Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Экологическое право. Учебное пособие-1.pdf
нительной власти. В состав комиссии входят представители заинтересованных
федеральных органов исполнительной власти, Государственной корпорации по
атомной энергии «Росатом», органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Проект ППЭФ, представленный в уполномоченный орган
власти, размещается этим органом на его официальном сайте в сети «Интернет»
в целях обеспечения свободного доступа к нему всех заинтересованных лиц.
Поскольку нормы о ПМООС и ППЭФ будут введены в нормативноправовое поле только с 2019 г., а механизм утверждения временно разрешенных выбросов и сбросов начнет действие с 2018 г., в соответствии с Федеральным законом от 29.12.2015 г. № 404-ФЗ в течение всего 2018 г. планы снижения
выбросов и сбросов, установленные ст. 23 ФЗ «Об охране окружающей среды»,
будут признаваться планами мероприятий по охране окружающей среды или
программами повышения экологической эффективности, в зависимости от категории объекта, их принявшего.
ГЛАВА 6. ОЦЕНКА ВОЗДЕЙСТВИЯ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ
И ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА
Ранее, в разделе, посвященном основным принципам охраны окружающей среды, определенным в ФЗ «Об охране окружающей среды», было отмечено, что одним из важнейших принципов является презумпция экологической
опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности. Согласно данному
принципу на инициатора любой новой деятельности ложится бремя доказывания допустимости этой деятельности с точки зрения ее возможного воздействия
на окружающую среду.
Практическая реализация данного принципа осуществляется через два
связанных между собой механизма – оценку воздействия на окружающую среду и экологическую экспертизу.
6.1. Оценка воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду
Согласно определению, данному в ст. 1 ФЗ «Об охране окружающей среды», оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) – вид деятельности
по выявлению, анализу и учету прямых, косвенных и иных последствий воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности в целях принятия решения о возможности или невозможности ее осуществления. Ст. 32 закона дополняет это определение положением о независимости
проведения ОВОС от организационно-правовых форм собственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, планируемая деятельность которых является предметом ОВОС. Требования к материалам ОВОС, согласно
той же статье закона, устанавливаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти.
Документом, содержащим такие требования, а также определяющим порядок проведения ОВОС, является приказ Госкомэкологии РФ от 16.05.2000 г.
61
№ 372 «Об утверждении Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации». В нем дается более детальное определение ОВОС как процесса, способствующего принятию экологически ориентированного управленческого решения о реализации намечаемой деятельности, устанавливающее основные задачи
этого процесса:
• определение возможных неблагоприятных воздействий;
• оценка экологических последствий;
• учет общественного мнения;
• разработка мер по уменьшению и предотвращению воздействий.
Целью проведения ОВОС является предотвращение или смягчение воздействия на окружающую среду и связанных с намечаемой деятельностью социальных, экономических и иных последствий.
Следует отметить, что, исходя из определения ОВОС, данного в Положении об ОВОС, утвержденном указанным выше приказом Госкомэкологии РФ,
термины «оценка воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности
на окружающую среду» и «оценка воздействия на окружающую среду» являются эквивалентными и могут использоваться равным образом.
При этом понятие «намечаемая хозяйственная и иная деятельность», также определенное в Положении об ОВОС, раскрывает связь процедур ОВОС и
экологической экспертизы. Согласно этому определению, объектом ОВОС яв-
ляется намечаемая деятельность, способная оказать воздействие на окру-
жающую природную среду и являющаяся объектом экологической эксперти-
зы. Таким образом, Положение об ОВОС является подзаконным нормативным
актом одновременно к ФЗ «Об охране окружающей среды» и к Федеральному
закону от 23.11.1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе».
В случаях, когда потенциальное воздействие намечаемой деятельности
распространяется не только на территорию Российской Федерации, но и на территории сопредельных государств, проведение исследований и подготовка материалов по оценке воздействия на окружающую среду осуществляется с учетом положений международной Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (Конвенция Эспоо) 1991 г. Российской Федерацией данная конвенция не была ратифицирована, т. е. положения
конвенции не имеют юридически обязывающего характера на территории Росси. Тем не менее, исходя из норм Положения об ОВОС, фактически порядок,
предусмотренный Конвенцией Эспоо, применяется на территории России. В
международной практике для обозначения процедуры ОВОС используется термин Environmental Impact Assessment (EIA). Также используется более широкий
термин «экологическая оценка», включающий в себя также стратегическую
ОВОС (Strategic Environmental Assessment, SEA). SEA относится в основном к
этапу определения политики организации, составления средне- и долгосрочных
планов и программ и обычно предшествует проведению EIA, которая более
четко ориентирована на конкретные задачи развития организации и их возможные решения.
62
Важной особенностью проведения процедуры ОВОС является обязательная оценка и сравнение альтернатив реализации намечаемой деятельности.
П. 2.4 Положения об ОВОС устанавливается, что экологические и связанные с
ними социально-экономические и иные последствия намечаемой деятельности
должны быть рассмотрены для всех альтернативных вариантов достижения цели намечаемой деятельности, в том числе о месте размещения объекта, о выборе технологий и т. д., включая «нулевой вариант» (отказ от деятельности).
Результатами процедуры ОВОС являются, согласно Положению об
ОВОС:
• информация о характере и масштабах воздействия на окружающую
среду намечаемой деятельности и возможностях по их минимизации;
• общественные предпочтения, касающиеся намечаемой деятельности;
• обоснование выбора варианта намечаемой деятельности из всех рас-
смотренных альтернативных вариантов.
Результаты ОВОС документируются в материалах по оценке воздействия,
которые являются частью документации, представляемой на экологическую
экспертизу и государственную экспертизу проектной документации. В частности, для объектов капитального строительства, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 16.02.2008 г. № 87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию», результаты ОВОС включаются в
состав раздела «Мероприятия по охране окружающей среды» проектной документации по объектам, подлежащим государственной экспертизе.
Еще одной важнейшей особенностью процедуры ОВОС является информирование и участие общественности в процессе принятия решений на всех
этапах ОВОС. Для реализации данного условия проводятся общественные об-
суждения по проекту. П. 4.9 Положения об ОВОС установлено, что порядок
проведения общественных обсуждений определяется органами местного самоуправления при участии заказчика (исполнителя) процедуры и содействии заинтересованной общественности. При этом законодательно (в соответствии с
ч. 1 ст. 9 ФЗ «Об экологической экспертизе») уполномочены организовывать
общественные обсуждения, проведение опросов, референдумов среди населения о намечаемой деятельности, которая подлежит экологической экспертизе,
только органы местного самоуправления городских округов и муниципальных
районов. При принятии решения о форме проведения общественных обсуждений исходят из степени экологической опасности намечаемой деятельности,
свойственной ей неопределенности и степени заинтересованности общественности в участии в процессе принятия решения. Все решения по участию общественности оформляются документально и включаются в состав документации
по ОВОС.
6.2. Экологическая экспертиза
Вопросам организации и проведения экологической экспертизы в Российской Федерации посвящен упоминавшийся выше ФЗ «Об экологической экспертизе». Определение этой процедуры дано в ст. 1 данного закона. Согласно
63
ему, экологическая экспертиза – это процедура установления соответствия
документов, обосновывающих намечаемую деятельность, экологическим требованиям, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.
Экологическая экспертиза основывается на следующих девяти основных
принципах, закрепленных в ст. 3 ФЗ «Об экологической экспертизе»:
1) презумпция потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности – о значении данного принципа было
сказано выше;
2) обязательность проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы – согласно принципу предотвращения ущерба, деятельность может быть разрешена
и ее реализация может быть начата только при условии, что возможные последствия этой деятельности известны и допустимы с точки зрения охраны окружающей среды. Поэтому процедура экологической экспертизы должна предшествовать решению о начале деятельности, обратная ситуация представляет собой
правонарушение, за совершение которого предусмотрена ответственность (ст. 8.4
Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях);
3) комплексность оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий – при проведении экологической
экспертизы учитываются все возможные воздействия на все объекты окружающей среды как по отдельности, так и в совокупности, с учетом их взаимосвязанности и взаимовлияния; также должны учитываться социальноэкономические и иные последствия влияния на окружающую среду;
4) обязательность учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы – согласно определению в ст. 1 ФЗ «Об
охране окружающей среды», экологическая безопасность состоит в защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного
негативного воздействия. Данный принцип устанавливает связь между рассмотренной выше системой экологического нормирования и принятием решений о разрешении или запрещении хозяйственной или иной деятельности. Последствия такой деятельности не должны ставить под сомнение экологическую
безопасность природы и человека;
5) достоверность и полнота информации, представляемой на экологическую экспертизу – поскольку решение в результате процедуры экологической
экспертизы принимается на основании документированного описания деятельности, которая в реальности еще не происходит, особое значение для качества
такого решения имеет максимально возможный охват всех потенциальных экологических проявлений намечаемой деятельности и максимально возможная
достоверность сведений о них;
6) независимость экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы – в соответствии с ч. 2 ст. 16 ФЗ «Об экологической экспертизе», экспертом не может быть
представитель заказчика или разработчика объекта экспертизы, а также граж-
64
данин или представитель юридического лица, состоящие с ними в трудовых
или иных договорных отношениях. Этим обеспечивается отсутствие отношений подчиненности эксперта заказчику или разработчику, которые могли бы
повлиять на мнение эксперта. Кроме того, в соответствии с ч. 4 той же статьи,
эксперт вправе формулировать особое мнение по объекту экспертизы, которое
прилагается к заключению экспертизы. Этим обеспечивается независимость
эксперта от мнений других экспертов, участвующих в процедуре.
7) научная обоснованность, объективность и законность заключений экологической экспертизы – мнение, формулируемое в заключении экспертизы,
должно быть основано на выводах, полученных научным методом из сведений
о потенциальных воздействиях намечаемой деятельности на окружающую среду, о существующих знаниях относительно последствий таких воздействий для
окружающей среды и человека, а также на установленных законодательно требованиях в области охраны окружающей среды и экологической безопасности.
Выводы экспертов не должны основываться на их личном мнении, не подкрепленном хотя бы одним из перечисленных источников информации;
8) гласность, участие общественных организаций (объединений), учет
общественного мнения – согласно положениям ст. 19 ФЗ «Об экологической
экспертизе», граждане и общественные организации (объединения) имеют право направлять в соответствующие органы исполнительной власти аргументированные предложения по экологическим аспектам намечаемой хозяйственной и
иной деятельности и получать от этих органов информацию о результатах проведения экологической экспертизы. Материалы, отражающие общественное
мнение, должны рассматриваться при подготовке заключения экспертизы и при
принятии решения о реализации объекта экспертизы. Кроме того, граждане и
общественные организации имеют право выдвигать предложения о проведении
общественной экологической экспертизы деятельности, реализация которой затрагивает экологические интересы населения, проживающего на данной территории (общественная экологическая экспертиза будет особо рассмотрена далее);
9) ответственность участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы –
в соответствии с положениями закона, все участники процедуры экологической
экспертизы имеют обязанности, исполнение которых подкреплено ответственностью за нарушение требований законодательства. Ст. 30 ФЗ «Об экологической экспертизе» установлен неисчерпывающий (может быть дополнен иными
нормативно-правовыми актами) перечень возможных нарушений законодательства всеми участниками процедуры экологической экспертизы. Ст. 31–34 закона за указанные нарушения, в зависимости от последствий и их тяжести, предусмотрены, соответственно, уголовная, административная, материальная и гражданско-правовая ответственность участников процедуры.
В соответствии со ст. 4 ФЗ «Об экологической экспертизе» существуют
два вида экологической экспертизы – государственная и общественная.
65
6.2.1. Государственная экологическая экспертиза
Государственная экологическая экспертиза организуется уполномоченными органами исполнительной власти Российской Федерации или субъектов РФ, в зависимости от уровня, к которому отнесен объект экспертизы. Непосредственно процедура экспертизы проводится экспертной комиссией, образованной уполномоченным органом соответствующего уровня для проведения
экологической экспертизы конкретного объекта. Уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы является Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации.
В соответствии с положениями ст. 11 и 12 ФЗ «Об экологической экспертизе» объектами государственной экологической экспертизы федерального
или регионального уровня, в зависимости от принадлежности к компетенции
соответствующего уровня органов исполнительной власти объектов экспертизы
или территорий, на которых предполагается их реализация, являются:
1) проекты нормативно-технических и инструктивно-методических доку-
ментов в области охраны окружающей среды;
2) проекты федеральных целевых программ или целевых программ субъектов РФ, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов;
3) материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий;
4) проектная документация объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных
территорий, кроме объектов, отнесенных к исключительной компетенции федеральных органов власти.
В соответствии с положениями тех же ст. 11 и 12 объектами государственной экологической экспертизы исключительно федерального уровня яв-
ляются:
1) материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса зоны
экологического бедствия или зоны чрезвычайной экологической ситуации;
2) проектная документация объектов, строительство или реконструкцию
которых предполагается осуществлять на землях Байкальской природной территории, а также особо опасных, технически сложных и уникальных объектов,
объектов обороны и безопасности, строительство, реконструкцию которых
предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий вне зависимости от принадлежности территории;
3) проекты соглашений о разделе продукции;
4) материалы обоснования лицензий на осуществление отдельных видов
деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, в
66
соответствии с законодательством Российской Федерации в области использования атомной энергии;
5) проекты технической документации на новые технику, технологию,
использование которых может оказать воздействие на окружающую среду, а
также технической документации на новые вещества, которые могут поступать
в природную среду;
6) материалы, обосновывающие преобразование государственных природных заповедников в национальные парки;
7) проектная документация на строительство, реконструкцию, вывод из
эксплуатации объектов, используемых для размещения или обезвреживания отходов, а также проекты рекультивации земель, нарушенных при размещении
отходов, или используемых, но не предназначенных для размещения отходов;
8) проектная документация искусственных земельных участков, создание
которых предполагается осуществлять на водных объектах, находящихся в собственности Российской Федерации;
9) проекты ликвидации горных выработок с использованием отходов
производства черных металлов IV и V классов опасности;
10) объекты государственной экологической экспертизы, указанные в
Федеральных законах от 30.11.1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе
Российской Федерации», от 17.12.1998 г. № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», от 31.06.1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской
Федерации».
С 2018 г. в соответствии с положениями Федерального закона от
21.07.2014 г. № 219-ФЗ к объектам государственной экологической экспертизы федерального уровня также будут отнесены:
• проектная документация объектов капитального строительства, отно-
сящихся к объектам I категории;
• материалы обоснования комплексного экологического разрешения в
случаях, если в отношении проектной документации объекта, получающего
КЭР, не было выдано положительное заключение государственной экологической экспертизы.
В ст. 14 ФЗ «Об экологической экспертизе» содержатся также указания на
объекты, в отношении которых существуют особенности проведения государ-
ственной экологической экспертизы, исключающие их из общего порядка про-
ведения государственной экологической экспертизы. Эти объекты определены:
• федеральным законом от 01.12.2007 г. № 310-ФЗ «Об организации и о
проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр
2014 г. в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и
внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;
• федеральным законом от 08.05.2009 г. № 93-ФЗ «Об организации про-
ведения встречи глав государств и правительств стран – участников форума
«Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество» в 2012 г., о развитии
города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-
67
Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные
акты Российской Федерации»;
• федеральной целевой программой «Экономическое и социальное раз-
витие Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2018 года»
(утверждена постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 г. № 308);
• федеральным законом от 07.06.2013 г. № 108-ФЗ «О подготовке и про-
ведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 г.,
Кубка конфедераций FIFA 2017 г. и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;
• федеральным законом от 29.12.2014 г. № 473-ФЗ «О территориях опе-
режающего социально-экономического развития в Российской Федерации».
Порядок проведения государственной экологической экспертизы определяется ст. 14 ФЗ «Об экологической экспертизе» и Положением о порядке
проведения государственной экологической экспертизы, утвержденным постановлением Правительства РФ от 11.06.1996 г. № 698.
Государственная экологическая экспертиза проводится при условии соответствия формы и содержания представляемых заказчиком материалов установленным требованиям и при наличии в их составе следующих материалов:
• основной документации на объект экспертизы, включая материалы
проведенной оценки воздействия на окружающую среду;
• положительных заключений или согласований органов государствен-
ной власти и органов местного самоуправления (в случае его рассмотрения указанными органами);
• заключений общественной экологической экспертизы в случае ее про-
ведения;
• материалов общественных обсуждений объекта экспертизы.
Государственная экологическая экспертиза проводится при условии ее
предварительной оплаты заказчиком документации, подлежащей экспертизе.
Срок проведения государственной экологической экспертизы не должен
превышать три месяца и может быть продлен на один месяц по заявлению заказчика, если иное не предусмотрено федеральным законом.
При проведении экспертизы экспертная комиссия определяет:
• соответствие намечаемой деятельности требованиям, установленным
нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по вопросам охраны окружающей природной среды;
• полноту выявления масштабов прогнозируемого воздействия на окру-
жающую природную среду в результате осуществления намечаемой деятельности и экологическую обоснованность допустимости ее реализации;
• достаточность предусмотренных мер по обеспечению экологической
безопасности и сохранению природного потенциала.
Результатом проведения государственной экологической экспертизы является заключение государственной экологической экспертизы. Заключение
содержит выводы о соответствии документации, обосновывающей намечаемую
68
в связи с реализацией объекта экспертизы деятельность, экологическим требованиям, о допустимости (недопустимости) воздействия на окружающую природную среду намечаемой деятельности и о возможности реализации объекта
экспертизы. Заключение может быть положительным или отрицательным.
Положительное заключение государственной экологической эксперти-
зы дается в случае соответствия намечаемой деятельности экологическим требованиям, допустимости намечаемого воздействия на окружающую среду и
возможности реализации объекта экспертизы. Положительное заключение яв-
ляется одним из обязательных условий финансирования и реализации объекта государственной экологической экспертизы. Оно теряет юридическую силу в
случаях:
• доработки объекта государственной экологической экспертизы по за-
мечаниям проведенной ранее государственной экологической экспертизы;
• изменения условий природопользования федеральным органом испол-
нительной власти в области охраны окружающей среды;
• реализации объекта государственной экологической экспертизы с от-
ступлениями от документации, получившей положительное заключение;
• внесения изменений в проектную и иную документацию после получе-
ния положительного заключения;
• истечения срока действия положительного заключения.
Правовым последствием отрицательного заключения государственной
экологической экспертизы является запрет реализации объекта государственной экологической экспертизы. Отрицательное заключение, подготовленное экспертной комиссией, может быть дано в двух случаях:
• когда объект в принципе может быть реализован, но только при обяза-
тельной доработке представленных на экспертизу материалов по замечаниям и
предложениям, изложенным в отрицательном заключении;
• когда реализация объекта экспертизы принципиально недопустима
ввиду необеспеченности соблюдения намечаемой деятельности требованиям
экологической безопасности.
В случае отрицательного заключения заказчик вправе представить материалы на повторную экспертизу при условии их переработки с учетом замечаний, изложенных в отрицательном заключении.
6.2.2. Общественная экологическая экспертиза
В отличие от государственной, общественная экологическая эксперти-
за не является обязательной. Согласно положениям ст. 20 ФЗ «Об экологиче-
ской экспертизе», она организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления. Общественная экологическая экспертиза может проводиться в отношении любых объектов, для которых предусмотрена государственная экологическая экспертиза, за исключением объектов, сведения о которых составляют государственную, коммерческую или иную охраняемую законом тайну.
69
Право проводить общественную экологическую экспертизу определено
законом исключительно для общественных объединений или организаций, основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы, и которые зарегистрированы в порядке, установленном
законодательством Российской Федерации.
Общественная экологическая экспертиза проводится до проведения государственной экологической экспертизы или одновременно с ней, либо может
проводиться независимо от проведения государственной экологической экспертизы соответствующих объектов. При этом организации, осуществляющие общественную экологическую экспертизу, имеют право получать документацию в
том же объеме, что и предоставляемая на государственную экологическую экспертизу, знакомиться с нормативно-технической документацией, устанавливающей требования к проведению государственной экологической экспертизы, и
направлять наблюдателей для участия в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы и обсуждении ими заключений общественной экологической экспертизы. При этом на экспертов общественной экологической экспертизы распространяются те же требования, что и на экспертов
государственной экологической экспертизы.
Для начала процедуры общественной экологической экспертизы организация, намеревающаяся ее проводить, должна подать соответствующее заявление в соответствующий орган местного самоуправления, который должен зарегистрировать это заявление. В государственной регистрации заявления о проведении общественной экологической экспертизы может быть отказано в случае,
если:
• общественная экологическая экспертиза ранее была дважды проведена
в отношении объекта общественной экологической экспертизы;
• заявление о проведении общественной экологической экспертизы было
подано в отношении объекта, сведения о котором составляют государственную,
коммерческую или иную охраняемую законом тайну;
• организация, подавшая заявление, не зарегистрирована в законодатель-
но установленном порядке или устав организации, подавшей заявление, не соответствует указанным выше требованиям;
• не выполнены требования к содержанию заявления, предусмотренные
законом.
Общественные организации (объединения), организующие общественную
экологическую экспертизу, обязаны известить население о начале и результатах
ее проведения.
Заключение общественной экологической экспертизы направляется органу исполнительной власти, осуществляющему государственную экологическую
экспертизу, заказчику документации, подлежащей экспертизе, органам, принимающим решение о реализации объектов экологической экспертизы, органам
местного самоуправления и может передаваться другим заинтересованным лицам. Заключения общественной экологической экспертизы могут также публи-
70