Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Сервисно-ориентированное таможенное администрирование опыт внедрения. Монография
.pdf
Институт таможенного администрирования. Институт таможенного адми-
нистрирования имеет два качественно различимых организационных уровня. На
первом уровне формируются идеология, политика, цели, экономические механизмы и стратегия таможенного дела. На втором – создаются и функционируют организационно-технологические инструменты для их практической реализации.
Правовую основу такого института составляют: Конституция Российской Федерации, Таможенный
кодекс ЕАЭС, Закон о таможенном регулировании, другие
федеральные законы и нормативные правовые акты Российской Федерации, а также международные конвенции в области таможенного дела.
Создание Евразийского экономического союза (ЕАЭС), присоединение России к Всемирной торговой организации значительно усилили роль таможенного
администрирования в системе государственного регулирования внешнеторговой
деятельности, растет его влияние на
процессы международной интеграции рос-
сийской экономики в международное экономическое пространство.
В системном организационно-деятельном плане институт таможенного администрирования нацелен на решение задач формирования экономико-правовых
и процедурно-технологических условий функционирования внешнеторгового
сектора Российской экономики и задач контроля соблюдения таких условий в ходе
практической реализации таможенных операций и процедур. Решая
такие задачи
с использованием своих специфических технологий, таможенные органы предоставляют комплекс услуг, ориентированных на достижение целей государства
и содействия бизнесу, прежде всего в сфере ВЭД.
В результате решения задач таможенного администрирования внешнеторговый сектор российского рынка определенным образом структурируется и технологизируется, а успешное регулирование внешнеторговой деятельности России
таможенными методами
и инструментами обеспечивает устойчивость позиции
самой таможенной системы в сфере государственных услуг.
Инновации в системе государственного администрирования. Анализируя
современный этап реформы государственного администрирования, осуществляемой в России и реформы государственного управления, проводимые в разных
странах мира, можно сказать, что наблюдается следующая характерная тенденция: традиционные способы администрирования, опирающиеся на правила
и авторитет, меняются на новые – содействующие развитию конкуренции, рыночным отношениям.
Современные подходы к реформированию государственного аппарата и механизмов его функционирования рассматриваются в рамках концепции Нового
государственного управления – НГУ (New Public Management). Концепция базируется на адаптации успешных управленческих технологий, используемых в бизнес-среде, для системы органов государственного администрирования.
показывает международный опыт, динамика взаимоотношений государ-
Как
ства, гражданского общества и частного сектора привела к существенному сближению государственного управления макроэкономического уровня с менеджментом
11
и стилем деятельности эффективных частных организаций1. Эксперты ООН по
административно-государственной деятельности считают, что сегодня к государственному управлению необходим новый подход. По их мнению, принципиальное
значение приобретает «более широкое участие общественности в определении целей развития страны, разработке планов и принятии решений по государственным
программам и проектам, а также по их осуществлению».
Ключевым аспектом концепции
нового государственного управления (рис. 1)
выступает ориентация деятельности органов власти на удовлетворение запросов
граждан как базовой ценности.
Российское государство, решая проблемы стоящие перед страной, ориентировано на устойчивый рост и стабилизацию динамики макроэкономических показателей экономики, как на современном этапе, так и в стратегической перспективе. Оно
обеспечивает достижение такой цели, реализуя различного
рода стратегии в социально-экономической сфере и в сфере управления. В системном плане это означает,
что все инструменты, используемые для управления, и в конечном итоге – для достижения общественно значимых целей, должны быть адекватны социально-экономической сфере, должны учитывать ее реальную динамику и природу.
ɉɪɨɰɟɫɫɧɨ-
ɨɪɢɟɧɬɢɪɨɜɚɧɧɵɟ
ɰɢɮɪɨɜɵɟ
ɬɟɯɧɨɥɨɝɢɢ
ɗɥɟɤɬɪɨɧɧɨɟ
ɩɪɚɜɢɬɟɥɶɫɬɜɨ
Ⱥɞɚɩɬɢɜɧɚɹ
ɨɪɝɚɧɢɡɚɰɢɨɧɧɚɹ
ɫɬɪɭɤɬɭɪɚ
Ʉɥɢɟɧɬɫɤɚɹ
ɨɪɢɟɧɬɚɰɢɹ
Ƚɨɫɭɫɥɭɝɢ
ɋɛɚɥɚɧɫɢɪɨɜɚɧɧɚɹ
ɫɢɫɬɟɦɚ ɰɟɥɟɣ
ɢ ɩɨɤɚɡɚɬɟɥɟɣ
Рис. 1.1. Основные элементы концепции нового государственного управления
1
Правомерность данной тенденции обоснована в рамках одного из современных направлений организационной теории, в частности, утверждается, что концепция государственного администрирования в равной степени применима к правительственным ведомствам и частным
фирмам, что между правительственными организациями и частными фирмами больше сходства, чем различий. См.: Рэйни Хэл. Дж. Анализ и управление в государственных организациях. М.: ИНФРА-М, 2002.
ɇɈȼɈȿ
ȽɈɋɍȾȺɊɋɌȼȿɇɇɈȿ
ɍɉɊȺȼɅȿɇɂȿ
ɍɩɪɚɜɥɟɧɢɟ
ɧɚ ɨɫɧɨɜɟ ɡɧɚɧɢɣ
12
Ɇɚɪɤɟɬɢɧɝ,
ɦɨɧɢɬɨɪɢɧɝ,
ɤɨɧɬɪɨɥɥɢɧɝ
ɍɩɪɚɜɥɟɧɢɟ
ɤɚɱɟɫɬɜɨɦ ɝɨɫɭɫɥɭɝ
Поскольку экономика России носит рыночный характер, то, следовательно,
и все государственные институты, участвующие в управлении, должны быть
адаптированы к специфике российского рынка. В общегосударственной структуре соответствующие институты должны обеспечить такое влияние на рынок, чтобы государство всегда могло ставить цели и достигать их наиболее эффективно.
С позиций современного маркетинга государственные
институты в приведенной «конструкции» – это институты государственных услуг. В практическом плане такие институты играют роль посредника между государством и рынком для
достижения конкретных целей страны в реальных условиях рыночной экономики.
По сути, предлагая свои услуги государству, они «выходят» на специфический
рынок – рынок государственных услуг и становятся субъектами такого
рынка;
в известной терминологии – некоммерческими субъектами.
В России перспектива развития системы государственного управления наи-
более объемно и последовательно определена в двух программных документах:
1
в Концепции реформирования бюджетного процесса
2
тивной реформы
в Российской Федерации. Эти документы окончательно опре-
и в Концепции администра-
делили фундаментальную проблему существующей системы государственного
управления – недостаточная эффективность государственного аппарата, характе-
3
ризуемая несоответствием количества его полномочий качеству власти
. Впервые
проблема была сформулирована еще в ежегодном Послании Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации на 2003 год и она же названа основным препятствием на пути экономических реформ в стране.
В Послании главой государства подчеркивалась значимость преобразований
в сфере государственного управления. «Цель административной реформы состоит в обеспечении безусловного исполнения
прямой обязанности государства,
а именно – создание условий для развития экономических свобод, определение
стратегических ориентиров, предоставление населению качественных публичных услуг и эффективное управление государственной собственностью. Для этого органам исполнительной власти необходима эффективная и четкая технология
разработки, принятия и исполнения решений на всех уровнях государственного
управления. Ныне действующий порядок ориентирован не
4
ние, сколько на форму»
. Именно с этого периода принято вести отсчет админи-
столько на содержа-
стративной реформы в России как системного и комплексного преобразования
функций и структуры органов исполнительной власти.
1
См.: Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–
2006 гг. Постановление Правительства РФ от 22.05.2004 № 249.
2
См.: Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 гг. Рас-
поряжение Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 № 1789-р.
3
Макрусев В.В. Государственные таможенные услуги: монография / В.В. Макрусев, А.В. Саф-
ронов. М.: Изд-во Российской таможенной академии. 2008. С. 14.
4
Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 18.04.2002 // Рос-
сийская газета от 19.04.2002.
13
С точки зрения содержания административной реформы в ней можно выделить два аспекта: оперативный и институциональный. Оперативная составляющая заключается в отказе от избыточных функций, совершенствовании порядка реализации необходимых государственных функций, построении системы
и структуры исполнительной власти, соответствующей новым функциям, исключающим между ними конфликт интересов. Институциональная часть реформы
состоит
в создании механизмов, предотвращающих появление новых избыточных
функций, закреплении процедур исполнения необходимых функций, обеспечении
1
информационной открытости власти
.
Методологической основой реализуемой в России административной реформы является, прежде всего, внедрение принципа «клиентской ориентации»
в работу органов исполнительной власти. В этой связи можно говорить о смене самой парадигмы государственного управления, заключающейся в смене
его цели и смысла, переходе от идеи «граждане для государства и государство
для выполнения функций»
к задаче «государство для граждан». Именно такая
установка позволяет полноценно реализовать положения Конституции Рос-
2
сийской Федерации о социальном государстве
. Концепция получила довольно
широкое распространение в ряде экономически развитых стран: Великобритании, Новой Зеландии, частично – в США, Австралии, Германии и скандинав-
3
ских странах
.
В Концепции административной реформы представлены направления решения проблемы. Одной из наиболее приоритетных целей реформирования современной системы государственных институтов является повышение качества
4
и доступности государственных услуг
. Для ее достижения необходимо разра-
ботать и внедрить стандарты государственных услуг, а также административные
регламенты, регулирующие процессы услуговой деятельности государственной
структуры. По сути, речь идет о реализации «сервисной парадигмы» в деятельности государства, в системе государственного администрирования.
В целом можно сказать, что в институциональном и организационном плане таможенное администрирование
необходимо рассматривать как систему правовых норм, экономических, организационных, информационно-технических
и иных широкомасштабных мероприятий, направленных на реализацию и защиту
внутренних и внешнеэкономических интересов Российской Федерации в условиях развивающихся рыночных отношений.
1
Административная реформа в России: научно-практическое пособие // под ред. С.Е. На-
рышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2006. С. 26.
2
Конституция Российской Федерации. М.: Норма, 2008. Ст. 7.
3
См.: Кениг К. Управление в сфере государственной администрации: критика концепций,
критерии и предпосылки политики // Проблемы теории и практики управления. 2002. № 2.
4
См.: там же.
14
1.2. Идеи и инструменты развития
таможенного администрирования
Современное таможенное администрирование в своем развитии балансирует
между двумя тенденциями: необходимостью осуществления должного контроля
для обеспечения безопасности общества, с одной стороны, и содействием развитию бизнеса посредством максимального упрощения таможенных формальностей, с другой. Существующие возможности таможенных служб государств – членов ЕАЭС позволяют достаточно успешно решать эти задачи, однако все более
динамичное развитие мировой торговли, информационных технологий, а также
новые угрозы и вызовы требуют выхода на новую, качественно иную ступень развития таможенного администрирования.
Для достижения этой цели ЕЭК (Евразийская экономическая комиссия) разработала и реализовала проект развития таможенного администрирования в Таможенном союзе, основу которого составляет информационный инструментарий.
Основные идеи
Первая. Общество и таможенные службы подошли сегодня к такому уровню
развития информации, когда требуется не информационные технологии подчинять таможенным, а полностью пересмотреть таможенные технологии в угоду
информационным. Важно взглянуть на таможенное декларирование с новых позиций, поскольку существующая схема взаимодействия участников ВЭД и контролирующих органов неэффективна.
Вторая
тронных документов. Традиционно в качестве первоисточника рассматривается
лишь бумажный документ, даже при наличии электронной декларации можно получить требование предоставить бумажные версии документа. Основная задача
состояла в том, чтобы в процессе таможенного контроля циркулировали в основном электронные документы, обеспечивалась их юридическая значимость, а
маги возникали только в кране редких случаях.
Третья. Информационные и таможенные технологии должны обеспечивать
экономию ресурсов таможенных органов и предпринимателей. Возрастающий
товаропоток, интенсивность внешнеэкономической деятельности и имевшая
место тенденция сокращения штатной численности таможенных органов вели
к необходимости полномасштабного внедрения принципа выборочности таможенного контроля.
Использование современных информационных технологий в таможенном
министрировании. Именно информационные и таможенные технологии становят-
ся ключевым инструментом повышения эффективности и качества таможенного
администрирования. В настоящее время в рамках ЕАИС функционируют более
100 программ и программных комплексов, обеспечивающих автоматизацию различных процессов таможенной деятельности: от таможенного контроля до задач
учета расходов на работу таможенных органов.
проекта следующие.
. Необходимо законодательно закрепить принцип первичности элек-
бу-
ад-
15
В государствах – членах ЕАЭС уже полномасштабно применяется электронное декларирование, хотя законодательно технология электронного декларирования имеет всего лишь статус возможного альтернативного варианта.
С 17.06.2012 в соответствии с Решением Комиссии ЕАЭС от 09.12.2011 № 899
в обязательном порядке предоставляется прфедварительная электронная информация о товарах, ввозимых автомобильным транспортом. Сегодня уже практически в 100% случаев
это требование исполняется в государствах – членах ЕАЭС,
и ведется работа по распространению требования о предоставлении обязательной
предварительной электронной информации в отношении товаров, ввозимых всеми видами транспорта.
Электронная декларация, попадая в информационные системы таможенных
органов, проходит автоматическую проверку на соблюдение условий принятия
декларации, наличие денежных средств и их списание в
части сборов и на ключе-
вом этапе анализируется с помощью системы управления рисками.
До проверки через СУР информационная система таможенных органов должна проверить соблюдение запретов и ограничений по собственным базам, а также
через информационное межведомственное взаимодействие.
Основная задача – снять с декларанта и инспектора работу по предоставлению
и проверке этой информации
.
Фактически подобные возможности информационных систем таможенных
органов появятся при полномасштабной реализации концепции «одного окна»,
когда представление документов и сведений одному государственному органу будет означать его доступность для остальных государственных органов.
Затем, по результатам обработки в системе управления рисками, декларация
либо автоматически выпускается самим компьютером и этот выпуск имеет юридическое значение, либо направляется на дополнительную проверку, глубина,
форма и степень которой зависят от рекомендаций СУР.
Если СУР не требует ничего дополнительно, то инспектор по собственной
инициативе ничего и не запрашивает, более того, ему это делать запрещено.
Представленная схема базируется на двух опорах – системе управления рисками и дифференциации участников ВЭД
. Очевидно, что основное внимание должно быть уделено комплексной оценке всех звеньев поставки товара, а также тому,
чтобы предприниматели были заинтересованы в работе над своей таможенной
и налоговой репутацией.
Дифференциация участников ВЭД позволит отделить добропорядочных от потенциальных нарушителей, сократив контрольные операции в отношении первой
категории лиц вплоть до заявительного
принципа и при этом усиливая до необходимой степени контроль в отношении второй группы. Причем необходимо отметить, что так называемый системный подход к категорированию участников ВЭД
при осуществлении таможенного контроля в настоящее время активно развивается во всем мире. Его внедрение признается одной из целей развития таможенных
служб государств – членов
Евросоюза, США, Японии и других стран.
16
Одним из наиболее эффективных инструментов дифференциации участников ВЭД является введение статуса уполномоченного экономического оператора.
Данный статус, предусмотренный в Рамочных стандартах безопасности и облегчения международной торговли, активно применяется в Европейском союзе.
В Таможенном союзе такой статус появился после вступления в силу Таможенного кодекса ТС в июле 2010 г. На сегодняшний
день, в странах-участницах ЕАЭС
насчитывается от нескольких десятков уполномоченных экономических операторов (в Российской Федерации) до нескольких сотен (в Республике Беларусь) и наблюдается тенденция увеличения их количества.
Таким образом, использование в таможенных органах современных автоматизированных таможенных технологий администрирования является несомненным
и уже вошедшим в постоянную практику таможенных
органов атрибутом. Соответствующие программные средства облегчают доступ должностных лиц таможенных органов к необходимым для исполнения должностных обязанностей
информационным ресурсам и позволяют сократить время на выполнение тех или
иных задач, используя возможности, реализованные в программных средствах.
В настоящее время существует ряд проблем, препятствующих развитию ин-
формационных технологий таможенного администрирования.
первую очередь, автономность (изолированность) при работе с каждым про-
В
граммным средством. С каждым новым программным средством связан долгий
процесс подключения к автоматизированной системе, обучения работе с ней. Среди причин обращения за консультативной и технической поддержкой установка
системы и оказание помощи по вопросам использования – наиболее частая.
Есть еще одна проблема –
постоянно меняющееся законодательство (в том
числе в связи с созданием ЕАЭС), что вынуждает периодически вносить изменения в программные средства, а, следовательно, создает проблемы для пользователя, так как нужно постоянно изучать вносимые изменения.
Существующие возможности таможенных служб государств – членов ЕАЭС
позволяют достаточно успешно решать эти две проблемы, однако все более
динамичное развитие мировой торговли, информационных технологий, а также новые
угрозы и вызовы требуют выхода на новую, качественно иную ступень развития
информационных технологий таможенного администрирования. Причем делать
это необходимо в контексте реализации парадигмы цифровой экономики в ближайшие несколько лет.
Одной из ключевых проблем развития информационных технологий таможен-
ного администрирования
является проблема межведомственного взаимодействия.
При этом необходимо выделять 2 уровня межведомственного взаимодействия:
1-й уровень – межведомственное информационное взаимодействие на нацио-
нальном уровне, то есть информационное взаимодействие между органами государственной власти одного государства при совершении таможенных операций
на территории одного государства – члена ЕАЭС. В настоящее время, в каждом
государстве это информационное взаимодействие
осуществляется по разному,
17
но в любом случае пока не на том уровне, который необходим для совершенствования таможенного администрирования.
2-й уровень – межведомственное информационное взаимодействие на надна-
циональным уровне, то есть информационное взаимодействие между органами
государственной власти разных государств при совершении таможенных операций на территории нескольких государств – членов ЕАЭС. С этой целью планируется создание Интегрированной информационной системы внешней и внутренней торговли.
Для дальнейшего совершенствования таможенного администрирования необ-
ходимо также обеспечить формирование интегрированной информационной структуры юридически значимого межгосударственного и межведомственного обмена
данными и электронными документами на таможенной территории ЕАЭС на базе
Интегрированной информационной системы внешней и внутренней торговли.
К числу лучших практик
реализации таможенного администрирования можно отнести введение обязательного предварительного информирования о товарах,
ввозимых на таможенную территорию ЕАЭС автомобильным транспортом.
Введение предварительного информирования направлено на сокращение времени нахождения товаров и транспортных средств в пункте пропуска, что достигается за счет использования предварительной информации при регистрации прибытия товаров на таможенную
территорию ЕАЭС и формирования электронной
копии транзитной декларации.
В ходе развития инструментов таможенного администрирования ФТС России
регламентировала порядок действий должностных лиц таможенных органов при
сборе и обработке информации для определения выборочного применения мер по
минимизации рисков в отношении лиц, осуществляющих ввоз/вывоз различных
групп товаров.
Введение отраслевого подхода в рамках системы
управления рисками в отношении участников ВЭД, чья деятельность характеризуется низким уровнем риска
нарушения таможенного законодательства, позволяет не применять отдельные
меры по минимизации риска или применять их на основании генератора случайных чисел, либо в отношении одной (первой) поставки товаров по внешнеторговому контракту в случаях многоразовых (две и более)
поставок одних и тех же
товаров в рамках данного контракта.
В целом дальнейшее развитие инструментальных средств таможенного адми-
нистрирования нацелено на:
– сокращение времени прохождения товаров в автомобильных пунктах пропуска за счет введения предварительного информирования (за исключением товаров, требующих прохождения ветеринарного и фитосанитарного контроля);
– отказ от требования предоставления
паспорта сделки при подаче деклара-
ции на товары в электронной форме;
– сокращение сроков доведения информации о поступлении денежных
средств на счета таможенных органов;
18
– создание возможности введения отраслевого подхода в рамках системы
управления рисками;
– внедрение системы ключевых показателей эффективности деятельности та-
моженных органов.
1.3. Администрирование как фактор повышения
эффективности управления. Оценка эффективности
Эффективность как один из основных показателей совершенства управ-
ления. Оценка функциональной деятельности государственного аппарата должна
корреспондировать с достижениями политических, социальных и экономических
целей государства, с получением социального эффекта.
Содержание экономической (финансовой) составляющей деятельности государственных, в том числе и таможенных органов заключается в том, что независимо от своего функционального
дарственные ресурсы для обеспечения своей деятельности. Стоимость ресурсов,
расходуемых всеми органами исполнительной власти (ОИВ), может рассматриваться как часть себестоимости государственного управления.
Государственное управление как целенаправленная деятельность ОИВ по выполнению соответствующих задач и функций может быть охарактеризовано с использованием категорий социальной эффективности, экономической эффектив
ности и результативности.
Социальная эффективность является наиважнейшей характеристикой деятельности государственного аппарата, так как именно для этого создано государство в его широком понимании.
В плане определения социальной эффективности деятельности ОИВ на первое
место выходит получаемый социальный эффект, критериями которого выступают:
– уровень производительности труда, соотносимый с мировыми параметрами
соответствующим его видам;
по
– темпы и масштабы прироста национального богатства, исчисляемые по ме-
тодике ООН;
– уровень благосостояния жизни людей в расчете на душу населения с разбив-
кой доходов по категориям, а также в сравнении со стандартами развитых стран;
– упорядоченность, безопасность и надежность общественных отношений,
их воспроизводство с нарастающими позитивными
В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской
Федерации на период до 2020 года установлены стратегические целевые ориентиры государства, к которым относятся:
– высокие стандарты благосостояния человека;
– социальное благополучие и согласие;
предназначения все они потребляют госу-
результатами.
-
19
– экономика лидерства и инноваций;
– сбалансированное пространственное развитие;
– экономика, конкурентоспособная на мировом уровне;
– институты экономической свободы и справедливости;
– безопасность граждан и общества
Данные целевые ориентиры соответствуют содержанию вышеприведенных
критериев определения социальной эффективности, и поэтому степень их достижения может рассматриваться как социальная эффективность деятельности отдельных ОИВ
, участвующих в их достижении, и государственного управления
в целом.
ОИВ по-разному влияют на достижение социальных эффектов государственного управления. Различие ролей и значения ОИВ являются одной из причин дифференцированного подхода к рассмотрению вопросов повышения эффективности
и результативности их деятельности.
Рассмотренные полномочия относятся к функциональной составляющей дея-
тельности ОИВ.
Существенным является и то, что ОИВ потребляют бюджетные средства для
реализации этих полномочий, что уже относится к экономической (финансовой)
составляющей их деятельности.
Достаточные объемы бюджетных ассигнований (средства на оплату труда,
расходы на приобретение и содержание имущества и т.п.), направляемые на содержание ОИВ, являются одним из главных условий качественной функциональ
ной деятельности.
Данный подход свидетельствует о наличии определенной связи и зависимости между социальным эффектом государственного управления и экономической
(финансовой) составляющей деятельности ОИВ.
1
Г. В. Атаманчук
отмечает, что «…эффективность управления – один из ос-
новных показателей совершенства управления, определяемый посредством сопоставления результатов управления и ресурсов, затраченных на его достижение.
Эффективность управления можно оценить путем соизмерения полученной прибыли и затрат на управление».
Под экономической эффективностью деятельности органов исполнительной власти будем понимать соотношение стоимостного выражения общественно
значимых результатов их деятельности (обобщающих итогов выполнения государственных функций и оказания государственных услуг) и стоимости ресурсов
на их содержание. В данном контексте можно установить связи и зависимости
между экономической эффективностью деятельности ОИВ и их экономической
(финансовой) составляющей.
Под результативностью деятельности ОИВ следует понимать степень до-
стижения ими запланированных результатов.
-
1
Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М.: Омега-Л, 2004.
20
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]