Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Сервисно-ориентированное таможенное администрирование опыт внедрения. Монография
.pdf
Государственное казенное образовательное учреждение
высшего образования
«Российская таможенная академия»
М.В. БОЙКОВА, В.В. МАКРУСЕВ, И.В. КАИМОВА
СЕРВИСНО-ОРИЕНТИРОВАННОЕ
ТАМОЖЕННОЕ АДМИНИСТРИРОВАНИЕ:
ОПЫТ ВНЕДРЕНИЯ
Монография
Под общей редакцией д-ра физ.-мат. наук,
профессора В.В. Макрусева
Москва
2018
УДК 339.543
ББК 67.401.143.1
Б77
Авторы:
М.В. БОЙКОВА, заведующий кафедрой управления, канд. пед. наук, доцент (введение, гл. 1, 3–5,
заключение);
В.В. МАКРУСЕВ, профессор кафедры управления, д-р физ.-мат. наук, профессор (общ. ред.,
введение, гл. 1, 3–5, заключение);
И.В. КАИМОВА, старший преподаватель кафедры управления (гл. 2)
Рецензенты:
О.В. МАРКИНА, главный государственный таможенный инспектор центра оперативного мони-
торинга и анализа рисков Аналитического управления ФТС России, канд. экон. наук;
Е.Р. ОРЛОВА, заведующий отделом информационных технологий оценки эффективности инве-
стиций Института системного анализа Федерального исследовательского центра «Информатика
и управление» РАН, д-р экон. наук, профессор
Б77 Бойкова М.В.
Сервисно-ориентированное таможенное администрирование: опыт внедрения: монография / М.В. Бойкова, В.В. Макрусев, И.В. Каимова; под общ. ред. д-ра физ.-мат. наук,
профессора В.В. Макрусева. М.: РИО Российской таможенной академии, 2018. 148 с.
ISBN 978-5-9590-1045-4
В монографии на основе анализа отечественного и зарубежного опыта раскрыты теоретические
положения сервисно-ориентированного таможенного администрирования, представлен опыт становления и внедрения концепции сервисной таможни, дан обзор инновационных инструментальных средств, обеспечивающих реализацию концепции.
Предназначена для должностных лиц таможенных органов, участников ВЭД, слушателей
ИДОПиПК Российской таможенной академии, а также может представлять интерес для преподавателей, аспирантов, магистрантов и студентов, обучающихся по направлению подготовки «Менеджмент» и специальности «Таможенное дело».
339.543
УДК
ББК 67.401.143.1
ISBN 978-5-9590-1045-4 © Российская таможенная академия, 2018
ВВЕДЕНИЕ
Тенденции последних лет развития мировой экономики разновекторны и неоднородны. Процессы интеграции и дезинтеграции, глобализации и регионализации проходят не последовательно, сменяя друг друга, а практически одномоментно,
дополняя или частично замещая. Все это влечет за собой необходимость изучения
возможностей для гармонизации и унификации процессов в сфере внешней торговли как «
индикатора» экономических и политических отношений в мире.
Основным наиболее эффективным и «чувствительным» инструментом регулирования рассматриваемых процессов на общемировом и региональном уровнях
выступает институт таможенного дела. Такой институт становится важнейшим
инструментом активизации интеграционных процессов, «встроенным регулятором» геоэкономических и политических инициатив.
Современное таможенное дело представляет собой уникальное, сложное, развивающееся и
исторически обусловленное явление, выраженное на разных исторических этапах в различных институциональных формах (функциональной, организационной, технологической, операционной и др.), но всегда с политически
и экономически оправданным содержанием [1].
Следствием этого является разнообразие мнений, представленных в моногра-
фиях и отдельных статьях, как по поводу его содержания, так и в связи с
местом
и значением в жизни общества. Такая ситуация требует всестороннего исследования данного явления, для чего необходим адекватный научный инструментарий,
позволяющий изучать, анализировать и развивать таможенное дело, как в масштабе отдельного государства, так и на межгосударственном уровне.
Таможенное дело как системное социоэкономическое явление охватывает
сложный комплекс общественных отношений, возникающих в
сфере перемещения товаров, транспортных средств и иных ценностей через таможенную границу,
а также отношений, возникающих вследствие обязательств, вызываемых этими
перемещениями.
Основными механизмами реализации таможенного дела в целом, таможенной
1
политики
государства в частности, являются таможенное регулирование и таможенное администрирование, в основе которых лежит таможенный контроль
за операциями участников внешнеэкономической деятельности (ВЭД) [4, 5]. Это
в полной мере соответствует Конституции России [6] и Таможенному кодексу Евразийского экономического союза [4]. Именно в Кодексе, как нормативном правовом
1
Таможенная политика – это идеология, цели и задачи таможенного дела, реализуемые на
конкретном историческом этапе, курс действий и система мер таможенного регулирования,
администрирования и контроля, проводимых в сфере ВТиВЭД.
3
своде положений и правил, задающем правовое поле для деятельности таможенных органов и бизнеса, основное содержание таможенного дела раскрывается через таможенное регулирование.
Другими словами, на современном этапе таможенное дело представляется как
институт регулирования процессов перемещения товаров в пределах таможенной
территории Евразийского экономического союза (ЕАЭС). И именно такой институт является
системообразующим элементом, активным регулятором внешнетор-
говой и внешнеэкономической деятельности государств – членов ЕАЭС.
В соответствии с рекомендациями ВТамО на международном уровне все активнее проявляется тенденция формирования клиентоориентированных механизмов
реализации государственной политики в сфере ВЭД. В широком понимании такие
механизмы ориентированы на удовлетворение интересов участников ВЭД, при максимальном соблюдении экономической
безопасности государства и увеличении его
инвестиционной привлекательности.
По существу, в условиях эволюции сферы ВЭД, соответствующих методов
и инструментов таможенного регулирования, перед таможенными органами стоит задача прогрессивной трансформации таможенной службы в систему государственных таможенных услуг (институт таможенного сервиса). Всеобъемлющий,
системный характер такой проблемы требует дальнейшей разработки научных
подходов в области
теории и практики таможенного регулирования ВЭД.
В решении проблемы большую роль играет научное обоснование философии таможенного регулирования, в своем развитии балансирующей между двумя мировоззренческими тенденциями: необходимостью осуществления должного контроля для
обеспечения безопасности общества, с одной стороны, и содействием развитию бизнеса посредством максимального упрощения таможенных формальностей, с другой.
В целом решение проблемы связано с исследованием слабо формализуемых
объектов и процессов сложной социально-экономической природы, с принятием
важнейших системных управленческих решений в сфере ВЭД и в таможенной
сфере. Технология подготовки и реализации таких решений объединяет все направления и виды анализа, планирования и контроля, целостно отражая и взаимоувязывая процессы
таможенного регулирования ВЭД, предоставления таможен-
ных услуг и управления такими процессами.
Результаты анализа научных источников и международной практики деятельности таможенных органов позволяют утверждать, что в существующих институтах таможенного регулирования происходят качественные системные изменения,
а существующий теоретический и методический инструментарий не позволяет
осуществлять постановку и решение все более четко
проявляющегося при этом
комплекса теоретико-прикладных проблем на приемлемом уровне. Кроме того,
недостаточно разработан используемый на практике понятийный аппарат; не
установлены четкие взаимосвязи между базовыми категориями таможенного регулирования, администрирования и управления такими процессами в контексте
развития теории сервисно-ориентированного таможенного регулирования.
4
Основная цель данной монографии – на основе анализа отечественной и зарубежной практики внедрения методов и инструментальных средств сервисноориентированного таможенного администрирования представить интегративную
модель базовых изменений в институте таможенного дела, изложить общий замысел системных исследований по проблемам теории и практики таможенного
регулирования ВЭД и управления таможенным сервисом.
Для достижения такой
цели авторы рассматривают таможенную службу как
развивающуюся систему государственных таможенных услуг (институт таможен-
1
ного сервиса
), структурируют эволюцию института таможенного регулирования
в виде смены регулятивных парадигм, управленческих моделей и систем управления, формулируют идею адаптивно-ситуационного управления институтами
таможенного регулирования и таможенного сервиса и определяют направления
дальнейших исследований, проведение которых наиболее продуктивно в рамках
2
теории таможенного менеджмента
.
Институциональная среда, институты таможенного сервиса и соответствующие отношения между ними структурированы и представлены на рисунке 1.
ɬɚɦɨɠɟɧɧɨɝɨ ɚɞɦɢɧɢɫɬɪɢɪɨɜɚɧɢɹ
Ɍɚɦɨɠɟɧɧɵɣ ɤɨɧɬɪɨɥɶ:
ɂɧɫɬɢɬɭɬɵ
ɬɚɦɨɠɟɧɧɨɝɨ ɪɟɝɭɥɢɪɨɜɚɧɢɹ
ɂɧɫɬɢɬɭɬɵ
Ɍɚɦɨɠɟɧɧɵɟ ɨɪɝɚɧɵ
• ɮɢɫɤɚɥɶɧɵɣ
• ɩɪɚɜɨɜɨɣ
• ɢɧɮɨɪɦɚɰɢɨɧɧɵɣ ɢ ɞɪ.
Ɍɚɦɨɠɟɧɧɵɟ ɩɪɨɰɟɞɭɪɵ
Ɍɚɦɨɠɟɧɧɵɟ ɨɩɟɪɚɰɢɢ
Ɍɚɦɨɠɟɧɧɵɟ ɬɟɯɧɨɥɨɝɢɢ
Рис. 1. Взаимосвязь институтов таможенного сервиса
1
Сервис (от лат. service – служение, лат. servio – служить, обслуживать; англ. service – служба) в современном прочтении обозначает обслуживание населения в различных сферах повседневной жизни; в таможенном аспекте – услуги, предоставляемые таможенной службой
потребителям услуг: государству, участникам ВТиВЭД.
2
Таможенный менеджмент в широком смысле представляет собой комплекс взглядов, идей, на-
правленных на истолкование таможенного дела как социально-экономического явления; в более
и специальном смысле – это теория управления таможенными институтами, организаци-
узком
ями (органами), процессами (операциями, процедурами, технологиями), ресурсами и услугами.
5
На современном этапе развитие таможенных институтов представляется
1
в виде смены регулятивных парадигм
таможенных институтов2, управленческих
моделей и систем управления. На обозримом горизонте эволюции основное их
содержание на каждом из этапов можно определить следующими парадигмами,
характеризуемыми соответствующими качественными параметрами среды деятельности таможенных органов и моделями (системами) управления:
– функциональная парадигма: среда деятельности таможенного органа функ-
циональная, модель управления – функционально-ориентированная;
– процессная парадигма: среда
деятельности – процессная, модель управле-
ния – процессно-ориентированная;
– сервисная парадигма: среда деятельности – сервис (услуги), модель управ-
ления – маркетинговая;
– цифровая парадигма: среда деятельности – цифровая, модель управления –
информационно-логистическая;
– когнитивная парадигма: среда деятельности – интеллектуальная, модель
управления – когнитивно-продуктивная (на основе искусственного (гибридного)
интеллекта).
Дадим краткую содержательную характеристику каждому из этапов
.
Функциональная парадигма. Функциональная парадигма и соответствующая
функционально-ориентированная модель управления определяют деятельность
существующей системы таможенных органов и управление такой системой на
базе функционального подхода. Его же основу составляют классические принципы разделения и специализации труда; в соответствии с этими принципами
выстраиваются сложившиеся на практике, традиционные стратегии и преимущественно бюрократические
методы управления.
Процессная парадигма. В процессной парадигме исходные концепция деятельности и метатехнология решения управленческих проблем основаны на выделении и согласовании бизнес-процессов, каждый из которых протекает во взаимосвязи с другими бизнес-процессами в самой организации и (или) во внешней
среде. Рациональный (оптимальный) набор бизнес-процессов таможенной струк
туры представляет собой иерархическую сетевую структуру, которая охватывает
все аспекты деятельности таможенных органов: процессы управления, процессы
технологического цикла, процессы обеспечения ресурсами.
Сервисная парадигма. Анализируя современный этап реформ государственного администрирования, осуществляемых в России, и реформ государственного
управления, проводимых в разных странах мира, можно сказать, что наблюдается
-
1
Под парадигмой будем понимать признанные всеми научные достижения, которые в течение определенного времени дают научному сообществу, специалистам прикладной сферы
деятельности модель постановки проблем и инструментарий для их решения.
2
Регулятивная парадигма проявляется в деятельности таможенных органов, во взаимодействии с участниками ВЭД, с бизнес-сообществом, в сотрудничестве с международными таможенными институтам.
6
следующая характерная тенденция: традиционные способы администрирования,
опирающиеся на правила и авторитет, меняются на новые – содействующие развитию конкуренции, рыночным отношениям. Ключевым аспектом концепции нового государственного управления (концепции сервисного государства) является
ориентация деятельности органов власти на удовлетворение запросов граждан
как базовой ценности.
Современная таможенная система осуществляет контроль товаров, перево-
зимых через
таможенную границу, посредством различных методов, операций
и технологий. Концепция сервисно-ориентированного администрирования развивает основные положения таможенного администрирования и предлагает инновационные решения для достижения качественно нового уровня таможенного контроля. Наиболее актуальные цели концепции – обеспечение безопасности
и содействие торговле таможенными методами и средствами. Именно ее широкомасштабная реализация выдвигает
таможню в кластер основных регуляторов
(контроллеров) товарных потоков в сфере ВЭД. Сервисная парадигма таможен-
ного администрирования предполагает также внедрение таможенного регулятора
в управление логистическими цепями поставок товаров и определяет таможенную службу в качестве единоличного контактного органа в официальных целях
внешнеэкономических отношений.
Цифровая парадигма. Цифровая парадигма развития (цифровизация эконо-
) – концептуальная платформа, позволяющая создавать качественно новые
мики
модели бизнеса, торговли, логистики, производства, изменять формат государственного управления, информационных коммуникаций и инфраструктур, определять новую модель развития государства, экономики, внешнеторговой деятельности.
Институт таможенного регулирования, в свою очередь, должен быть адаптирован под новые реалии экономики, должен содержать соответствующие технологии и
инструментальные средства таможенного администрирования и контроля товаров, производимых и перемещаемых в среде цифровой экономики.
В их числе технологии электронного (цифрового) контроля, администрирования
и регулирования – е-контроля, е-администрирования и е-регулирования соответственно.
Когнитивная парадигма. Анализ современных подходов к решению сходных
проблем, связанных с повышением эффективности управления сложными системами и процессами, позволяет утверждать, что в стратегической перспективе
фундаментальную основу их решения составляет когнитивный (познавательный)
подход. В теоретическом плане речь идет, прежде всего, о парадигме формирова-
1
ния знаний
для принятия решений и о создании соответствующей метатехнологии
1
Под знанием будем понимать любую структурированную информацию о внешнеэкономической (внешнеторговой) и таможенной деятельности, включая различные модели и закономерности деятельности, а также технологии интеграции знаний.
7
управления. В рамках такой метатехнологии знание рассматривается и/или как
объект, и/или как инструмент, и/или как результат управления. При этом человек
является не только лицом, принимающим решение по целенаправленному использованию знаний и контролю объекта управления, но и непосредственным компонентом метатехнологии [9].
Подводя краткий итог, можно сказать, что современная
теория развития института таможенного регулирования наиболее отчетливо проявляется в рамках
представляемой нами на рис. 2 интегративной (мультипрофильной) парадигмы
развития, элементы которой в настоящее время уже реализуются на практике –
в деятельности таможенных органов.
ɍɪɨɜɧɢ ɦɭɥɶɬɢɩɪɨɮɢɥɶɧɨɣ
ɩɚɪɚɞɢɝɦɵ
Ɏɭɧɤɰɢɨɧɚɥɶɧɚɹ ɩɚɪɚɞɢɝɦɚ (ɪɟɚɥɢɡɨɜɚɧɵ ɬɪɚɞɢɰɢɨɧɧɵɟ
ɦɟɬɚɬɟɯɧɨɥɨɝɢɢ ɬɚɦɨɠɟɧɧɨɝɨ ɪɟɝɭɥɢɪɨɜɚɧɢɹ ɢ ɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ)
ɉɪɨɰɟɫɫɧɚɹ ɩɚɪɚɞɢɝɦɚ (ɪɟɚɥɢɡɨɜɚɧɚ ɜ ɨɛɴɟɦɟ
ɫɬɚɧɞɚɪɬɨɜ ɂɋɈ 9000 ɜ ɉɪɢɜɨɥɠɫɤɨɦ ɬɚɦɨɠɟɧɧɨɦ
ɭɩɪɚɜɥɟɧɢɢ, ɜ ɨɛɴɟɦɟ ɤɨɧɰɟɩɰɢɢ ɛɟɪɟɠɥɢɜɨɝɨ
ɩɪɨɢɡɜɨɞɫɬɜɚ ɜ ɍɪɚɥɶɫɤɨɦ ɬɚɦɨɠɟɧɧɨɦ ɭɩɪɚɜɥɟɧɢɢ)
ɋɟɪɜɢɫɧɚɹ ɩɚɪɚɞɢɝɦɚ (ɪɟɚɥɢɡɨɜɚɧɚ ɜ ɨɛɴɟɦɟ ɞɟɣɫɬɜɭɸɳɢɯ
ɚɞɦɢɧɢɫɬɪɚɬɢɜɧɵɯ ɪɟɝɥɚɦɟɧɬɨɜ ɢɫɩɨɥɧɟɧɢɹ ɮɭɧɤɰɢɣ
ɢ ɩɪɟɞɨɫɬɚɜɥɟɧɢɹ ɬɚɦɨɠɟɧɧɵɯ ɭɫɥɭɝ)
Ʉɨɝɧɢɬɢɜɧɚɹ ɩɚɪɚɞɢɝɦɚ (ɪɟɚɥɢɡɨɜɚɧɚ
ɜ ɜɢɞɟ ɨɬɞɟɥɶɧɵɯ ȺɊɆ, ɧɚɩɪɢɦɟɪ,
Ⱥɧɚɥɢɬɢɤɚ 2000, ɢ ɫɨɞɟɪɠɢɬɫɹ ɜ ɩɪɨɝɪɚɦɦɟ
ɪɚɡɜɢɬɢɹ ɦɟɯɚɧɢɡɦɚ «ȿɞɢɧɨɟ ɨɤɧɨ»)
ɐɢɮɪɨɜɚɹ ɩɚɪɚɞɢɝɦɚ (ɩɪɟɞɭɫɦɨɬɪɟɧɚ
ɜ Ʉɨɦɩɥɟɤɫɧɨɣ ɩɪɨɝɪɚɦɦɟ ɪɚɡɜɢɬɢɹ ɎɌɋ Ɋɨɫɫɢɢ
ɧɚ ɩɟɪɢɨɞ ɞɨ 2020 ɝɨɞɚ)
ɗɬɚɩɵ ɢ ɨɛɴɟɦɵ ɪɟɚɥɢɡɚɰɢɢ
ɦɭɥɶɬɩɪɨɮɢɥɶɧɨɣ ɩɚɪɚɞɢɝɦɵ
Рис. 2. Направления, этапы и объемы реализации интегративной парадигмы
развития института таможенного регулирования
Представление таможенных институтов в виде мультипрофильной парадигмы
развития, анализ отечественного и зарубежного опыта ее внедрения составляют
научную новизну и практическую значимость представляемого исследования.
8
1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
И НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ
ТАМОЖЕННОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ
1.1. Таможенное администрирование в системе государственного управления:
традиции и инновации
1.2. Идеи и инструменты развития таможенного администрирования
1.3. Администрирование как фактор повышения эффективности управления.
Оценка эффективности
1.4. Направления развития и концептуальные положения сервисно-ориентиро-
ванного таможенного администрирования
1.1. Таможенное администрирование в системе
государственного управления: традиции и инновации
Государственное управление. Государственное управление – это прак-
тическое организующее и регулирующее воздействие государства (через систему своих структур) на общественную и частную жизнедеятельность людей
в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на
его властную силу.
Содержательно государственное управление представляет собой совокупность двух процессов. Первый процесс – формирование государственной политики
администрирование, нацеленное на реализацию такой политики легитимными
методами и средствами.
деятельности общества, и это в своем роде уникальный, обособленный процесс. Система же государственного администрирования в целом представляется некоей совокупностью определенным образом взаимосвязанных подсистем
и включает:
отраслям);
бложения;
безопасности;
говли и т.д.
ни государства могут заниматься только
в той или иной области общественной жизни; второй – государственное
Государство осуществляет администрирование в каждой конкретной сфере
– подсистему государственного администрирования в сфере экономики (по
– подсистему государственного администрирования в области налогоо-
– подсистему государственного администрирования в области общественной
– подсистему государственного администрирования в области внешней тор-
Таможенное администрирование. Управленческой деятельностью от име-
органы административной юрисдикции,
9
в сфере налогообложения такими органами являются налоговые органы, а при
перемещении товаров через таможенную границу РФ – федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области таможенного дела – таможенные органы.
Именно указанные органы от имени государства являются участниками отношений, возникающих в процессе осуществления контроля в сфере ведения
обжалования действий (бездействия) их должностных лиц и привлечения к ответственности за совершение правонарушения. Таким образом, можно утверждать, что в их деятельности практически реализуются функции государственного
управления или администрирования, т.е. налоговое и таможенное администрирование являются разновидностью государственного администрирования, реализуемого в определенной сфере.
Современная таможенная система – это
государственный институт, реализующий функции регулирования, контроля и надзора внешнеэкономической
и внешнеторговой деятельности России в форме таможенного администрирования. Однако в настоящее время и сам термин, и само содержание таможенного администрирования и в теории и на практике раскрываются неполно
и недостаточно исследованы. В этой связи представляется целесообразным
ввести определения и
раскрыть основные сущностные аспекты и направления
развития таможенного администрирования в условиях происходящих стратегических изменений.
В общем случае администрирование – это деятельность по руководству по-
рученным участком работы посредством административных методов управления.
При этом административные или административно-управленческие методы – это
инструментарий (средства) воздействия на управляемый объект в целях обеспечения однозначного
поведения исполнителей в сложившейся ситуации.
Таможенное администрирование в широкой постановке – это специфическая
система нормативно-правовых мер, административных методов и таможенных
технологий регулирования сферы ВЭД, организуемая и управляемая с целью обеспечения экономической безопасности страны и содействия торговле.
В более узкой постановке таможенное администрирование – организационно-управленческая и операционно-технологическая деятельность
таможенных
органов, осуществляемая ими в ходе решения возложенных на них задач в области таможенного дела.
Управленческая сущность таможенного администрирования заключается
в том, что оно представляет собой системное воздействие таможенных органов
России на сферу ВЭД с целью обеспечения эффективного таможенного регулирования, контроля и надзора за перемещением товаров через таможенную границу
Такое воздействие всегда ограничено определенной организацией и процедурами
реализации порядка и правил, регламентирующих право юридических и физических лиц на трансграничное перемещение товаров. Примером такого регламентирования является административный регламент.
,
.
10
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]