Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Финансовая система Республики Казахстан и зарубежных стран. Учебное пособие для студентов по курсу дисциплины «Финансовое право РК и ЗС»
.pdf
Согласно Бюджетному кодексу РК, сводным бюджетом является и
бюджет области. Бюджетный кодекс Республики Казахстан определяет
данный бюджет следующим образом: «бюджет области – сводный
бюджет, объединяющий областной бюджет, бюджеты районов (городов
областного значения) без учета взаимопогашаемых операций между
ними, используемый в качестве аналитической информации и не
подлежащий утверждению» (п. 1, п. 2, ст. 8, ст.9 БК РК). Продолжая
рассмотрение понятия «бюджет», отметим, что через категорию
«форма» определяет бюджет и З.С. Сабикенова. Она пишет: «Бюджет –
форма образования и расходования денежных средств. Бюджет
составляется для учета количества, а также взаимного соответствия
располагаемых и расходуемых денежных средств. Бюджет служит
инструментом проверки сбалансированности ресурсов, соответствия их
прихода и расхода» [21, c. 22]. Следует отметить, что данное
определение вообще не увязывает бюджет с государством либо его
частями. Это создает впечатление, что понятие «бюджет» может
относиться к любому денежному фонду, в том числе и частному. Надо
сказать, такое применение термина «бюджет» действительно имеет
широкое применение в речевой практике. Так, применяются выражения
«бюджет корпорации», «бюджет фирмы», «бюджет семьи» и т.п. Однако
в системе государственных финансов термином «бюджет» обозначается
строго определенный денежный фонд. Бюджетный кодекс Республики
Казахстан определяет бюджет как «централизованный денежный фонд
государства, предназначенный для финансового обеспечения реализации
его задач и функций» (ст. 3 БК РК). Нетрудно заметить, что при
определении термина «бюджет» Бюджетный кодекс РК берет то его
значение, которое в литературе принято именовать как «бюджет в
материальном аспекте» (или как «бюджет в материальном смысле этого
слова»). Данное определение не отвечает, на наш взгляд, свойствам
бюджета, вытекающим из строения бюджетной системы Республики
Казахстан. Дело в том, что эта система основана на принципе
самостоятельности бюджетов, где все бюджеты, входящие в состав
данной системы, функционируют в достаточной степени обособленно
друг от друга. При этом каждый бюджет решает свои задачи.
Республиканский бюджет предназначен для финансового обеспечения
реализации задач и функций общегосударственного значения на уровне
деятельности центральных органов государственной власти; местные
бюджеты (областной бюджет, бюджеты городов и районов)
предназначены для финансирования задач и функций административнотерриториальных единиц. Во всяком случае, ни один нижестоящий
бюджет не входит в состав вышестоящего бюджета, что свойственно
бюджетной системе, основанной на принципе единства, в результате
чего возникает единый «государственный бюджет», выступающий в
101
качестве централизованного фонда государства, действительно
«предназначенного для финансового обеспечения реализации его задач и
функций». Иными словами, данное определение было бы правильным,
если бы существовал единый государственный бюджет государства, в
состав которого входили все бюджеты, существовавшие на территории
страны. Этот бюджет и будет «централизованный денежный фонд
государства, предназначенный для финансового обеспечения реализации
его задач и функций». Но поскольку существует множество
обособленных и относительно самостоятельных бюджетов, ни один из
них (даже республиканский) не может претендовать на такое звание. В
настоящее время не существует единого бюджетного фонда государства,
он рассредоточен на множество различных бюджетных фондов. На
основании всего вышеизложенного представляется возможным дать
следующее определение бюджета применительно к условиям Республики Казахстан: «Бюджет – это централизованный в масштабе государства
в целом (республиканский бюджет) или административно-территориальной единицы (местный бюджет) фонд денежных средств, предназначенный для финансирования задач и функций соответствующего
государственного образования». Полагаем, что на основе этого определения необходимо внести соответствующую поправку в Бюджетный
кодекс Республики Казахстан. Бюджету, как денежному фонду
финансовой системы государства (т.е. в его материальном значении),
свойственны следующие признаки:
1) бюджет аккумулирует денежные средства, находящиеся в
государственной собственности. Средства республиканского бюджета
находятся в республиканской собственности; средства местных
бюджетов – в коммунальной собственности;
2) средства бюджета входят в состав казны. Средства
республиканского бюджета входят в состав государственной казны
Республики Казахстан; средства местных бюджетов – в состав
соответствующей местной казны;
3) данный фонд принадлежит непосредственно государству или его
частям (в Казахстане - административно-территориальным единицам).
Именно государство в целом (в отношении республиканского бюджета)
или административно-территориальная единица (в отношении
соответствующего местного бюджета) является собственником
денежных средств, сосредоточенных в бюджете, и осуществляет в
отношении их правомочия владения, пользования и распоряжения;
4) бюджет является централизованным денежным фондом
соответствующего государственного образования. Этим бюджет
отличается от тех государственных денежных фондов, которые
находятся в непосредственном ведении государственных организаций;
102
5) бюджет является основным денежным фондом
соответствующего государственного образования – в нем сосредоточена
основная масса денежных средств, принадлежащих этому образованию;
6) бюджет носит универсальный характер. В отличие от
специальных государственных денежных фондов, за счет которых
финансируется определенная государственная функция (например,
фонда безработицы), бюджет (как денежный фонд) имеет общее
назначение: за его счет финансируются самые разнообразные
потребности того государственного образования, которому данный
бюджет принадлежит. Все государственные бюджеты находятся в
определенном соотношении и формируют бюджетную систему. Однако
прежде чем рассмотреть понятие «бюджетная система» и ее состав,
рассмотрим смежное понятие «бюджетное устройство». Понятие
«бюджетное устройство» не имеет однозначного толкования, и многие
авторы наполняют его различным содержанием.
Так, одни авторы считают, что бюджетное устройство адекватно
понятию бюджетная система, под которой в свою очередь понимается
совокупность бюджетов различных видов [22, c. 93].
Другие – включают в состав бюджетного устройства не только
бюджетную систему, но и принципы её построения [23, c. 45, 71, 144].
Третьи – включают в состав бюджетного устройства еще и порядок
разграничения доходов и расходов между отдельными звеньями
бюджетной системы [24, c. 86-96].
Четвертые – понимают под бюджетным устройством организацию
бюджетной системы, принципы ее построения, взаимосвязь между
отдельными бюджетами и порядок распределения доходов и расходов
между ними [25, c. 25]. К этому примыкает определение, согласно
которому «бюджетное устройство – это основанные на правовых нормах
принципы построения бюджетной системы, ее структура и организация
взаимодействия входящих в нее бюджетов по линии их расходов и
доходов» [26, c. 176].
Пятые – исходят из того, что «бюджетное устройство – это
принципы построения бюджетной системы, организационные формы
взаимосвязи ее звеньев» [27, c. 327]. В данном определении не
фигурирует такой признаваемый всеми элемент бюджетного устройства
как бюджетная система, хотя и говорится о неких «ее звеньях».
Шестые – полагают, что в бюджетное устройство входит не только
бюджетная система и ее принципы, но и порядок составления,
рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета, т.е. то, что в
финансово-правовой литературе именуется бюджетным процессом [28,
c. 171]. В результате понятием «бюджетное устройство» охватывается,
по существу, предмет всего бюджетного права.
103
Седьмые – отождествляют бюджетное устройство с системой
государственных органов, осуществляющих те или иные функции в
области бюджета [29, c. 44-45].
Проанализировав приведенные точки зрения, А.И. Худяков
приходит к выводу, что, во-первых, такой элемент как бюджетная
система, включается в состав бюджетного устройства всеми авторами.
Поэтому взаимосвязь понятий «бюджетная система» и «бюджетное
устройство» можно считать бесспорной.
Во-вторых, по мнению большинства авторов, эта взаимосвязь
выражается как соотношение частного с общим, т.е. бюджетное
устройство включает в себя не только бюджетную систему, но еще и
другие элементы [30, c. 30-31]. Из этого вытекает, что первая точка
зрения, согласно которой понятие «бюджетное устройство» является
адекватным понятию «бюджетная система», является ошибочной.
Ошибочным будет и мнение, что бюджетная система не выступает
элементом бюджетного устройства. Бюджетная система выступает
основой бюджетного устройства. Однозначно ошибочной является и та
точка зрения, согласно которой понятие «бюджетное устройство»
охватывает собой такой институт как «бюджетный процесс». Бюджетное
устройство выражает материальную составляющую бюджетных
финансов, а бюджетный процесс – процессуальную, охватывая собой
процедуру разработки, рассмотрения, утверждения и исполнения
бюджета как финансового плана. Нельзя признать правильным и
отождествление бюджетного устройства с системой бюджетных органов
государства: если бюджетное устройство, как уже сказано, выражает
материальную составляющую бюджетных финансов, то система
бюджетных органов – это элемент государственного аппарата. Следует
отметить, что российские авторы пытаются выявить содержание понятия
«бюджетное устройство», опираясь на нормы Бюджетного кодекса
Российской Федерации, где это понятие употребляется. Но характерно,
что при этом они по-разному понимают данные нормы, давая одним и
тем же вещам различные оценки. Так, М.В. Карасева, проанализировав
раздел I Бюджетного кодекса Российской Федерации, который
именуется «Бюджетное устройство Российской Федерации», пишет:
«опираясь на выводы финансово-правовой науки можно утверждать, что
понятие бюджетное устройство включает три элемента: 1) структуру
бюджетной системы; 2) бюджетную классификацию; 3) принципы
бюджетной системы» [31, c. 175, 191-192]. И напротив, Ю.А. Крохина по
поводу этого же раздела пишет, что включение в состав бюджетного
устройства бюджетной классификации «не отвечает общенаучным
нормам и необходимым требованиям теории деятельности». Кроме того,
это, по ее мнению, «неоправданно смещает процессуальные и
материальные части бюджетного права, а понятийные и концептуальные
104
недостатки могут привести к практическим негативным последствиям»
[32, с. 199-200]. Бюджетный кодекс Республики Казахстан понятие
«бюджетное устройство» не употребляет. Казалось бы, это дает
основание вообще не вводить данное понятие в финансово-правовую
науку. Но это не так, и следует, на наш взгляд, согласиться с мнением
А.А. Тедеева, который полагает, что понятие «бюджетное устройство»
выступает в качестве базовой категории финансовой науки, имеющее
практическое значение для обобщения вопросов бюджетного
строительства [33, c. 174]. Что же касается содержания понятия
«бюджетное устройство», то достаточно распространенное мнение,
согласно которому это устройство включает в себя два элемента –
бюджетную систему и принципы построения этой системы,
представляется не вполне обоснованным. С точки зрения законов логики
такой элемент как «принципы построения бюджетной системы» не
существует параллельно с таким элементом как «бюджетная система», а
входит в его состав. Любая бюджетная система формируется на основе
определенных принципов. Поэтому эти принципы, определяя
бюджетную систему и влияя на ее структуру, находят свое отображение
в самой бюджетной системе. Кроме того, как понятие «бюджетное
устройство», так и понятие «бюджетная система» выражают
материальную составляющую бюджетных финансов, т.е. являются
экономическими категориями, отображающими объективную
реальность. Это означает, что данные категории отображают явления,
которые входят в состав экономического базиса. Между тем, принципы
построения бюджетной системы есть продукт некой научной мысли.
Будучи закрепленными в правовых актах, они приобретают характер
норм бюджетного права, что, однако, не меняет их свойства
субъективной категории. Это означает, что данные принципы входят в
состав правовой надстройки. На наш взгляд, вторым элементом
бюджетного устройства выступает такой институт как бюджетное
регулирование.
Бюджетное регулирование – это процесс обеспечения
сбалансирования доходных и расходных частей каждого бюджета,
входящего в бюджетную систему. Это осуществляется через
взаимодействие бюджетов различных уровней друг с другом, где один
бюджет предоставляет деньги другому. Строение бюджетных финансов,
выраженное в бюджетной системе, определяет статику бюджетного
устройства. Организация взаимодействия бюджетов друг с другом
выражает динамику бюджетного устройства. В итоге можно, по нашему
мнению, предложить следующее определение бюджетного устройства.
Бюджетное устройство – это структурное построение бюджетных
финансов, выраженное в бюджетной системе, и организационные
формы взаимодействия ее звеньев, выражающие процесс
105
бюджетного регулирования. Теперь рассмотрим понятие «бюджетная
система». Бюджетную систему обычно определяют как совокупность
бюджетов различных уровней [34, c. 71, 175, 192]. Более сложное
понимание бюджетной системы предлагает А.А. Тедеев. По его мнению,
следует различать узкое (или легальное) определение бюджетной
системы и научное, которое он именует «широким». В первом значении
(легальном) воспроизводится то определение бюджетной системы,
которое дает Бюджетный кодекс Российской Федерации. В соответствии
с этим Кодексом, бюджетная система – это основанная на
экономических отношениях и государственном устройстве,
регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета,
бюджетов субъектов федерации, местных бюджетов и бюджетов
государственных внебюджетных фондов» (ст. 6 БК РФ). Во втором,
широком смысле, бюджетная система является, на его взгляд,
совокупностью:- системы бюджетов и внебюджетных фондов; - системы
бюджетных отношений; - системы участников бюджетных отношений; нормативно-правовой базы бюджетной деятельности [35, c. 178-180]. По
поводу такого толкования понятия «бюджетная система» можно сказать
следующее. Во-первых, как экономическая категория, бюджет есть
совокупность экономических отношений по формированию,
распределению и использованию денежного фонда, именуемого
«бюджет». Следовательно, определение бюджетной системы как
совокупности бюджетов охватывает собой те бюджетные отношения,
которые возникают в процессе формирования, распределения и
использования бюджетов как денежных фондов. Поэтому «система
бюджетных отношений» не может представлять собой самостоятельный
элемент бюджетной системы, существующий, как это считает автор,
параллельно с системой самих бюджетных фондов. Первое – «система
бюджетных отношений» – поглощается вторым – «системой бюджетных
фондов». Во-вторых, «участники бюджетных отношений» являются
принадлежностью самих бюджетных отношений, выражая их
субъектный состав. Поэтому «система участников бюджетных
отношений» не может представлять собой самостоятельный элемент
бюджетной системы, существующий, как это считает автор, параллельно
с таким элементом бюджетной системы как система самих бюджетных
отношений. Следовательно, и в данном случае первое – «система
участников бюджетных отношений» – поглощается вторым – «системой
бюджетных отношений». В-третьих, категория «бюджетная система» –
это экономическая категория, отображающая явление, входящее в состав
экономического базиса. «Нормативно-правовая база бюджетной
деятельности», являясь совокупностью правовых актов, относится к
правовой надстройке. Элементы правовой надстройки в виде норм
бюджетного права не могут входить в состав экономического базиса,
106
элементом которого бюджетная система является. Еще раз отметим, что
само понятие «система» предполагает, что она состоит из однородных
элементов. Здесь же в состав одной системы вкладываются разнородные
(экономические и правовые) элементы. Кроме того, категория
«бюджетная система» охватывает собой те отношения по
формированию, распределению и использованию бюджетных фондов,
которые являются экономическими (материальными) бюджетными
отношениями. В процессе бюджетной деятельности возникают не только
материальные, но и организационные бюджетные отношения (например,
отношения, которые принято именовать «процессуальными»). Эти
отношения в состав бюджетной системы никак входить не могут:
понятие «бюджетная деятельность» по кругу охватываемых им
отношений гораздо шире понятия «бюджетная система». Таким образом,
ни один из названных А.А. Тедеевым институтов в состав бюджетной
системы входить, на наш взгляд, не может. Следует также отметить, что
включение в состав бюджетной системы, как это делает Бюджетный
кодекс Российской Федерации, внебюджетных фондов вызвало
критическое отношение у некоторых российских авторов. Так, В.М.
Карасева пишет, что понятие «бюджетная система РФ», закрепленное в
ст. 10 БК РФ, требует уточнения. «Дело в том, – указывает она, – что в
отличие от ординарных бюджетов бюджеты государственных
внебюджетных фондов не построены на основе принципа бюджетного
федерализма, т.е. они не обеспечивают сочетание интересов Российской
Федерации в целом с интересами субъектов РФ. Бюджеты государственных внебюджетных фондов являются строго централизованными.
Объединение в бюджетную систему РФ ординарных бюджетов и
бюджетов государственных внебюджетных фондов с точки зрения
реализации принципа бюджетного федерализма является нонсенсом [36,
c. 120-121]. Ряд авторов также полагают, что демонстрируемый
Бюджетным кодексом Российской Федерации подход к определению
бюджетной системы, в результате чего в ней объединяются бюджетные
и внебюджетные фонды, принципиально неверен, «ибо бюджеты
внебюджетных фондов являются самостоятельной финансовой
системой, и принципы их функционирования не совпадают полностью с
принципами организации бюджетной системы» [37, 11; 144].
Бюджетный кодекс Республики Казахстан дает следующее
определение бюджетной системе: «Бюджетная система – совокупность
бюджетов и Национального фонда Республики Казахстан, а также
бюджетных процесса и отношений» (п.п. 15 п. 1 ст. 3 БК РК). Как мы
видим, согласно этому определению бюджетная система включает в себя
четыре элемента:
1) совокупность бюджетов;
2) Национальный фонд Республики Казахстан;
107
3) бюджетный процесс;
4) бюджетные отношения.
Данное определение также не лишено, по нашему мнению,
существенных недостатков. Так, включение бюджетных отношений в
состав бюджетной системы означает, что понятие «бюджетное
устройство» является адекватным понятию «бюджетные финансы».
Между тем, совершенно очевидно, что бюджетная система выражает
лишь организационное строение бюджетных финансов, т.е. понятие
«бюджетные финансы» явно шире понятия «бюджетная система». Кроме
того, как отмечено выше, бюджет (как экономическая категория) и есть
система бюджетных отношений. Поэтому понятие «совокупность
бюджетов» уже включает в себя систему бюджетных отношений.
Необоснованным является включение в состав бюджетной системы и
института «бюджетный процесс». Категория «бюджетная система»,
определяя строение бюджетных финансов (т.е. отображая виды
бюджетных фондов), выражает материальную составляющую этих
финансов. Категория «бюджетный процесс», определяя порядок
принятия бюджетных планов, выражает процессуальную составляющую
бюджетных финансов. Структура бюджетной системы определяется
государственным устройством страны. Обычно принципом, лежащим в
основе структуры бюджетной системы, выступает правило: «каждое
государственное образование, включая административнотерриториальную единицу, имеет право на свой бюджет». Для
федеративных государств характерна трехуровневая бюджетная система:
первый уровень – федеральный бюджет; второй уровень – бюджеты
субъектов федерации; третий уровень – местные бюджеты. Последние
могут иметь форму бюджета муниципальных образований.
Для государств унитарного типа характерна двухуровневая
бюджетная система: а) центральный (общегосударственный,
республиканский) бюджет; б) местные бюджеты. Бюджетный кодекс РК
устанавливает, что в Республике Казахстан утверждаются, исполняются
и являются самостоятельными бюджеты следующих уровней:
1) республиканский бюджет;
2) областной бюджет, бюджет города республиканского значения,
столицы;
3) бюджет района (города областного значения) (п. 1 ст. 6 БК РК).
Из этого вытекает, что сам Кодекс предусматривает трехуровневую
бюджетную систему. В принципе, это соответствует характеру
административно-территориального деления страны и иерархии
административно-территориальных единиц, где территория государства
делится на области, а области на районы. Однако количество уровней
определяется еще и тем, что понимать под этим уровнем. Так,
Бюджетный кодекс РК употребляет такую категорию как «местный
108
бюджет». В систему местных бюджетов входят областной бюджет,
бюджет города республиканского значения, столицы, бюджет района
(города областного значения) (п. 1 ст. 6 БК РК). Если рассматривать
уровни бюджетной системы под этим углом зрения, то мы будем иметь
двухуровневую бюджетную систему: первый уровень –
республиканский бюджет; второй уровень – местные бюджеты.
Бюджетный кодекс РК дает определение каждому виду бюджетов,
входящих в состав бюджетной системы. Республиканский бюджет
определяется как централизованный денежный фонд, формируемый за
счет налоговых и других поступлений, определенных Бюджетным
кодексом, и предназначенный для финансового обеспечения задач и
функций центральных государственных органов, подведомственных им
государственных учреждений и реализации общереспубликанских
направлений государственной политики (ст. 7 БК РК). Аналогичным
образом определяются и виды местных бюджетов с той лишь разницей,
что каждый бюджет предназначен для финансового обеспечения задач и
функций местных государственных органов своего уровня, подведомственых им государственных учреждений и реализации государственной
политики в соответствующей административно-территориальной
единице. Для всех этих определений свойственна одна общая ошибка –
они определяют назначение бюджета в финансировании задач и
функций государственных органов своего уровня и подведомственных
им государственных учреждений. Однако назначением бюджета
является финансирование задач и функций самих государственных
образований (Республики Казахстан в целом, области, города, района),
которые и являются собственниками соответствующего бюджета.
Бюджет является денежным фондом государственного образования, а не
его органов. Безусловно, компетенция государственного образования
реализуется через деятельность органов этого образования. Но нельзя
отождествлять задачи и функции этих органов с задачами и функциями
самого государственного образования. Структура (строение) бюджетной
системы определяется не только государственным устройством, но и тем
принципом, который определяет соотношение бюджетов друг с другом.
Существует два принципа организации бюджетной системы государства:
принцип централизации бюджетной системы и принцип автономности
(или самостоятельности) бюджетов. Для бюджетной системы,
основанной на принципе централизации бюджетной системы,
характерно то, что все нижестоящие бюджеты входят в состав
вышестоящего бюджета и, в конечном счете, сливаются в едином
государственном бюджете. Для бюджетной системы, основанной на
принципе автономности бюджетов, характерно то, что бюджеты
относительно самостоятельны по отношению друг к другу и не входят
один в другой. Бюджетная система Республики Казахстан основана на
109
принципе самостоятельности бюджетов. Как отмечает Бюджетный
кодекс РК, самостоятельность бюджетов всех уровней обеспечивается:
- установлением стабильного распределения поступлений между
бюджетами разных уровней и определения направлений их
расходования;
- правом всех уровней государственного управления
самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;
- недопустимостью изъятия доходов, дополнительно полученных в
ходе исполнения местных бюджетов, свободных остатков средств
местных бюджетов в вышестоящий бюджет, за исключением случаев,
установленных Бюджетным кодексом;
- недопустимостью возложения на нижестоящие бюджеты
дополнительных расходов без соответствующей компенсации.
Представляется, что данный перечень должен быть дополнен
следующими двумя полномочиями:
- правом каждой административно-территориальной единицы на
свой бюджет;
- наличием у каждого вида бюджета собственных доходных
источников.
Одновременно БК РК предусматривает и принцип единства
бюджетной системы. Данный принцип означает следующее:
обеспечение применения единого бюджетного законодательства
Республики Казахстан, в том числе использование единой бюджетной
классификации, единых процедур осуществления бюджетного процесса
(п. 2 ст. 26 БК РК); Бюджетный кодекс Республики Казахстан содержит
еще целый ряд принципов бюджетной системы, а именно:
- принцип полноты – отражение в бюджетах и Национальном фонде
Республики Казахстан всех поступлений и расходов, предусмотренных
законодательством Республики Казахстан, недопущение зачетов
взаимных требований с использованием бюджетных средств, равно как и
уступок прав требований по бюджетным средствам;
- принцип реалистичности – соответствие утвержденных
(уточненных, скорректированных) показателей бюджета утвержденным
(скорректированным) параметрам и направлениям среднесрочной
фискальной политики и среднесрочного плана социальноэкономического развития Республики Казахстан и регионов;
- принцип транспарентности – обязательное опубликование
нормативных правовых актов в области бюджетного законодательства
Республики Казахстан, утвержденных (уточненных, скорректированных)
бюджетов и отчетов об их исполнении, другой информации, касающейся
фискальной политики государства, за исключением сведений,
составляющих государственную или иную охраняемую законом тайну;
110
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]