Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Налоговые полномочия в аспекте экономических интересов публично-правовых образований. Монография
.pdf
Федерацией. Однако по нашему мнению такой взгляд является ошибочным. Несмотря на то,что федеральноезаконодательство не конкретизирует порядок взаимодействия органов
государственной и муниципальной власти, кроме основных
декл а рати вн ых п о л оже н ий, з ак р еплен ны х вКо н с ти ту ци и и федеральныхзаконах, в которых,напомним,зафиксированпринципотделенияместногосамоуправленияотсистемыорганов
государственной власти, любые действия органов государственной власти по решению проблем обеспечения жизнедеятельноститерритории–этодействия,такилииначевлияющиенапроцессместногосамоуправления.Следовательно,эти
действияведутквзаимодействиюгосударственныхиместных
институтоввласти.
Учитывая, что доходыфедерального бюджета повышаются
помереувеличенияэкономическогопотенциаламестногобюджетаипонижаютсяпомереегоуменьшения,можносказать,что
откачестваформированияииспользованияместныхбюджетов
зависят и возможности федеральных властей проводить экономическуюи социальную политику,а ростдоходовместного
бюджетабудетспособствоватьростуэкономическогопотенциалавсейстраны.Следовательно,сбалансированныйнаместном
уровне управления бюджет может стать одним из факторов
обеспечениямакроэкономическойстабильности.
Такимобразом,для достижения социально-экономического
подъемамуниципалитетовнеобходимосоздатьэкономическую
основуихдеятельности, не забывая отом,что дееспособность
муниципальныхобразованийзависитотналичиянеобходимых
идостаточныхналоговыхполномочийдляисполненияимисвоих расходных полномочий. Следует осознавать, что гибкость
налоговойсистемыопределяетсявтомчислеиееместнойподсистемой, которая способна регулировать экономическую активностьхозяйствующихсубъектоввпределахсвоихполномочийпосредствомреализацииналоговогомеханизма.
Итак,рассмотримтеперьконкретныепроявленияпротиворечийэкономическихинтересовпублично-правовыхобразований
всистеменалоговых полномочий,возникающиевпрактикеих
взаимодействия, большинство из которых вытекают из самой
природыфедеративныхотношений.
81
83
Какмыужеподчеркивали,особенностьприродыфедеративных отношений в РоссийскойФедерации связана с тем, что в
нашей стране реализуется принцип отделения местного самоуправленияотсистемыоргановгосударственнойвласти[см.1,
C.9],структурыместногосамоуправленияневступаютвотношенияфедерализманисфедеральнымцентром,нисорганами
властисубъектов РФ.Однако конституционная независимость
муниципалитетовнеозначаетизолированностьместногосамоуправления от налогово-бюджетной системы государства. Не
входя в систему государственной власти, местное самоуправлениене перестает оставаться зависимым от нее,так как полномочияоргановгосударственнойвластикакфедеральных,так
ирегиональныхструктурраспространяютсянасферудействия
местногосамоуправления.
Ноэтонеозначает,чтогосударственнымиместныморганам
властиследуетстроитьотношениянапринципе«власти-подчинения».Напротив,следует развиватьихв рамкахбюджетного
федерализма,охватывающегосвязимеждуобразующимифедерацию субъектами, а также межбюджетных отношений, субъектомкоторыхвыступают муниципалитеты.Этонеобходимое
условиедля реализации общегосударственных интересов,тем
более что органы государственной власти федерального и регионального уровней полномочны регулировать отношения в
области местного самоуправления путем принятия законодательныхактов.
Ксожалению,событияпоследнихлетубеждают,чтосмысл
ихарактерфедеративногоустройствавнашейстраневсеболее
подчиняютсяименноалгоритмамразвитиябюджетныхотношений,аненаоборот.Еслизападнаянаука выработалаивнедрилавпрактикумодели«кооперативного»и«координационного»
федерализма,основанныенадецентрализованномсотрудничестве регионов,то современная Россия использует свою особую
модель – «преимущественно бюджетный федерализм», в рамкахкоторогоглавнуюрольиграютправилацентрализованного
перераспределениябюджетныхпотоков[см.67,C.39].Вданном
случае упускается из виду то обстоятельство, что специфика
идеологиибюджетногофедерализмазаключаетсявтом,чтоналогово-бюджетнаясистемаопирается насочетание,а вернее–
82
набаланс интересов федерального центра и других субъектов
федеративныхотношений[см.38,C.9].
В условиях современной России проблема формирования
такого баланса сверхактуальна, ибо при множестве сфер,
предусматривающихвзаимодействия органоввластиразных
уровней, фактически отсутствуют установленные законом
типовые механизмы осуществления и юридического оформления результатов этих взаимодействий, определяющие
предмет согласований, ответственностьсторониюридическую силу совместно принятых решений. Отсутствие же таких механизмов приводит к развитию малоэффективных и
юридически небезупречных неформальных отношений, что
всвоюочередьнепозволяетсвоевременнорешатьцелыйряд
острейшихпроблемфинансово-экономическогоисоциальногохарактера.
Приэтомнеобходимопонимать,чтооптимальноесоотношениеобщегосударственныхитерриториальных(региональныхи
местных)интересов нельзя установить раз и навсегда. Баланс
интересовдолженбытьдинамическимиподдерживатьсяспомощьюпостоянногосогласования,входекоторогобудутразрешатьсяихпротиворечия,вырабатыватьсяоптимальныемодели
отношений. Такова природа согласования территориальных и
общегосударственных интересов, которые призван обеспечиватьбюджетныйфедерализм.
Руководствуясь необходимостью согласования интересов,
следует решать вопрос осочетании принципов централизма и
децентрализмаприразграничениибюджетно-налоговыхполномочий,соответствующихимрасходовидоходов.Оптимальное
разграничениеналоговых полномочийтребуетустановления и
поддержаниябалансамеждуэтимидвумяпринципами.Содной
стороны, обеспечениеравныхусловийналогообложения,регулирования его общего уровня, простоты налоговой системы,
эффективностиналоговогоадминистрированияипредотвращениянедобросовестнойналоговойконкуренциитребуетцентрализацииосновныхналоговыхполномочий(втомчислеустановления«закрытого»перечнярегиональныхиместныхналогов).
Сдругойстороны, необходиморасширятьзаинтересованность
региональныхиместныхоргановвластивразвитииналоговой
83
85
базы,эффективномиответственномиспользованииналоговых
поступлений[см.120].
При этом децентрализация налоговых полномочий, как и
централизация,недолжныбытьчрезмерными.Усилениецентрализацииналоговыхресурсоввбюджетнойсистемевусловиях
бюджетногофедерализмапредставляетсяприемлемымвслучаях,еслипоследствиемегоявляетсяулучшениеудовлетворения
потребностейнаселения,еслиононенаноситущербаинтересам
иресурсамдолговременногосоциально-экономическогоразвитиятерриторий,еслионовызваночрезвычайнымиобстоятельствами,еслиононеявляетсястратегическимнаправлениемразвитияэкономическихосновфедеративныхотношений.
Степень реализацииэкономических интересовв налоговых
полномочияхпредопределяетсястепеньюихдецентрализации.
Вбюджетно-налоговомаспектеэтоозначает,чторегиональные
органы власти и управления не должны зависеть от решения
центральныхоргановопередачечастидоходовдля удовлетворенияпотребностей, ответственностьзакоторыенесет регион.
Соответственно,местныеорганывластииуправлениянедолжнызависетьотрешенийцентральныхирегиональныхорганов.
Распределениеналоговыхдоходовмеждууровнямироссийскойбюджетнойсистемывсегодняшнемеговиденельзяпризнать
оптимальным,поскольку наблюдаетсяусиление концентрации
налоговыхдоходовнафедеральномуровнеиуровнесубъектов
Федерацииприодновременномснижениидолиналоговыхдоходовместныхбюджетоввконсолидированномбюджетестраны
(см.табл.2.1.1).
Выбранныепериодынаиболееяркохарактеризуютосновные
тенденции в практике распределения налоговых полномочий,
рассмотренные нами в предыдущемпараграфе, проявившиеся
вцентрализацииналоговв федеральномбюджете и бюджетах
субъектовРФ.Вконечномсчете,данныетенденции негативно
отразилисьнаместныхбюджетах,доляналоговыхдоходовкоторыхвналоговых доходахконсолидированногобюджетаРоссиисократиласьс18,4%до7,2%,т.е.болеечемв2,5раза.
Доляналоговыхдоходовфедеральногобюджетаувеличилась
на1%,достигнувпредельногоуровнявпериодмеждуначалом
крупномасштабнойналоговойреформыв2001г.иначаломре-
84
формы местного самоуправления. В большей степени выгоды
отналоговыхпреобразованийполучилирегионы,доляналоговых поступлений которых в консолидированном бюджете РФ
увеличиласьна10,2%,т.е.в1,4раза.
Таблица 2.1.1
Федеральныйбюджет 56,5 6 4,1 56,6 57,2 57, 5
БюджетысубъектовРФ 25,1 24,0 36,0 34,7 35,3
Местныебюджеты 18, 4 11, 9 7,4 8,1 7,2
Консолидированный
бюджетРФ
100,0 100,0 100 ,0 100 ,0 100 ,0
Эта тенденция,с однойстороны, свидетельствуето стремлении федеральных и региональных властей к контролю над
финансовыми ресурсами как источника реализации интересов,причем преимущественно своего уровня, слабо учитывая
муниципальные интересы. С другой стороны, сосредоточивая
финансовые ресурсы, федеральные и региональные субъекты
имеют возможность их перераспределения в пользу нижестоящих структур, что позволяет согласовывать противоречивые
интересы,какповертикали,такипогоризонтали.
ПостепеницентрализацииналоговыхдоходовРоссияпрактическинеотличаетсяотбольшинствафедеративныхгосударств.
Например,вГерманиивцеломвфедеральныйцентрпоступает
примерно45%всехналоговыхдоходов,землямдостаетсячуть
более37%,общинам–13%;около5%(восновномпошлины)перечисляютсявбюджетЕС[см.31,C.68].Однаконасамомделе
бюджетноеустройствоРоссииостаетсякрайнецентрализованнымдажепомеркамунитарныхгосударств[см.136,C.13].
Такоесоотношениеналоговыхресурсовсоздаетпредпосылки для противоречий между федеральным центром и субъек-
1
Рассчитано по: данным Федеральной службы государственной статистики (http://www.gks.ru), Федерального казначейства России (http://www.
roskazna.ru).
85
87
тами РФ,атакже между субъектамиРФ и органами местного
самоуправления, которые становятся полностью зависимыми
от вышестоящих бюджетов. Ярко выраженная централизация
налоговвфедеральномбюджетеприводитктому,чтосубфедеральныеи муниципальные органы власти теряют заинтересованностьвростеналогооблагаемой базынасвоей территории,
привыкают к иждивенчеству, снижается финансово-экономическая самостоятельность, уменьшаются возможности попроведениюсамостоятельнойэкономическойполитики.
Вцеломпроцессразвитияфедеративных отношений вРоссиисдерживаетсяотсутствиемреальнойдецентрализациибюджетно-налоговойсистемы.Досихпорнеудаетсяобеспечитьсогласованноеразграничениебюджетно-налоговыхполномочийи
ответственностиоргановвластиразныхуровней.Болеетого,активнаяпередачаизЦентранаместафункцийпоосуществлению
бюджетныхрасходовдалеконевсегдасопровождаетсяадекватным наделением нижестоящих уровнейвласти полномочиями
посбору дополнительных доходов[см.73, C. 248].Региональныеиособенноместныебюджетыперегруженыобязательствами,возложенныминанихфедеральнымзаконодательствомбез
предоставления источников финансирования («не финансируемые федеральные мандаты»).Так, например, инвентаризация
федеральныхмандатовпоказала,чтотольконаиболеекрупные
изнихоцениваютсяв3-4%ВВПисоставляютоколо20-25%доходовконсолидированныхбюджетовсубъектовРоссийскойФедерации[см.133,C.93].
Этовступаетвпротиворечиесзаинтересованностьюрегиональныхиместныхоргановвластивнаращиванииналогового
потенциаланаподведомственнойтерритории.Вэтихусловиях
экономическиеинтересырегионов имуниципалитетов не связанысразвитиемпредпринимательства,наращиваниемналоговойбазы,аориентированынаактивныйпоискспособовполучениянеобходимыхсредствизсредствбюджетовболеевысокого
уровня.
Приэтом основные проблемы регионовиместногосамоуправлениясвязаныне с наличием большогоколичестварасходных полномочий, а с отсутствием необходимых доходных источников.Такаяситуациясложиласьвсистемемежбюджетных
86
отношений,несмотрянапродекларированныйпринципдецентрализацииполномочий,подразумевающийразделениенетолькообязательств,ноиналоговыхресурсов,необходимыхдляих
выполнения[см.137,C.95].
Принимаявовниманиемногоуровневостьбюджетнойсистемы,необходимовестиречьораспределениидоходовирасходов
науровне«федерация–субъекты»и«субъекты–муниципалитеты».ОднаковРоссииполноценноустановленадвухуровневая
системаналоговыхотношений«федерация–регионы»,аместныеорганысамоуправлениянеобладаютреальнымиполномочиямивналоговойсфере,ихбюджетыпо-прежнемуполностью
зависимыотвышестоящихбюджетов.Так,например,внастоящеевремяосновнымиисточникамидоходовкакрегиональных,
такиместныхбюджетовостаютсяпоступленияотфедеральных
налоговисборов,атакжезачисляемыевуказанныебюджетыпо
постояннымнормативампоступленияотналогоплательщиков,
применяющихспециальныйрежимналогообложения.Вобщем
объеменалоговыхдоходовконсолидированныхбюджетоврегионовфедеральныеналогизанимаютоколо80%[см.113,C.126].
Рассматриваемаяпроблемапорождена тем,чтореформирование бюджетных отношений сопровождалось более быстрой
децентрализациейрасходовпо сравнениюс децентрализацией
налоговых доходов, что стало одной из причин усиления вертикальной несбалансированности бюджетной системы. В результатепроизошелрезкий рост диспропорций между налоговымидоходамиирасходамипобюджетамразныхуровней(см.
табл.2.1.2).
Данные таблицы наглядно демонстрируют, что за рассматриваемые периодывремени на муниципальномуровне наблюдается отрицательный рост диспропорций между налогами и
расходамис1,6%до6,7%,т.е.в4,2раза.Нарегиональномуровнекардинально иная ситуация – отрицательная диспропорция
междуналогамиирасходаминетолькоуменьшалась,ноисмениласьнаположительную,т.е.с-4,9%до+10,2%.Следовательно,ростдиспропорций между налогами ирасходамивбюджетахсубъектовРФсоставилболеечем2раза.
Примерносхожая ситуация характерна и для федерального
уровня, поскольку также наблюдается противоположная тен-
87
89
денция, при которой положительная диспропорция сменилась
отрицательнойдиспропорцией,т.е.в2009г.расходысталипревышатьналоговыедоходыфедеральногобюджетана3,5%.
Таблица 2.1.2
2000 56,5 49,9 25,1 30,0 18, 4 20,0 100,0 10 0,0
2003 64,1 54,3 24,0 28,8 11,9 16, 9 100,0 10 0,0
2006 56,6 53,9 36,0 38,3 7,4 7,8 10 0, 0 100,0
2009 57,2 60 ,7 34,7 24,5 8,1 14 ,8 10 0,0 10 0,0
Всложившейсяобстановкенизкийуровень налоговых поступлений в местные бюджеты усиливает финансовую зависимостьместныхоргановвластиотфедеральногоирегиональногозаконодательства,чтоявнопротиворечитихэкономическим
интересам. В целом уровень налоговой автономии региональных иместных бюджетовв Россииможно оценить каквесьма
невысокий[см.138,C.138].Так,например,в доходахконсолидированного бюджета субъектов РФ за 1999−2009гг. доля на-
2
логовыхдоходовснизиласьс75,3до63,7%
.Эторезультатпрежде всего изменений в федеральном налоговом и бюджетном
законодательстве. Обращает на себя внимание и снижение в
территориальныхбюджетахуровнядоходов,мобилизуемыхна
подведомственныхтерриториях(безучетабезвозмездныхпере-
1
Рассчитано по: данным Федеральной службы государственной статистики (http://www.gks.ru), Федерального казначейства России (http://www.
roskazna.ru).
2
Рассчитано по:Российскийстатистическийежегодник – 2010.[Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat/
rosstatsite/main/publishing/catalog/statisticCollections/doc_1135087342078.
88
численийизвышестоящихбюджетов).Так,например,запериод
с2000по2005гг.этоснижениесоставиловрегиональныхбюджетахс86,3до83,6%ивместных–с72,0до45,5%,чтотакже
свидетельствует о росте их зависимости, и особенно местных
бюджетов,отбюджетоввышестоящегоуровня[см.46,C.11].
Современный этап реформирования федеративныхотношений и внутрирегиональных межбюджетных отношений имеет
цельюнаведение«центром»порядкавраспределениидоходных
ирасходныхполномочийпоуровнямбюджетнойсистемы.Фактическижеуказанноераспределениеосуществляетсянаоснове
усилениядоминирования«центра»,которыйвсовременныхусловияхреализуетсобственныеинтересыбезихдолжнойувязки
с интересами регионови муниципалитетов. Неслучайно задачарасширенияналоговойавтономии региональныхиместных
властей была обозначена в Бюджетном Послании Президента
РФФедеральному Собраниюот 25 мая 2009г.«О бюджетной
политикев2010−2012гг.»[7].
Всвязис этим привсей актуальностипоставленнойзадачи
нельзязабывать,чтокольскороРоссияявляетсяфедеративным
государством,решатьэтузадачунадлежитнаосновевзаимного
диалога всех уровнейвласти –федерального,региональногои
муниципального,посредствомсогласованияихэкономических
интересов.
Однойизключевыхзадачвэтомпланеявляетсяориентация
бюджетнойсистемыназакреплениезарегиональнымиимуниципальнымибюджетамитакихналоговыхисточников,которые
обеспечивали быстабильное поступление доходов для выполнениявозложенныхнанихфункций.Однаковнастоящеевремя
все упирается в объем налоговых полномочий региональных
имуниципальныхоргановвласти, который достаточно узок и
непредполагает права введения собственных налогов, непредусмотренных федеральным законодательством, или повышения налоговых ставок сверх предусмотренных федеральным
законодательством пределов, что, на наш взгляд, сдерживает
развитиероссийскогофедерализма.Более того,Налоговый кодексограничивает перечень региональных и местных налогов
малозначимымивидаминалогов,заведомонедостаточнымидля
финансированиярасходоврегиональногоиместногохарактера
89
91
ипроведениясамостоятельнойналоговойполитики[см.133,C.
97],чтотакжепротиворечитрегиональным имуниципальным
экономическиминтересам.
Так,например,после отмены Налоговым кодексомРФряда
местных налогов и сборов доходы от них среднестатистическогоорганаместногосамоуправлениясоставляютвсего3%от
расходов[см.132,C.113].Неслучайносегоднялишь3%муниципальных образований страны являются самодостаточными
вфинансово-бюджетномсмысле.Остальные97%испытывают
постояннуюоструюнехваткуденежныхсредств[см.16,C.71].
Крометого,низкийуровень собственных налоговне даетвозможностисубъектамФедерациииорганамместногосамоуправленияпроводить действеннуюналогово-бюджетную политику
наподведомственнойтерритории [см.38,C.9].Так,например,
региональныеи местныеналоги вдоходахбюджетов муниципальных образований в 2005 г.сократились до 8,4%(9,7%− в
2004г.,19,0%−в2000г.,16,2%−в1998г.),аместныеналогив
доходахместныхбюджетов–до4,2%[см.46,C.11:45,C.15].
В настоящее время прослеживается аналогичная ситуация,
поскольку модификация налогово-бюджетного законодательстване улучшила социально-экономическогоположениярегионов,нитемболеемуниципалитетов.Основнымиипрактически
единственнымисобственнымиисточникамиформированиядоходнойчастибюджетовмуниципалитетовявляютсяземельный
налогиналогнаимуществофизическихлиц.Ихудельныйвесв
доходахместныхбюджетовв2008г.составил3,3%,втомчисле
земельный налог– 3%,налогна имущество физическихлиц –
0,3%[см.82,C.25].
Если обратиться к международному опыту, то во многих
экономически развитых странах местные налоги характеризуются,какправило,множественностьюирегрессивностью.Так,
воФранции взимаетсяболее50различныхвидовместных налогов, в Италии - свыше 70,в Бельгии - около 100[см.33, C.
26].Вопределеннойстепениопытэтихидругихэкономически
развитыхстран в построенииналоговыхи межбюджетных отношениймогбыоказатьсяполезнымдлясовременнойРоссии.
Таким образом, практика распределения налоговых полномочий в Российской Федерации свидетельствует о наличии
90
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]