
• нефтехимический комплекс;
• промышленность строительных материалов;
• химическая промышленность;
• бумажная промышленность;
• прочие отрасли.
При этом, если предприятие в течение определенного периода без перерыва заключало договоры экологического страхования, по которым не производилась выплата возмещения, ему предоставляется скидка в зависимости от
продолжительности такого периода: 2 года – 10 %, 3 года – 15 %, 4 года – 20 %,
5 и более лет – 30 %.
Выплачиваемое страховое возмещение включает в себя компенсацию
ущерба, убытков или расходов, вызванных:
96
• повреждением или гибелью имущества;
• ухудшением условий жизни и окружающей среды;
• необходимостью очистки (рекультивации) загрязненной территории и
приведению ее в нормативное состояние;
• мероприятиями по спасению жизни и имущества лиц, которым в ре-
зультате страхового случая причинен вред, или по уменьшению ущерба, причиненного страховым случаем;
• проведением предварительного расследования, судебных процессов,
улаживанием исков, предъявляемых страхователю.
Не возмещаются убытки:
• связанные с генетическими последствиями загрязнения окружающей
природной среды;
• причиненные работникам страхователя во время их нахождения на ра-
бочем месте;
• связанные с действием причин, о которых страхователю было известно
до начала действия договора;
• штрафы, неустойки и т. п.;
• ущерб имуществу, находящемуся на территории, принадлежащей, зани-
маемой, используемой, находящейся под охраной или контролем страхователя.
С учетом возрастающей в рамках модернизации экологического законодательства значимости мер, направленных на возмещение вреда, причиненного
окружающей среде (Основы государственной политики в области экологического развития России на период до 2030 г., п. 14), и последовательное снижение жесткости системы нормирования негативных воздействий на окружающую среду (обсужденных ранее), в частности, с переходом на декларативный
порядок в этой сфере для большинства объектов, оказывающих такое воздействие, значимость экологического страхования будет только возрастать. Особенное внимание оно привлечет с дальнейшим повышением ставок платежей за
негативное воздействие на окружающую среду и ростом информированной
озабоченности населения относительно состояния окружающей среды и оказываемых на нее промышленностью воздействий. Учитывая положительный опыт
многих промышленно и экономически развитых стран мира в этой области,
можно уверенно считать экологическое страхование одним из недостаточно
разработанных в настоящее время, но весьма перспективных в обозримом будущем инструментов экономического регулирования в области охраны окружающей среды.
ГЛАВА 9. МЕЖДУНАРОДНОЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО
Ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации установлено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.
Ч. 1 ст. 82 ФЗ «Об охране окружающей среды» устанавливает возможность
непосредственного применения положений международных договоров к отно-
97
шениям, возникающим при осуществлении деятельности в области охраны
окружающей среды, если для этого не требуется издание внутригосударственных нормативно-правовых актов.
Более того, далее по тексту ст. 15 Конституции следует положение, согласно которому правила, установленные международными договорами, имеют
приоритет в случае противоречия с нормами национального права. Та же норма
воспроизведена и в ч. 2 ст. 82 ФЗ «Об охране окружающей среды». Исключение
составляют правила международных договоров, требующие изменения отдельных положений Конституции Российской Федерации – в соответствии со ст. 22
федерального закона от 15.06.1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах
Российской Федерации» такой договор может быть заключен только после внесения соответствующих поправок в Конституцию Российской Федерации или
пересмотра ее положений в установленном порядке.
Таким образом, положения международных договоров в области охраны
окружающей среды являются важной составной частью российского экологического права.
9.1. Основные принципы международного права
Международное право – нормативная система, регулирующая взаимоотношения между государствами, международными организациями и иными
субъектами права.
Главным отличием международного права от национального права любого государства является способ его установления и применения.
Исполнение норм внутренней правовой системы обеспечивается силой
принуждения, которую реализуют уполномоченные на то государственные органы. Государство также обеспечивает работу судебной системы, в которой
судьи, выносящие решения по спорным вопросам, отделены и независимы от
сторон спора.
В международном праве нет и в современных условиях не может быть
единого центра, который мог бы обеспечивать принуждение всех субъектов
права к исполнению установленных норм. Каждое государство обладает суверенитетом – независимостью и свободой действий в рамках своих границ, все
государства являются равноправными участниками взаимоотношений. Кроме
того, очевидно, что любые международные организации, которые могли бы выступать – и на самом деле выступают – в качестве аналогов судебной системы в
международном праве, формируются из граждан определенных государств и
поэтому не могут быть полностью независимыми от влияния на них при решении спорных вопросов.
Исходя из этого, основным источником формирования международного
права являются договоры, обязанность выполнять положения которых участ-
вующие в них страны принимают на себя добровольно. Другой важный источник норм международного права – правовые обычаи, т. е. способы решения во-
просов и проблем, которые неоднократно применялись в сходных условиях в
98
прошлом, – по своей сути также являются продуктом договоренностей, только
не оформленных соответствующими документами, но, тем не менее, известных
всем сторонам, участвующим во взаимоотношениях.
Основа современного международного права, по-видимому, начала складываться в Западной Европе в конце Средневековья, хотя отдельные его элементы исследователи-историки находят и в античности, и в предшествовавших
ей древних периодах, и даже во взаимоотношениях племен в первобытном периоде. Очевидным является факт, что принцип суверенитета и равенства национальных государств, являющийся центральной идеей международного права,
впервые в документированной истории был установлен в Вестфальском мирном договоре 1648 г., завершившим Тридцатилетнюю войну. Также вполне
очевидно, что агрессивная экспансия ведущих европейских стран в другие регионы мира и проводимая этими странами жесткая колониальная политика
привели к тому, что европейское понимание международных взаимоотношений
и международного права стало доминирующим в мире и продолжает занимать
эту позицию в наше время.
Активное развитие дипломатии, сопровождавшее постоянно шедшие в
Европе войны и параллельное им развитие экономики и торговли, привело в
конце XIX – начале XX в. к существенному совершенствованию международного права, в первую очередь, в гуманитарной сфере. Особое место в этом процессе занимают Гаагские конференции мира 1899 и 1907 гг. Результирующие
конвенции, принятые тогда, по сей день определяют основные принципы войны
и мира. При этом известно, что принятие Гаагских конвенций не помогло
предотвратить Первую мировую войну. После ее завершения в 1919 г. была создана первая в истории международная организация глобального уровня – Лига
наций, задачами которой были определены разоружение и предотвращение военных действий, обеспечение коллективной безопасности и урегулирования
возникающих споров дипломатическим путем, а также улучшение качества
жизни людей. Споры между государствами должны были решаться либо переговорами, либо при помощи третейского суда, либо в рамках Совета Лиги.
Данные механизмы были весьма востребованы и интересовали даже государства,
которые не были членами Лиги наций, в том числе СССР. Тем не менее, и эти
достаточно проработанные механизмы не смогли предотвратить Вторую мировую войну, после которой в 1946 г. Лига наций прекратила свое существование.
С учетом недостатков действовавшей системы регулирования международных отношений еще в ходе Второй мировой войны было начато создание
новой международной организации – Организации объединенных наций
(ООН). Основные принципы ее построения были определены декларацией
1942 г., на основе которой в 1945 г. был принят Устав ООН, в ст. 1 и 2 которого
содержатся основные принципы современного международного права:
• суверенное равенство всех членов ООН;
• равноправие и самоопределение народов, дружественные отношения
между нациями;
• уважение к правам и свободам человека;
99
• согласованность действий по достижению общих целей;
• добросовестное выполнение всеми членами ООН принятых ими на се-
бя обязательств;
• разрешение международных споров мирными средствами;
• стремление воздерживаться в международных отношениях от угрозы
силой или ее применения;
• распространение принципов Устава ООН, направленных на поддержа-
ние международного мира и безопасности, на все государства мира;
• невмешательство ООН в дела, относящиеся к внутренней компетенции
государства;
• коллективное реагирование для предотвращения и устранения угрозы
миру и подавления актов агрессии;
• оказание помощи ООН в ее действиях и неоказание помощи любому
государству, против которого ООН предпринимает действия превентивного
или принудительного характера.
В структуре ООН действуют органы, призванные решать конфликты и
споры между государствами – Совет безопасности и Международный суд. Для
решения международных вопросов в области экономической, социальной деятельности, культуры, образования, здравоохранения и т. п. действует Экономический и Социальный Совет. В целом все вопросы и задачи, определенные в
Уставе ООН, рассматривает Генеральная Ассамблея, включающая представителей всех стран, входящих в ООН.
Для решения отдельных специальных вопросов органы ООН могут создавать вспомогательные структуры. Одной из таких структур является Комиссия
международного права ООН, основной задачей которой является формулирование норм международного права. Важнейшим из результатов деятельности
Комиссии является принятая в 1969 г. Венская конвенция о праве международных договоров. Положения конвенции применяются к договорам, заключаемым
между государствами в письменной форме. Вопросы заключения договоров, в
которых участвуют международные организации, регулирует Венская конвенция 1986 г. о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями.
Важным элементом международного права, установленным Венской конвенцией 1969 г., является императивная норма – положение международного
права, которое принимается и признается международным сообществом государств в целом как норма, отклонение от которой недопустимо и которая может
быть изменена только последующей нормой общего международного права,
носящей такой же характер. В частности, ст. 53 конвенции определяет как ничтожные договоры, положения которых противоречат императивной норме
общего международного права, действующей на момент их заключения. Ст. 54
конвенции устанавливает, что при возникновении новой императивной нормы
общего международного права любые договоры, ей противоречащие, становятся недействительными.
100