Добавил:

ivanov666 Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.

Вуз:

Башкирский Государственный Аграрный Университет

Предмет:

[НЕСОРТИРОВАННОЕ]

Файл:

Финансовая система Республики Казахстан и зарубежных стран. Учебное пособие для студентов по курсу дисциплины «Финансовое право РК и ЗС»

.pdf

Скачиваний:

Добавлен:

07.09.2026

Размер:

1 Мб

Скачать

☆

<<< < Предыдущая 1 2 3 4 5 6 7 8 910 / 2010 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 > Следующая >>>

распределению и использовании государственных денежных фондов.

Это дает основание выделить государственный кредит в качестве института финансовой системы, но понимаемой не в материальном или экономическом смыслах, а в функциональном смысле.

Кстати, Ю.А. Крохина рассматривает налоговую и кредитную деятельность в качестве одних из основных и самостоятельных направлений финансовой деятельности государства37. Это также свидетельствует о важности налоговых отношений и отношений государственного кредита в системе отношений, используемых государством в процессе деятельности по формированию, распределению и использованию своих денежных фондов.

Поэтому признать налоговые отношения и отношения государственного кредита институтами финансовой системы государства в ее функциональном понимании есть все, по нашему мнению, основания.

Исходя из этого, финансовая система государства в ее функциональном значении представлена двумя институтами: налогами, формирующими налоговую систему государства, и государственным кредитом, который также представляет собой систему в виде двух подинститутов: а) государственного заимствования и государственного кредитования.

Таким образом, понятие «финансовая система» (как применительно вообще к финансам, так и применительно к государственным финансам) можно рассматривать в трех значениях: 1) финансовая система в материальном значении; 2) финансовая система в экономическом значении; 3) финансовая система в функциональном значении.

Критерием, на основании которого классифицируются институты финансовой системы в ее материальном значении, выступает фонд денежных средств.

Критерием, на основании которого классифицируются институты финансовой системы в ее экономическом значении, выступают отноше- ния, посредством которых формируется, распределяется и используется определенный фонд денежных средств. Такими отношениями будут, например, отношения по формированию, распределению и использованию бюджета, которые получили название бюджетных отношений, отношения, возникающие в процессе формирования, распределения и использования внебюджетных денежных фондов, отношения, возникающие в процессе формирования, распределения и использования децентрализованных денежных фондов.

Совокупность этих отношений будет формировать соответствующий финансово-экономический институт, выступающий

Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм / Под ред. проф. Н.И.

Химичевой. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2002. С. 77.

элементом финансовой системы. В результате формируются такие институты финансовой системы, как бюджетные финансы, финансы внебюджетных денежных фондов, децентрализованные финансы и т. д.

Критерием, на основании которого классифицируются институты

финансовой системы в ее функциональном значении, выступает вид отношения, используемого в процессе финансовой деятельности. Такими отношениями применительно к государственным финансам наиболее отчетливо являются налоговые отношения и отношения государственного кредита. Эти отношения не только широко применяются в процессе деятельности государства по формированию, распределению и использованию государственных денежных фондов, и характеризуются существенным своеобразием. Это дает основание выделить в составе финансовой системы государства в ее функциональном значении такие институты, как налоговый институт и институт государственного кредита.

Не исключено, что в процессе проведения дальнейших научных исследований в этой области может быть обосновано наличие институтов, опосредующих отношения, которые возникают при взимании таких обязательных платежей, как государственные сборы, плат, а также используемых государством отношений, носящих товарноденежный характер. Последняя группа отношений активно используются государством как в процессе формирования своих денежных фондов, так и в процессе их использования, что мы проиллюстрируем ниже при рассмотрении такого элемента финансовой системы государства, как бюджет. А при формировании и использовании денежных фондов государственных предприятий, которые выступают элементом такого института финансовой системы государства, как «Децентрализованные государственные финансы», товарно-денежные отношения вообще выступают в качестве основных отношений.

4.2 Бюджетная система Республики Казахстан

Традиционно считается, что термин «бюджет» имеет три значения, рассматриваемый в качестве следующих категорий:

а) материальной; б) экономической; в) правовой.

Такой взгляд сложился еще в советские времена. Например, В.В. Бесчеревных писал: «Термин государственный бюджет имеет несколько значений, употребляется в разных смыслах:

а) бюджет как экономическая категория;

б) бюджет в материальном смысле этого слова;

в) бюджет как правовая категория» [1, c. 105].

«По своему материальному содержанию бюджет, – пишет Л.Г. Вострикова, - это государственный централизованный фонд денежных

средств» [2, c. 101]. Признание за бюджетом материального значения, хотя и не разделяется некоторыми авторами (особенно экономистами), но, по нашему мнению, вполне естественно. Это вытекает из того факта, что сами финансы имеют как экономическое, так и материальное содержание. Поскольку бюджет это часть финансов, то и он имеет данное содержание, выражаемое в том фонде денежных средств, который и выражается термином «бюджет». В этом смысле более точным является то определение бюджета в его материальном аспекте, которое предлагает Н.И. Химичева. Характеризуя это значение бюджета, она пишет: «бюджет – это централизованный в масштабах определенного государственного образования денежный фонд, который находится в распоряжении соответствующих органов государственной власти или местного самоуправления» [3, c. 159]. Здесь, как мы видим, бюджет обозначен в двух качествах: государственный бюджет и бюджет местного самоуправления. И такой подход применительно к условиям любого государства следует признать правильным. Бюджет муниципального образования представляет собой самостоятельный вид бюджета. Этот бюджет не является государственным бюджетом: он не находится в государственной собственности, а орган местного самоуправления не является государственным органом. Однако утверждение, что бюджет «находится в распоряжении соответствующих органов государственной власти или местного самоуправления», является, по нашему мнению, ошибочным. Собственником бюджета выступает соответствующее государственное образование. И именно этому образованию принадлежат правомочия собственника: права владения, пользования, распоряжения денежными средствами, аккумулированными в бюджете. Уполномоченные государственные органы реализуют эти полномочия, выступая не от своего имени, а от имени соответствующего государственного образования, являющегося собственником бюджета.

Определяя бюджет как экономическую категорию, Л.Г. Вострикова рассматривает его как «совокупность экономических отношений, возникающих в процессе создания, распределения и использования государственного централизованного фонда денежных средств» [4, c. 101]. К этому определению примыкает следующее: «Как экономическая категория, бюджет представляет собой денежные отношения, возникающие в результате распределения и перераспределения валового внутреннего продукта в целях образования и использования централизованного денежного фонда» [5, c. 7]. В данном случае бюджет также увязывается с государственным денежным фондов, причем, централизованным. В отличие от этого Н.И. Химичева определяет бюджет (как экономическую категорию) следующим образом: «это совокупность экономических (денежных) отношений,

которые возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованных денежных фондов, предназначенных для осуществления задач государственных и муниципальных образований общего значения и выполнения функций соответствующих органов власти и самоуправления» [6, c. 159-160]. В данном определении говорится не только о государственных бюджетах, но и негосударственных бюджетов в лице негосударственных образований в виде органов самоуправления. И такой подход применительно к условиям Российской Федерации является, как было отмечено выше, правильным. Однако и в данном случае допущена ошибка: бюджет не предназначен для «выполнения функций соответствующих органов власти и самоуправления», как это утверждается в определении. Бюджет предназначен для обеспечения выполнения функций самого государственного и муниципального образования, в чьей собственности этот бюджет находится. Для целей финансового обеспечения деятельности «соответствующих органов власти и самоуправления» выступает денежный фонд самих этих органов, которым они владеют на праве оперативного управления как юридические лица, имеющие организационно-правовую форму учреждения. В литературе предложено несколько вариантов определения бюджета как экономической категории. Так, В.М. Родионова определяет государственный бюджет как «денежные отношения, возникающие у государства с юридическими и физическими лицами по поводу перераспределения национального дохода (частично и национального богатства) в связи с образованием и использованием бюджетного фонда, предназначенного на финансирование народного хозяйства, социально-культурных мероприятий, нужд обороны и государственного управления» [7, c. 252]. В данном определении делается акцент на субъекты отношений, совокупность которых и формирует бюджет: государство, с одной стороны, юридические и физические лица с другой. В ранее приведенных нами определениях акцент делался на направления бюджетной деятельности государства: формирование, распределение и использование денежного фонда. Кстати, В.М. Мандрица, давая определение понятию «бюджет», использует оба способа раскрытия сущности бюджета. Он пишет: «Государственный бюджет – это совокупность бюджетных отношений по формированию и использованию бюджетного фонда страны. С другой стороны, государственный бюджет – это денежные отношения, возникающие у государства с юридическими и физическими лицами на почве перераспределения национального дохода в связи с образованием и использованием бюджетного фонда, предназначенного для финансирования народного хозяйства, социально-культурных мероприятий, нужд обороны и государственного управления» [8, c. 33].

Как мы видим, в первом случае в основу признаков отношений,

составляющих бюджет, взяты направления бюджетной деятельности (формирование и использование бюджетного фонда), во втором – субъекты этих отношений (государство, юридические лица, население). Возникает вопрос, что собой представляют общественные отношения, совокупность которых формирует бюджет как экономическую категорию. По данному поводу П.Н. Шуляк и Н.П. Белотелова пишут следующее. «Финансовые отношения, возникающие у государства с предприятиями (учреждениями) и населением, называются бюджетными... Эти отношения представляют собой часть финансовых отношений, но имеют определенную специфику. Во-первых, они возникают в распределительном процессе, обязательным участником которого является государство (в лице различных органов власти). Вовторых, эти отношения связаны с формированием и использованием централизованного фонда денежных средств, предназначенного на удовлетворение общегосударственных потребностей» [9, c. 88]. В свою очередь М.В. Романовский, характеризуя отношения, совокупность которых выражает бюджет как экономическую категорию, говорит о них как об императивных денежных отношениях [10, c. 155, 157]. Напомним, что этот признак используется для обозначения тех денежных отношений, которые являются финансовыми. Из этих характеристик вытекает, что рассматриваемые отношения являются финансовыми. Данный вывод представляется не вполне точным. В процессе как формирования, так и расходования бюджета применяются не только финансовые, но и другие виды экономических отношений. Так, при государственном займе, который основан, естественно, на использовании кредитных отношений, имеет место и формирование бюджета (при размещении займа), и его расходование (при погашении займа). Бюджет может пополняться за счет реализации государственного имущества. В равной мере бюджет может расходоваться при приобретении имущества в государственную собственность (например, при осуществлении государственных закупок или государственного заказа). В обоих случаях возникают товарно-денежные отношения. Таким образом, в процессе формирования, распределения и использования бюджета возникают различные с экономической точки зрения отношения: финансовые, кредитные, товарно-денежные. Другими словами, к категории «бюджетные отношения» относятся не только финансовые, но и иные виды экономических отношений, которые возникают в процессе формирования, распределения и использования бюджета.

Это означает, что сама категория «бюджетные отношения» носит

собирательный (обобщающий) характер, объединяя собой такие подвиды бюджетных отношений как финансовые бюджетные отношения (в том числе налоговые); кредитные бюджетные отношения, которые

возникают при осуществлении государственного кредита; товарноденежные бюджетные отношения.

При этом финансовые бюджетные отношения носят

распределительный характер, выражая одностороннее движение стоимости в денежной форме в бюджет или из бюджета, не опосредованное встречным движением стоимости в товарной форме. Эти отношения регулируются финансовым правом. Распределительный характер носят и кредитные бюджетные отношения. Однако в отличие от финансовых бюджетных отношений кредитные отношения выражают возвратное движение стоимости в денежной форме. На первой фазе осуществления кредита деньги движутся от кредитора к заемщику, выражая предоставление займа; на второй – деньги осуществляют обратное движение, выражая погашение займа. Однако на каждой фазе движение денег не сопровождается встречным движением товара, что и выражает распределительный характер кредитных бюджетных отношений. В рамках кредитных бюджетных отношений государство или его административно-территориальная единица может выступать как в качестве кредитора (при предоставлении кому-либо займа), так и заемщика (при размещении государственных займов). В первом случае имеет место бюджетное кредитование. При данном кредитовании на первой фазе деньги движутся из бюджета (при предоставлении кредита), а на второй (при погашении заемщиком полученного из бюджета кредита) – в бюджет. Во втором случае (при получении государством или административно-территориальной единицей кредита) имеет место бюджетное заимствование. При данном кредитовании на первой фазе деньги движутся в бюджет (при получении кредита), на второй (при погашении кредита) – из бюджета. При внутреннем государственном кредите кредитные бюджетные отношения выступают предметом гражданского права, при внешнем – предметом международного права. Вопросы государственного кредита, который охватывает собой и бюджетное кредитование и бюджетное заимствование, более подробно будут рассмотрены нами в разделе 5 настоящей работы, посвященной государственному кредиту.

Бюджетные товарно-денежные отношения носят обменный

характер – они возникают на такой стадии общественного воспроизводства как обмен. Такие отношения могут возникать при формировании бюджета. В этом случае государство (административнотерриториальная единица) выступает в роли продавца товара, и полученная выручка обращается в доход бюджета. Товарно-денежные отношения могут возникать и при использовании бюджета. В этом случае государство (административно-территориальная единица) выступает в роли покупателя, осуществляя оплату приобретаемого товара (выполненных работ, оказанных услуг) за счет средств бюджета.

Бюджетные товарно-денежные отношения являются предметом гражданского права. В этих отношениях государство (административнотерриториальная единица) выступает в качестве равноправного контрагента с другой стороной отношения. В итоге можно согласиться с имеющимися в литературе определениями понятия «бюджетные отношения», согласно которым данные отношения – это экономические отношения, возникающие в процессе формирования, распределения и использования бюджета. Однако большинство авторов трактует данные отношения как финансовые (либо распределительные), т.е. рассматривают бюджетное отношение в качестве разновидности финансового. Соответственно этому бюджетное правоотношение признается разновидностью финансового правоотношения. Между тем в качестве отношений, возникающих в процессе формирования, распределения и использования бюджета, могут выступать не только финансовые, но и кредитные, и товарно-денежные отношения.

Как правовая категория, бюджет – «это основной финансовый план

формирования, распределения и использования централизованного денежного фонда государственного или муниципального образования, утверждаемый соответствующим представительным органом государственной власти или местного самоуправления» [11, c. 131-132]. Примерно также определяет бюджет и П.Н. Вахрин. Он полагает, что государственный бюджет – это основной финансовый план образования, распределения и использования централизованного денежного фонда государства или административно-территориального образования, утверждаемый соответствующим законодательным (представительным) органом государственной власти. Такой финансовый план образования, распределения и использования централизованного фонда денежных средств (государственного бюджета) закрепляет юридические права и обязанности участников бюджетных отношений [12, c. 16-17]. Как финансовый план, бюджет обычно характеризуется в качестве сметы (росписи) доходов и расходов государства. Например, дается следующее определение бюджета: «Государственный бюджет – это перечень доходов и расходов государства. Это финансовый план государства, сопоставляющий доходы и расходы» [13, с. 189]. А.А. Тедеев, говоря о бюджете как юридической категории, употребляет категории «бюджетплан» и «бюджет-закон». Он пишет: «Как юридическая категория, бюджет представляет собой, с одной стороны, основной финансовый план образования, распределения и использования публичных финансов (бюджет-план), который, с другой стороны, принимается в особой процедуре представительным органом государственной власти в форме закона (бюджет-закон)» [14, c. 22]. Кстати, мнение, что следует различать бюджет как финансовый план и правовой акт о его утверждении, высказывал в свое время М.И. Пискотин [15, c. 19]. В

настоящее время такого мнения придерживается С.Г. Пауль [16, c. 233]. А.И. Худяков также отличает категории «бюджет как финансовый план» и «закон об утверждении бюджета». По его мнению, бюджет, как финансовый план, выражает собой бюджет в финансовоорганизационном смысле. Акт об утверждении бюджета есть бюджет как правовая категория. В этом смысле бюджет – это финансовоправовой акт, посредством которого утверждается финансовый план формирования и распределения создаваемого на центральном и местных уровнях государственного денежного фонда, предназначенного для финансирования общегосударственных задач и функций [17, c. 10].Обратим внимание на то, что А.И. Худяков несколько меняет содержание значений термина «бюджет»: если в общепринятом понимании бюджет, как правовая категория, есть финансовый план, то, по его мнению, данный план выражает бюджет в его организационноправовом смысле. Как правовая категория, бюджет есть, на его взгляд, финансово-правовой акт, т.е. тот акт (закон, решение), посредством которого этот бюджет утвержден. Ясно, что сама категория «бюджет» в определенной степени зависит от строения бюджетной системы конкретного государства. Так, если в России существуют бюджеты муниципальных образований, то в Казахстане таких бюджетов нет. Из числа казахстанских авторов обращает на себя внимание то определение, которое дает бюджету С.С. Найманбаева. По ее мнению, «государственный бюджет представляет собой централизованный фонд финансовых ресурсов, основной универсальный план государства, имеющий статус основного финансового закона на соответствующий финансовый год, форма образования и расходования бюджетных средств, предназначенных для финансовой деятельности Республики Казахстан и органов местного государственного управления» [18, c. 177]. В этом определении термина «бюджет», помимо традиционных его значений, как материальной и правовой категорий, выделена еще одна: «форма образования и расходования бюджетных средств, предназначенных для финансовой деятельности Республики Казахстан и органов местного самоуправления». Однако если понимать под формой внешнее выражение чего-либо, то формой бюджета выступает тот правовой акт, которым данный бюджет утвержден. Кроме того, в определении бюджета, предложенном С.С. Найманбаевой, речь идет не о категории «бюджет», а о категории «государственный бюджет». В связи с этим необходимо обратить внимание на следующее. Термином «государственный бюджет» в советские времена обозначался сводный бюджет государства (Государственный бюджет Союза ССР, Государственный бюджет союзной республики). Такого рода бюджет существует в условиях, когда бюджетная система основана на принципе единства, и когда все бюджеты входят в состав единого

государственного бюджета. При такой организации бюджетной системы ее структура совпадает со структурой государственного бюджета. Однако с приобретением Казахстаном независимости его бюджетная система была реформирована на основе принципа самостоятельности или автономности бюджетов, где они не входят друг в друга. В результате такой вид бюджета как «государственный бюджет», в состав которого входили бы все бюджеты, действующие на территории государства, перестал существовать. Правда, действовавший в свое время Закон Республики Казахстан от 1 апреля 1999 года №357-1 «О бюджетной системе» такой термин все-таки употреблял. Им обозначался «свод республиканского и местных бюджетов без учета взаимопогашающих операций между ними» (ст. 1). Кроме того, данный Закон предусматривал, что «в Республике Казахстан самостоятельно функционируют республиканский бюджет и местные бюджеты, в совокупности составляющие государственный бюджет» (п. 2 ст. 3 Закона). Однако выражение «государственный бюджет как свод бюджетов» в данном случае не выражает собой наличие в бюджетной системе самостоятельного бюджета, именуемого «государственный». Как отмечает А.И. Худяков, государственный бюджет как свод бюджетов не является в полном смысле этого слова бюджетом, поскольку он не выступает фондом денежных средств (материальное значение бюджета) и не утверждается Парламентом. То есть данный бюджет не может рассматриваться в качестве основного финансового плана, что соответствует правовому значению понятия «бюджет». Данный бюджет является чисто учетной категорией, и используется финансовыми органами в целях бюджетного планирования и отслеживания ситуации в сфере бюджетной деятельности» [19, c. 38]. В этом значении (причем, усилив его) данный термин сохранил и ныне действующий Бюджетный кодекс РК. Он предусматривает, что в Республике Казахстан утверждается, исполняется и является самостоятельными бюджеты следующих уровней: республиканский бюджет: областной бюджет: бюджеты города республиканского значения, столицы: бюджет района (города областного значения). Государственным бюджетом является централизованный денежный фонд государства, объединяющий республиканский и местные бюджеты без учета взаимопогашаемых операций между ними, используемый в качестве аналитической информации и не подлежащий утверждению» (п. 1, п. 3 ст. 6 БК РК) (выделено – А.Д.). Следует сказать, что в Российской Федерации в качестве понятия, используемого для обозначения свода бюджетов, выступает категория «консолидированный бюджет». Этим понятием обозначается свод бюджетов всех уровней бюджетной системы на соответствующей территории (ст. 6 БК РФ). Характеризуя эту категорию, в российской финансово-правовой

литературе отмечается, что консолидированный бюджет «дает информацию обо всех доходах и расходах территории и используется в целях анализа, расчетов, прогнозирования. Этот бюджет не утверждается в форме закона или иного нормативного правового акта. Следовательно, он не способен порождать, прекращать или изменять права и обязанности Российской Федерации, субъекта РФ и муниципального образования» [20, c. 193]. Сказанное полностью относится и к казахстанской категории «государственный бюджет». Таким образом, понятие «государственный бюджет» в условиях Казахстана является учетноаналитической категорией, обозначающей документ, имеющий чисто техническое значение и применяемый при осуществлении бюджетного планирования в масштабе всего государства в целом. Назначение этого документа – обеспечение рациональности распределения денежных средств между бюджетами различных уровней. Особого фонда денежных средств эта категория не обозначает. Поэтому такого бюджета, как «государственный бюджет», не существует ни в материальном значении этого термина (как денежный фонд), ни в его правовом значении (как финансовый план). Это означает, что определение «государственного бюджета» в качестве «централизованного фонда финансовых ресурсов, основного универсального плана государства, имеющего статус основного финансового закона», как это сделано С.С. Найманбаевой, применительно к условиям Казахстана является ошибочным. Отметим также, что в современных условиях выражение «государственный бюджет» можно использовать для обозначения тех бюджетов, которые входят в государственную бюджетную систему, противопоставляя их другим бюджетам – негосударственным (например, бюджетам муниципальных образований). Однако применительно к условиям Казахстана все виды бюджетов (республиканский бюджет, бюджеты административно-территориальных единиц) являются только государственными. Одновременно полагаем, что термин «консолидированный бюджет» является более точным, чем термин «государственный бюджет», в силу некоторой двусмысленности последнего, порождаемой тем значением этого термина, которое придавалось ему в прошлом. В равной мере, выражение «свод бюджетов», которое российское законодательство употребляет для характеристики понятия «консолидированный бюджет», является более правильным, чем выражение «сводный бюджет», употребляемое казахстанским законодательством для характеристики понятия «государственный бюджет». Государственный бюджет не является сводным бюджетом, объединяющим бюджеты, действующие на территории Казахстана. Государственный бюджет является именно сводом бюджетов, не объединяющим их в некий единый бюджет.

100

<<< < Предыдущая 1 2 3 4 5 6 7 8 910 / 2010 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 > Следующая >>>

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]