Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Финансовая система Республики Казахстан и зарубежных стран. Учебное пособие для студентов по курсу дисциплины «Финансовое право РК и ЗС»
.pdf
так и расходы осуществляются в рамках отношений, не являющихся
26
финансовыми. Еще раз напомним, что не всякие денежные отношения
являются финансовыми, т. е. финансами. А то, что денежные средства
домашних хозяйств «являются источником инвестиций», это вообще
явное преувеличение. В лучшем случае «домашние хозяйства» вкладывают временно свободные средства во вклады в банках. Но здесь
«источником инвестиций» выступят уже средства банков. И уж совсем
немногие «домашние хозяйства» вкладывают средства в акции
крупнейших компаний.
Если же под термином «хозяйство» имеется в виду некое
производственное значение, то отечественная законодательная практика
употребляет в данном случае понятие «индивидуальный
предприниматель».
Однако при всех обстоятельствах препятствием для признания
денежных средств населения в качестве звена (института) финансовой
системы выступает то обстоятельство, что эти средства не фондируются.
Это касается и индивидуальных предпринимателей. Между тем в
большинстве предложенных наукой определений как понятия
«финансы», так и при перечислении элементов финансовой системы
подчеркивается, эти элементы формируют отношения по образованию,
распределению и использованию денежных фондов. Следовательно,
если нет денежного фонда, нет и самих финансов.
Чтобы как-то обойти это обстоятельство, В. Д. Мельников пишет,
что их своеобразие финансов домашних хозяйств «состоит в
своеобразии двух характерных частей финансовой системы: фондовой
формы и внешнего управления, хотя денежные средства населения могут
иметь, в каждом индивидуальном случае, целевую направленность или
сберегаться и их владелец распоряжается (управляет) ими с
собственными намерениями»26. Но из этого «своеобразия» финансов
домашних хозяйств следует, что данные финансы не имеют двух из
предусмотренных этим же автором признаков института финансовой
системы: наличие денежного фонда и наличие «финансового аппарата
управления». Но если нет этих «частей финансовой системы», то нет,
следуя логике самого автора, и самих финансов. Его попытка обосновать
наличие признака фондирования «финансов домашних хозяйств» в том,
что «денежные средства населения могут иметь, в каждом
индивидуальном случае, целевую направленность или сберегаться» не
выдерживает критики, так как сущностные признаки объективной
категории проявляются себя везде, всегда и со всеми, а не носят характер
«индивидуального случая». В равной мере нельзя признать
убедительной попытку доказать наличие «финансового аппарата
Мельников В.Д. Основы финансов: Учебник. Алматы, 2005. С. 43 – 47.
71
управления» финансами домашних хозяйств тем, что владелец этих
финансов «распоряжается (управляет) ими с собственными намерениями». Человек, распоряжающийся своей заработной платой, не может
рассматриваться в качестве «финансового аппарата управления», так как
сама категория «управление» предполагает наличие общественного
отношения, сторонами которого всегда выступают два субъекта, один из
которых выступает в роли субъекта управления (управляющий субъект),
а другой объекта (управляемое лицо). При этом управляемое лицо будет
распоряжаться со своими денежными средствами не по «собственному
усмотрению», а под влиянием воздействия, исходящего со стороны
управляющего субъектом. Самим собой можно управлять лишь в
бытовом значении этого слова.
Таким образом, то, что В. Д. Мельников выдает за «своеобразие»
финансов домашних хозяйств, на самом деле означает отсутствие таких
финансов.
Продолжая рассмотрение обозначенных выше институтов
финансовой системы, отметим, что, вряд ли, есть основания объединять
в одном институте – «финансы организаций» («финансы хозяйствующих
субъектов») – денежные фонды и государственных, и негосударствен-
ных организаций. Такое объединение является, по нашему мнению,
необоснованным уже потому, что финансы государственных и
негосударственных организаций принадлежат к разным категориям
финансов: соответственно государственным и частным финансам. Эти
финансы, выражая различное предназначение, имеют качественные
различия. Скажем, денежные фонды государственных предприятий,
входя в состав государственных финансов, предназначены для финансирования задач и функций самого государства (в этом, собственно,
предназначение самих государственных предприятий). Следовательно,
деятельность государственных предприятий (и само их наличие)
обусловлена не индивидуальными, а публичными потребностями.
Назначение денежных фондов частных организаций – это
финансирование их деятельности, где сама эта деятельность имеет цель
извлечения прибыли, т.е. основана на удовлетворении индивидуальных
интересов владельцев этих организаций.
В связи с этим отметим, что из приведенных выше взглядов по
поводу понятия «финансовая система» не вполне ясно, о каких финансах
идет речь: государственных или вообще о финансах. В работах обычно
пишут: «финансовая система Российской Федерации (или «финансовая
система Республики Казахстан») представляет собой» … и далее дается
определение. Однако, непонятно, что имеет в виду автор: страну,
именуемую «Российская Федерация» («Республика Казахстан»), или
государство под этим названием.
72
Несколько странным является приведенное выше высказывание
Ю.А. Крохиной, которая, начав, что «финансовая система государства
представляет …», далее включает в ее состав «фонды денежных средств
государства, муниципальных образований, а также предприятий,
учреждений, отраслей народного хозяйства». Ясно, что если финансовая
система государства включает в себя помимо «фондов денежных средств
государства», еще какие-то фонды, в том числе фонды
негосударственных организаций, то употребленный в первом случае
термин «государство» обозначает не само государство, а страну.
Однако если посмотреть звенья (институты), которые включаются
этими авторами в состав финансовой системы, то становится понятно,
что все они используют понятие «финансы» в расширенном значении (т.
е. включают в их состав государственные денежные фонды и денежные
фонды юридических лиц) или даже в широком значении (т. е. включают
в их состав и денежные средства населения). Характерно и то, что в
большинстве предлагаемых определений состава финансовой системы
не учитывается фактор формы собственности на денежные фонды. В
результате денежные фонды государственных предприятий обычно
выводятся за рамки государственных (публичных) финансов и
включаются в состав финансов «хозяйствующих субъектов».
Игнорирование фактора собственности при классификации институтов
финансовой системы приводит к существенным ошибкам в понимании
как самого института, так и в определении состава этой системы.
Лишь некоторые авторы учитывают фактор собственности при
рассмотрении состава финансовой системы.
К их числу относится Т.М. Ковалёва, которая пишет: «Поскольку
финансовые ресурсы и доходы совершают свое движение в
частноправовой и публично-правовых формах, постольку система
финансов включает в себя два больших звена: частнохозяйственные
(частные, децентрализованные) и государственные (централизованные,
включая муниципальные) финансы. К частнохозяйственным (частным)
финансам относятся: 1) финансы предприятий, функционирующих на
коммерческой основе; 2) финансы некоммерческих организаций; 3)
финансы предприятий и организаций смешанного (бюджетнокоммерческого) типа; 4) финансы домашних хозяйств. Государственные
(муниципальные) финансы включают в себя: 1) бюджет (система
бюджетов всех уровней); 2) государственные внебюджетные фонды; 3)
государственный (муниципальный) кредит; 4) финансы иных
государственных и муниципальных институтов. Все без исключения
денежные операции государственных и муниципальных органов власти
и институтов, вся их деятельность, связанная с обеспечением процесса
73
движения централизованных денежных потоков и доходов, являются
27
финансовыми»27.
По данному поводу можно отметить следующее.
Во-первых, в предложенной системе «частнохозяйственных
(частных) финансов» отсутствуют такие достаточно традиционные
институты, как банковские финансы и финансы страховых организаций.
Между тем, это достаточно специфические институты финансовой
системы, которые вряд ли можно поглотить таким обезличенным
институтом, как «финансы предприятий, функционирующих на
коммерческой основе».
Во-вторых, в предложенном составе финансовой системы в целом
не выделены финансы государственных предприятий и учреждений.
Возможно, они относятся к такому выделенному автором институту
государственных финансов, как «финансы иных государственных и
муниципальных институтов». Однако Т.М. Ковалёва, к сожалению, не
раскрывает содержание этого института, поэтому такое предположение
остается открытым. Включение же финансов государственных
предприятий в состав такого института «частнохозяйственных»
финансов, как «финансы предприятий, функционирующих на
коммерческой основе», представляется необоснованным, так как
государственные предприятия осуществляют свою деятельность на
основе государственной, а не частной собственности.
В-третьих, термин «предприятие» в настоящее время относится
лишь к государственным юридическим лицам. Отнесение государственного предприятия к категории «частнохозяйственных (частных)
субъектов», противоречит самому значению понятий «частнохозяйственный», «частный», так эти понятия выступают противопоставлением
понятиям «государственный», «публичный».
В-четвертых, непонятен такой институт финансовой системы, как
«финансы предприятий и организаций смешанного (бюджетнокоммерческого) типа». К сожалению, автор также не раскрывает содержания этого института, в том числе не раскрывает, что собой представляет такой вид юридического лица, как «предприятие и организация
смешанного (бюджетно-коммерческого) типа». Гражданский кодекс
такого вида юридического лица не обозначает. Практике бюджетного
планирования знает и использует такую категорию юридического лица,
как «бюджетное учреждение». Под ним понимается «государственная
организация в форме учреждения, финансируемая из бюджета». Но это
учреждение является некоммерческой организацией. Кроме того, если
Ковалёва Т.М., Барулин С.В. Бюджет и бюджетная политика в Российской
Федерации: учебное пособие / Т.М. Ковалёва, С. В. Барулин. – 2-е изд. М., 2006. С. 23
– 24.
74
это организация является государственным юридическим лицом,
28
финансируемым из такого государственного денежного фонда, как бюджет, то отнесение её финансов к «частнохозяйственным» представляется
необоснованным, поскольку государственное учреждение явно
относится к публичным субъектам, а его денежные фонды находятся в
государственной форме собственности. Финансирование из бюджета
негосударственных коммерческих организаций вообще не производится.
Поэтому эта организация никак не может быть отнесена к категории
«бюджетно-коммерческой организации». Более того, даже государственные коммерческие организации (а к ним относятся государственные
предприятия как на праве хозяйственного ведения, так и на праве
оперативного управления) не финансируются из бюджета: они
обеспечивают себя за счет своего дохода, получаемого за счет осуществления собственной деятельности (т.е. находятся на «самофинансировании»). Наконец, сочетание «бюджетно-коммерческая» вообще представляется неуместным: если организация является коммерческой, она не
может быть бюджетной, так как финансируется за счет собственного
дохода; если организация является бюджетной (т.е. финансируемой из
бюджета), она не может быть коммерческой, поскольку финансируется
за счет собственной деятельности.
Среди юристов подразделяет финансовую систему в зависимости
от формы собственности А.И. Худяков. Он полагает, что «в основе
формирования финансовой системы данной страны лежит деление
финансов на частные и государственные. При этом следует различать
финансовую систему страны в целом и финансовую систему собственно
государства. Частные финансы включают в себя следующие основные
институты: 1) финансы негосударственных организаций (коммерческих
и некоммерческих); 2) финансы страховых организаций; 3) финансы
банков; 4) финансы негосударственных специальных фондов (например,
негосударственные пенсионные фонды). Государственные финансы
включают в себя следующие финансово-экономические институты: 1)
бюджетная система; 2) внебюджетные целевые фонды; 3) финансы
государственного страхования (если такое страхование существует в
данной стране); 4) финансы государственных банков (если такие банки
существуют); 5) финансы государственных предприятий и учреждений,
а также центров хозяйственных систем (органов государственного
управления). Институты, входящие в состав частных и государственных
финансов в своей совокупности формируют финансовую систему страны
в целом, а институты, входящие в состав государственных финансов, –
финансовую систему собственно государства»28.
Худяков А.И. Финансовое право Республики Казахстан: Общая часть. Алматы,
2001. С. 35.
75
Характеризуя финансовую систему государства, прежде всего
29
30
отметим, что эту систему, как и финансовую систему в целом, можно
рассматривать в материальном и экономическом значениях.
В основе финансовой системы государства в ее материальном
значении лежит фонд государственных денежных средств.
Фонд денежных средств представляет собой элемент данной
системы.
В итоге, в материальном значении финансовая система государ-
ства – это совокупность фондов денежных средств, находящихся в
государственной собственности, представляющих денежные ресурсы государства, предназначенные для финансирования его задач и
функций.
Решающим для отнесения того или иного института к финансовой
системе государства в ее материальном значении (и соответственно для
включения его в состав государственных финансов) выступает фактор
собственности на тот денежный фонд, который включается в состав этой
системы.
Поэтому вызывает возражение включение В.Д. Мельниковым в
состав государственных финансов Казахстана таких фондов, как «Фонд
социального страхования», «Инвестиционный фонд», «Инновационный
фонд»29. Эти Фонды не могут быть отнесены, как это делает В.Д.
Мельников, к категории «общегосударственных финансов». В равной
мере они вообще не могут быть отнесены и к категории
«государственные финансы» в целом.
Дело в том, что названные Фонды как юридические лица имеют
организационно-правовую форму акционерных обществ. Акционерные
общества относятся к категории негосударственных юридических лиц,
которые осуществляют свою деятельность на основе частной собственности. Следовательно, денежные средства, представленные данными
фондами, находятся в частной собственности. Это обстоятельство не
меняет то обстоятельство, что единственным учредителем и единственным акционером Фонда (как юридического лица) может выступать
Правительство Республики Казахстан. Как правильно, по нашему
мнению, отмечает И.У. Жанайдаров, собственником балансового имущества в результате акционирования становится акционерное общество.
Право собственности государства следует только на акции акционерного
общества. При этом акция удостоверяет право государства-акционера на
присвоение части чистого дохода акционерного общества, выраженного
в дивиденде, и право на участие в управлении делами общества30.
Мельников В.Д. Основы финансов: Учебник. Алматы, 2005. С. 367 – 380.
Жанайдаров И.У. Проблемы реализации права государственной собственности.
Алматы, 1994. С. 23 – 24.
76
Столь же определенно высказывается и ведущий казахстанский
31
цивилист М.К. Сулейменов. Характеризуя правовой статус юридических
лиц со 100 %-ным участием государства, он пишет, что «государство
управляет такими АО или ТОО через назначенные им органы (лица). Это
осуществляется мерами публичного права путем издания правительства
или в установленном им порядке властного управленческого акта. В
силу такого акта назначенный орган (лицо) получает право осуществлять
функции общего собрания данного АО (ТОО). …На этом меры
публичного характера завершаются. Действия самого назначенного
органа (лица) подчиняются принципам частного права, включая формирование совета директоров и все кадровые перемещения. Государству
принадлежит на праве собственности не имущество (активы)
акционерного общества, а его акции. Имущество не является государственной собственностью, это – собственность АО, как самостоятельного юридического лица, следовательно, частная, хотя и управляемая
государством, собственность. И государство управляет им (имуществом)
не от своего имени, а от имени АО (ТОО). …Государственные АО
(ТОО), выражая интересы государства, не вправе навязывать свою волю
связанным с ним частным участникам гражданских правоотношений и
выступать перед ними от имени государства, кроме случаев, когда
государственное АО (ТОО) является юридическим посредником
государства в отношении, регулируемых частным правом»31.
Между тем, основным критерием, который лежит в основе
отнесения денежного фонда к государственным финансам, выступает
форма собственности – государственная. Денежные фонды, имеющие
форму частной собственности, к государственным финансам относиться
не могут. Следовательно, денежные средства всех названных Фондов,
являющихся акционерными обществами, не входят в состав финансовой
системы государства. Более того, предоставление денежных средств из
этих фондов, не может рассматриваться как государственное
финансирование.
Впрочем, в ряде случаев (например, в отношении Фонда
социального страхования) речь может идти о неправильно выбранной
организационно-правовой форме данного юридического лица. Об этом
свидетельствует то обстоятельство, что данный денежные фонд
формируется за счет обязательных отчислений, носящих по существу
характер налоговых платежей. В принципе, установление государством
обязательных отчислений, носящих налоговый характер, в пользу
негосударственной организации и с обращением этих платежей в
частную собственность, вообще должно рассматриваться как
Сулейменов М.К. Становление и развитие гражданского законодательства
Республики Казахстан. Алматы, 2006. С. 269.
77
неправомерная операция государства. Тем не менее, с позиций реально
32
существующей юридической конструкции, данный Фонд не может
рассматриваться как звено государственных финансов, а его денежные
средства – как денежные средства государства. Предоставление
денежных средств из этого Фонда не может рассматриваться как
государственное финансирование. При любом виде государственного
финансирования частных лиц происходит смена формы собственности
на денежные средства с государственной на частную. В данном случае
этого не произойдет.
В связи с этим следует сказать, что различия в понимании состава
государственных финансов обусловлены различиями в понимании терминов «государственные денежные средства», а также «государственная
организация».
Наше законодательство относит юридические лица к
государственным организациям, руководствуясь двумя критериями:
форма собственности на имущество этой организации (частная или
государственная) и организационно-правовая форма юридического лица.
По своей организационно-правовой форме к государственным
организациям относятся государственные предприятия и
государственные учреждения. Их имущество, включая принадлежащие
им денежные средства, находятся в государственной собственности. В
силу этого их денежные средства подпадают под категорию
«государственные денежные средства».
Для западной правовой мысли свойственен несколько иной
подход. Так, Поль Мари Годме (Франция), характеризуя категорию
«государственные денежные средства», пишет, что «определение
государственных денежных средств с политической точки зрения может
быть сформулировано следующим образом: «Государственными
денежными средствами являются средства, которыми распоряжаются
государственные организации, наполовину государственные или даже
частные, осуществляющие в процессе своей деятельности функции
государственной власти»32. Из этого вытекает, что признак права
собственности для отнесения денежных средств к разряду
«государственных» не является решающим.
Отличается и понимание термина «государственная организация».
С точки зрения западной правовой доктрины решающим для признания
организации государственной выступает не организационно-правовая
форма, а то, кто владеет уставным фондов организации. Поэтому
государственной организацией будет признана акционерная компания,
акции которой принадлежат государству. Более того, к государственным
организациям относят и те акционерные общества, в которых
Годме П. М. Финансовое право. М., 1978. С. 55.
78
государство имеет свыше 50 % либо даже в меньшем размере, но
формирующем категорию «контрольный пакет акций». С точки зрения
нашего гражданского законодательства акционерное общество всегда
является негосударственной организацией, а ее имущество, включая
денежные средства, относится к частной собственности.
К сожалению, западные веяния, противоречащие гражданскому
законодательству, нашли свое отображение и в нашей практике.
Акционерное общество, которое как юридическое лицо является
негосударственной организацией (ст. 34 ГК РК), и чьи денежные
средства находятся в частной собственности (ст. 191 ГК РК), признается
«государственным акционерным обществом» в силу того, что
государство владеет (полностью или частично) акциями данного
общества. Но это ошибочный подход.
Поэтому в том определении финансовой системы государства,
которое мы даем выше, подчеркнуто то обстоятельство, в ее состав
входят денежные фонды, находящиеся в государственной
собственности. Это обозначает неправомерность включения в состав
финансовой системы государства тех денежных фондов, которые
принадлежат негосударственным организациям и находятся в частной
собственности, даже если эти организации управляются государством
через обладание контрольным пакетом акций этих организаций.
Спорным является также определение финансово-правового
статуса Национального фонда Республики Казахстан. Автор включает
его в систему «специальных внебюджетных фондов». Между тем,
Бюджетный кодекс, давая определение бюджетной системы, определяет
ее как «совокупность бюджетов и Национального фонда Республики
Казахстан (пп. 5 п. 1 ст. 4 БК РК). Следовательно, Национальный фонд
Республики Казахстан, хотя и не входит в состав какого-либо бюджета,
но, тем не менее, включен в состав бюджетной системы. Обращает на
себя внимание и то, что основным доходным источником данного
денежного фонда выступают «поступления в бюджет, направляемые в
Национальный фонд Республики Казахстан» (пп. 1 п. 1 ст. 23 БК РК). А
основным расходом Фонда выступает предоставление гарантированных
трансфертов в республиканский бюджет на реализацию бюджетных
программ (подпрограмм) развития на соответствующий финансовый год
(пп. 1 п. 1 ст. 24 БК РК).
Это дает, по нашему мнению, основание квалифицировать данный
денежный фонд в качестве «фонда, консолидированного с бюджетом»,
рассматривая его в составе такого звена финансовой системы, как
«бюджетная система».
В то же время следует признать, что специальные внебюджетные
фонды, как звено финансовой системы государства, реально могут
существовать. В свое время в финансовой системе Республики Казахстан
79
они были представлены достаточно широко (достаточно назвать такой
33
фонд, как Дорожный фонд). При этом они имели собственные доходные
источники, а также собственный порядок использования. Поэтому в
теоретическом аспекте (абстрагируясь от конкретной страны) в составе
финансовой системы государства такое звено существует.
В состав финансовой системы государства в ее материальном
понимании ходят централизованные и децентрализованные денежные
фонды.
В состав централизованных государственных денежных фондов
обычно входят бюджет, денежные фонды, консолидированные с
бюджетом, внебюджетные фонды. Применительно к условиям
Казахстана эти денежные фонды находятся в республиканской и
коммунальной собственности.
Средства бюджетов входят в состав казны.
Законодательство Республики Казахстан предусматривает
наличие двух видов казны: государственной казны Республики
Казахстан и местной.
В соответствии со статьей 192 ГК РК средства республиканского
бюджета входят в состав государственной казны Республики Казахстан.
Эти средства вместе с золотовалютным запасом представляют собой
денежную часть государственной казны Республики Казахстан.
Государственной казны Республики Казахстан находится в такой
разновидности государственной собственности, как республиканская
собственность. Собственником республиканского бюджета является
государство в целом – Республика Казахстан.
Средства местного бюджета входят в состав местной казны.
Местная казна, включая средства местного бюджета, находится в
коммунальной собственности. Собственником местного бюджета как
фонда денежных средств является соответствующая административнотерриториальная единица.
Следует сказать, что некоторые авторы увязывают финансовую
систему государства с казной. Так, С. С. Найманбаева пишет:
«финансовая система государства – это система отправления
государственно-властных полномочий при формировании и
распределении государственной казны»33.
Данное утверждение является, на наш взгляд, ошибочным по
следующим основаниям.
Во-первых, финансовая система основана на фондах, которые
имеют денежный характер. Между тем казна имеет не только денежную,
но и материальную составляющую. Так, в состав республиканской
Найманбаева С. С. Финансовое право: Учебник (Общая и Особенная части).
Алматы, 2004. С. 16.
80
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]