Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Сервисно-ориентированное таможенное администрирование опыт внедрения. Монография
.pdf
Таким образом, учитывая, что ОИВ подразделяются на виды, в разной степени участвуют в достижении социальных эффектов и то, что социальная эффективность деятельности ОИВ обуславливается в первую очередь политическими
решениями высшего руководства страны, носит стратегический характер и, как
правило, зависит от качества функционирования всего государственного аппарата, для характеристики текущей
деятельности ОИВ, достаточно использовать ка-
тегории экономической эффективности и результативности деятельности.
Экономическая эффективность деятельности определяется как отношение
стоимости результатов деятельности к стоимости затраченных на достижение
этих результатов ресурсов.
Результативность деятельности показывает степень достижения запланированных результатов.
Представляется логичным характеризовать деятельность ОИВ, применяя обе
категории – «экономическая эффективность» и «результативность», а при
оценке
структурных подразделений и работников государственного органа использовать
только категорию «результативность».
Результативная деятельность структурных подразделений и работников государственного органа заключается в качественном и своевременном достижении
запланированных результатов их деятельности, которые должны быть формализованы в соответствующих показателях, является обязательным условием результативной деятельности государственного органа в целом и, как следствие
, – обя-
зательным условием его экономической эффективности.
Следовательно, для повышения экономической эффективности и результативности деятельности ОИВ нужна разработка комплекса (системы) инструментов,
обеспечивающих повышение результативности деятельности его работников
и структурных подразделений.
Представляется трудно решаемой задача выработки единой системы определения и оценки социальной и экономической эффективности деятельности, например, для Министерства
обороны, Министерства культуры, Федеральной тамо-
женной службы и т. п.
Необходим дифференцированный подход к данным вопросам, который бы
учитывал функциональные и экономические особенности государственных органов управления. При этом обязательным условием совершенствования государственного управления является повышение экономической эффективности
и результативности деятельности соответствующих подразделений. Такой подход
можно считать совершенствованием государственного (в
случае ФТС – таможен-
ного) менеджмента.
Одним из возможных вариантов повышения эффективности и результативности государственного управления является повышение эффективности и резуль-
тативности деятельности государственных структур, которое необходимо осу-
ществлять путем внедрения перманентной системы управления экономической
эффективностью и результативностью их деятельности (рис. 1.2).
21
Важным показателем, характеризующим внедрение системы управления экономической эффективностью и результативностью деятельности ОИВ, является
экономический эффект.
Под экономическим эффектом в данном контексте понимается сэкономленная
сумма бюджетных средств, которая должна была быть направлена на содержание
ОИВ, при сохранении и (или) повышении качества и количества выполняемых
функций и оказываемых услуг.
Рис. 1.2. Система управления экономической эффективностью
и результативностью деятельности ОИВ
Расчет экономического эффекта. Определение экономического эффекта (S)
заключается в вычислении разницы между запланированными ресурсами на содержание ОИВ и фактически произведенными расходами на его содержание после внедрения системы управления экономической эффективностью деятельности по формуле:
S = Sп – Sф,
где:
Sп – сумма запланированных ОИВ бюджетных средств на соответствующий период;
Sф – сумма фактически использованных ОИВ бюджетных средств после внедрения
системы управления экономической эффективностью его деятельности.
Несмотря на кажущуюся простоту вопроса, механизм определения экономического эффекта является достаточно сложным, что обусловлено множественностью влияющих на него обстоятельств.
22
Нельзя просто взять и сократить ресурсы на содержание ОИВ и при этом обеспечить его бесперебойное и качественное функционирование.
Для получения экономического эффекта необходимо установление общественно-значимых результатов и закономерностей функционирования системы
государственного управления, которые бы позволили удалить из нее все лишнее
и непродуктивное. Должны быть созданы действенные инструменты, позволя
ющие стимулировать сотрудников ОИВ к более результативной деятельности
1
Практические проблемы повышения эффективности. Описанию эффективности государственного управления, как и собственно управления, посвящено
множество научных работ. Тем не менее, стремление достичь эффективности на
практике сталкивается с проблемами различного характера: кадровыми, экономическими, политическими и т.п.
Кроме того, каждая отрасль научного знания понимает проблему эффективности по-своему. Например
, с экономической точки зрения достижение эффективности определяется через механизм управления издержками или соотношением
затрат на выпуск единицы товара (услуги). Подобный подход не чужд и управленческой науке, в которой эффективность можно трактовать как производную от
издержек в ходе достижения целей.
Помимо этих примеров, в большинстве случаев представления об эффективности, как и подходы к оценке эффективности управления (и государственного
управления как его части), только усложняются.
Так, например, оценивая эффективность социальных систем, используют
сложные системы показателей. В теориях групповой политики основными факторами, определяющими эффективность группового взаимодействия, являются:
внешняя среда; тип задачи, поставленной перед группой; численность группы;
руководство группой; технология группового
принятий решений; взаимодействие
между членами группы; мотивация в группе.
В результате в любой социальной системе оценка эффективности представляет собой проблему корреляции указанных параметров, причем их конечный список может отличаться от одной дисциплины к другой. Тем более сложной представляется проблема оценки эффективности процесса управления вообще, как
и государственного
управления в частности в связи с многозначностью и много-
вариантностью трактовок управления.
Проблема эффективности управления. Эффективность в социальных си-
стемах весьма многосоставное и многозадачное явление. Учитывая постоянное
расширение процессов управления в трактовках социальных, политических,
юридических наук, установить общеупотребительные критерии эффективности
управления, государственного управления в частности, представляется весьма затруднительным.
-
.
1
Журнал «Бюджет», март, 2010 г. // Вопросы повышения эффективности и результативности
государственного управления.
23
Если в чистом экономическом смысле эффективность проста и понятна, то
в теориях управления ее приходится считать свойством управленческой системы, что выливается потом в требование эффективности управления как основного
фактора осуществления этого процесса. Проще говоря, эффективность считается непременным атрибутом деятельности управленческой системы, и изменения
в системе управления, как и создание
теоретических моделей этих изменений,
создаются с целью повышения эффективности.
Выдвигая подобный тезис необходимо ответить на вопрос – если эффективность трудно оценить, то каким способом тогда можно ее достигать в процессе
управления?
Обратимся к основному продукту как результату управленческой деятельности –
решениям. Именно решения, принимаемые управленческой командой, могут полагаться в основу
критериев ее эффективности. Бесспорно, существуют и другие критерии, но, тем не менее, целесообразно ограничиться принятием решений, так как
известно, что при изучении системы функционирования органов государственной
власти и управления в высшем управленческом звене, формализованные решения
представляют собой наиважнейший предмет для исследователей.
Модели процесса принятия политико-управленческих решений. В современной науке существует несколько моделей процесса принятия политико-управленческих решений.
Рациональная модель принятия политико-управленческих решений Г. Саймона построена на рациональном переборе альтернатив решения и конечном
выборе.
На основе теории Г. Саймона разработана и «классическая школа управления». Это подход к управлению, основанный на идентификации общих принципов для
их рационального использования в организации. Первая теория
профессиональных управленцев в государственной сфере – бюрократов, была
выдвинута М. Вебером. Под базу функциональной структуры организации
управлением была подведена «рационализированная» бюрократия, безотносительно к типу и функциональной нагрузке организации. Рациональность этой
бюрократии столь велика, что она не имеет собственных интересов, ее цели
совпадают с
целями организации, и она обладает следующими характеристи-
ками:
– четкое разделение труда, что приводит к появлению высококвалифициро-
ванных специалистов в каждой должности;
– иерархичность уровней управления, при которой каждый нижестоящий
уровень контролируется вышестоящим и подчиняется ему;
– наличие взаимоувязанной системы обобщенных формальных правил
и стандартов, обеспечивающих однородность выполнения сотрудниками своих
обязанностей
и скоординированность различных задач;
– дух формальной обезличенности, с которым официальные лица выполняют
свои должностные обязанности;
24
– осуществление найма на работу в строгом соответствии с техническими
квалификационными требованиями, защищенность служащих от произвольных
увольнений.
Следует важный вывод, возникающий при сравнении и наложении концепций
рациональной модели принятия управленческих решений, классической теории
менеджмента и теории бюрократии М. Вебера. Эффективность государственного
управления определяется возможностями органов государственной власти реагировать на факторы
воздействия внешней среды, сохраняя при этом стабильность
и устойчивость политической системы. Структура органов государственной власти в большинстве политических систем строго иерархизирована, специализирована и построена по бюрократической модели.
Инкрементальный подход. Развитием рациональной модели Г. Саймона стал
инкрементализм Ч. Линдблома. В основном, эта модель выросла на критике, что
рациональный отбор
вариантов жестко привязан к структуре, следовательно, решения, вырабатываемые в пределах рациональной модели, должны быть предсказуемы.
Если рационализм единственным критерием эффективности управления предполагает решение, принятое по рационализированной процедуре, то инкрементализм пытается учитывать и влияние фактора на принимаемое решение. Появляется необходимость учитывать не только цели управления. Вместе
с политической
составляющей возникает и ценностная составляющая, учет которой в рациональных моделях невозможен. В результате разрывается связь между этапами рационального процесса принятия решений, а именно между поиском и разработкой
стратегических целей, формулированием тактических целей, выбором из альтернатив (стратегий) для совершенствования тактических целей и процессом оценки
результатов реализации решения
.
Эффективность управления здесь зависит от учета всех альтернатив, определяющих и корректирующих стратегические и тактические цели. Однако в реальных условиях управленец просто не в состоянии перебрать все альтернативы. Более того, у него нет гарантий, что альтернативы сформулированы исчерпывающе,
так как ситуация в системе постоянно изменяется.
Инкрементальный подход ставит
лицо, принимающее решение в позицию выработки не столько константной идеальной цели, сколько адекватного состоянию
среды процесса административного управления.
Однако инкрементальные модели принятия решения не прижились на практике по причине потенциально низкой эффективности. Если рационализм стимулировал управленца к «выходу за пределы» управляемой им системы и потенциальное ее совершенствование
, то инкрементализм скорее стимулирует бездействие
управленца.
Циклические модели. Отталкиваясь от недостатков описанных выше, были
созданы, так называемые, циклические модели или модели управленческого цикла. Обобщенно модель состоит в том, что в процессе принятия решение проходит
25
определенное количество этапов, от осознания проблемы, до ее практической реализации.
Роль критерия эффективности в повышении эффективности управле-
ния. Обратимся к показателям, иллюстрирующим общие подходы к эффектив-
ности государственного управления, которые трансформируются административной реформе перманентно проводимой в России с 2006 года.
Цели реформы государственного управления представлены на рис. 1.3.
Рис. 1.3. Цели реформы государственного управления
Указанным целям соответствуют определенные задачи; некоторые из них
представлены ниже.
Цель 1:
Задача 1.1. Оптимизация структуры и численности государственного аппарата
и подведомственных организаций.
Задача 1.2. Оптимизация исполнения функций исполнительной власти на основе результатов функционального обзора.
Задача 1.3. Оптимизация деловых процессов и внедрение административных
регламентов и стандартов государственных услуг.
Цель 3:
Задача 3.1 Создание условий для оптимального
организационно-правового
обеспечения государственной службы.
Задача 3.2. Определение обязанностей, полномочий и мер ответственности
госслужащих на основе должностных (служебных) регламентов.
Задача 3.3. Внедрение новых методов планирования, финансирования, стимулирования и оценки деятельности госслужащих, рациональное использование
ресурсов в системе госслужбы.
26
Задача 3.4. Обеспечение открытости государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства.
Задача 3.5. Применение эффективных методов подбора квалифицированных
кадров для государственной службы, оценки результатов служебной деятельности госслужащих, а также создание условий для их должностного (служебного)
роста (и т.д.).
Цель 5:
Задача 5.1. Повышение прозрачности и открытости органов государственной
власти
.
Задача 5.2. Усиление системы внешней подотчетности
Формулировки задач показывают подход к эффективности государственного
управления, применяемый в ходе административной реформы и мониторинга ее
эффективности.
Формулировки задач в приведенных «Целях» указывают на дальнейшее построение строго иерархизированной системы управленческого аппарата, селектирующего решения внутри себя, с константными целевыми установками.
В этой модели, отсутствует
динамика принимаемых решений, не учитывается креативность управленцев, нет трансформации целевого и ценностного полагания в системе государственного управления в соответствии с изменяющимися
условиями внешней среды.
Таким образом, реализуемая модель реформирования государственного управления изначально способствует дальнейшему сохранению традиционной структуры и методик государственного управления, не предполагает их существенной
трансформации.
Система
мониторинга эффективности администрирования – системы ин-
тегративных показателей GRICS.
Характерным примером системы осуществляющей оценку эффективности государственного управления является система интегративных показателей GRICS.
Система оценивает эффективность государственного управления в 209 странах,
оценка определяется раз в год Всемирным Банком.
Система показателей была разработана на основе нескольких сотен переменных, взятых из 25 различных источников 18 организаций. Она
состоит из 6 индек-
сов, отражающих 6 параметров государственного управления.
Эти параметры были выделены на основе общего определения, согласно которому «государственное управление» (Governance) – это совокупность традиций
и институциональных образований, с помощью которых органы власти управляют страной. Она включает в себя:
• процессы выбора, контроля и замены правительства;
• способность правительства формулировать и проводить
политику;
• уважение граждан и государства к институтам, руководящим социальным
и экономическим взаимодействием в обществе.
27
В системе также предусмотрены оценки для слабоформализуемых параметров, что может свидетельствовать об активном использовании методик, сопровождающих применение управленческого цикла.
Россия по таким показателям, как эффективность работы правительства, качество законодательства, верховенство закона и контроль за коррупцией, пока на-
1
ходится в нижней части рейтинга
Значения индексов GRICS для России
Показатель 1996 год 2000 год 2004 год 2008 год 2011 год 2016 год
Право голоса и подотчетность 41 37 30 23 24 15
(Таблица 1.1).
Таблица 1.1
Политическая стабильность
и отсутствие насилия
Эффективность правительства 33 23 44 43 40 44
Качество законодательства 39 28 50 38 40 37
Верховенство закона 23 13 19 20 28 21
Контроль коррупции 16 17 25 12 15 19
1211 8 201717
Попытка перенести западный опыт и понимание эффективности работы государственного управления на российскую почву позитивна, но явно выделяются
и некоторые проблемы.
Во-первых, оценка эффективности административной реформы предполагает трансформацию без трансформации, то есть сохранение жесткой структуры
управления, которая обеспечит константность целевых и ценностных установок
системы государственного управления.
Во-вторых, в
системе мониторинга эффективности государственного управления показатели, предполагаемые для оценки использования более проработанных
моделей принятия решений, применяются для оценки моделей принятия решений
начального уровня. В результате применения подобных методов оценки эффективности при несовпадающих модельных условиях результаты мониторинга могут показать прямо противоположные результаты.
Таким образом, методики применяемые в России
соответствуют мировым
стандартам, но применяются без оглядки на реальные модели принятия решений в сфере государственного управления, они ограничены рамками рационального подхода, жестко расписывающего полномочия, и не приспособленного для
1
Интегральные показатели эффективности реформы государственного управления. Спра-
вочный материал.
28
адаптации к системным изменениям, происходящим в экономике России и в государственном управлении.
Показатели качества государственного управления, в частности эффективности государственной службы предмет многих дискуссий в мире на протяжении
последнего десятилетия.
Считается, что эффективность должна быть заложена уже в миссии организации, которая предназначена служить неоспоримым доказательством – существование этого
ведомства социально оправдано.
Алгоритм расчета эффективности работы государственного органа. Процесс определения эффективности состоит из нескольких этапов:
1. Определение текущего уровня состояния дел и финансирования.
2. Определение потребностей, которые имеются в обществе (на основе изуче-
ния стоящих проблем или открывающихся перспектив, поставленных стратегических, тактических и оперативных целей).
3. Определение соответствия
текущего уровня потребностям (процент покрытия потребности, например, финансирование социальной сферы составляет,
допустим, 45% от действительной потребности, а ЖКХ – 65% от безубыточного
уровня и т.п. – цифры уcловные).
4. Определение потребности в проведении конкретных мероприятий и выделяемых под них материальных, людских и финансовых ресурсов. Определение
того, что нужно сделать в направлении
достижения уровня удовлетворения по-
требностей.
5. Определение общей суммы средств, которая требуется для проведения планов в жизнь.
6. Оценка того, как должны измениться потребности вслед за изменениями, вызванными естественным ходом вещей и управленческими воздействиями
в объекте управления.
Сложность в оценке деятельности органа государственной власти проявляется
в том, что эти учреждения
не производят материальной продукции, по которым
можно оценить степень удовлетворенности потребителя, или иного результата,
который можно зафиксировать. Цель деятельности государственных органов состоит в другом – создавать и поддерживать порядок в «подведомственной» сфере.
В принципе каждая инициатива, каждое регулирующее воздействие ведомства
должны оцениваться, проходить проверку ее целесообразности и эффективности,
а затем
должен подсчитываться суммарный эффект всего комплекса мероприятий и тех последствий, которые с точки зрения системности, непротиворечивости,
взаимной связанности, которые они оказывают на состояние и развитие экономики. Но такой подход чрезвычайно масштабен и трудоемок, очень сложно выявить
и исключить влияние случайных и внешних факторов. Поэтому на практике такой
подсчет редко
используют.
Итак, ведомство нельзя оценивать с точки зрения его внутренней деятельно-
сти (как это имеет место в случае с предприятиями). В случае с органом власти
29
и управления приходится делать акцент на тех изменениях, которые управляющая
деятельность производит во внешней среде, объекте управления, характер и степень этих изменений.
Самое сложное – это выявить влияние ведомственной работы на общество,
складывающиеся в нем отношения и определить результат этой работы. Кроме
того, нельзя забывать, что любая деятельность всегда имеет хорошие
и плохие
стороны и может продуцировать одновременно как положительные, так и отрицательные результаты.
Издержки деятельности государственного аппарата в целом это не только налоги, которые означают изъятие доходов у различных слоев общества, но и эффект «вытеснения», который означает сокращение частных инвестиций и сокращение ВНП.
Еще более сложной
проблемой является оценка комплексной деятельности
местных администраций и иных государственных органов, которые обладают не
специальной, а общей компетенцией.
Социальная эффективность государственного управления состоит по существу в одном – в установлении четких, работоспособных механизмов общественной координации.
В общем ключе, в масштабах страны, ее можно установить на основе анализа
социальных индикаторов.
англоязычной литературе понятие эффективности управления выражается
В
двумя ключевыми терминами: 1) managerial effectiveness – так называемая «системная» эффективность; 2) management effi ciency – так называемая «операци-
онная» эффективность. Как мы видим, используется понятие исполнительной
эффективности или производительности, но уже в качестве «операционной» разновидности эффективности.
Правда, далее есть некоторое различие в ее толковании: «Системная эффективность зависит от
того, насколько рационально организовано управление, т.е. от состава и количества звеньев, их подчиненности, распределения функций. Иными словами, эффективность системы управления определяется качеством организационной
структуры, процессов управления, а от качеств конкретных управленцев не зависит.
Операционная эффективность, т.е. соотношение между результатами управ-
ленческой деятельности и затрачиваемыми усилиями, напротив, в
первую очередь определяется деловыми качествами менеджеров, а также тем, насколько
рационально используется их потенциал». С этим можно и не согласиться. В качестве аргумента или повода для оспаривания воспользуемся тем, что было выдернуто из сочинения П. Дракера. Постановка целей или ответ на извечный вопрос
«что делать?» относиться скорее
к разряду искусства и в большей мере зависит
от личных качеств и даже психологии управленцев, нежели «операционная»
(производственная) деятельность. Системная эффективность – это судьба всей
компании и ответственность за ее достижение падает на высший эшелон управления, иногда даже персонально на первое лицо. Тогда как для операционной
30
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]