Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Налоговые полномочия в аспекте экономических интересов публично-правовых образований. Монография
.pdf
нодательного разделения определенных видов налогов между
бюджетамиразныхуровней.
Упорядочениеиоптимизацияналоговыхисточниковпредполагаетзакреплениезакаждымизуровнейналоговойибюджетнойсистемналоговыхформ,обеспечивающихналоговыедоходы бюджетов,для финансирования расходовв соответствии с
определеннымирасходными полномочиями. Приэтомуказанныеналоговыеформыдолжнысоответствоватьтеоретическим
принципамэффективногоирациональногоналогообложенияи
одновременносучетоминтересоворгановвластинеущемлять
экономическихинтересовналогоплательщиков.
Традиционно используемые принципы и критерии распределения налоговых источников в рамках налогово-бюджетной
системы сами по себедостаточнопротиворечивы реализация на практике осложняет однозначность интерпретаций закрепления налоговых полномочий по тому или иному налогу
за соответствующим уровнем власти. Добиться оптимального
вариантазакрепленияналоговиотчисленийотнихвразличные
уровнибюджетнойсистемывозможнопутемизученияианализаосновныхпринциповраспределения налоговыхполномочий
междууровнямигосударственнойимуниципальнойвласти,которыебыливыработаныипроверенымировойпрактикой.
Обратимся к основным принципам распределения налоговых полномочий, сформулированными представителем классических исследований налогово-бюджетного федерализма Р.
Масгрейвом[151].
Первый из них – принцип мобильности налоговой базы.
Органы государственной власти среднего и в особенности
нижнего уровней должны располагать полномочиями по налогообложению наименее мобильных видов налоговой базы.
Мобильность налоговой базы означает фактическую возможность физического перемещения объекта налогообложения.
Например, недвижимость – физически немобильный объект
налогообложения,иформируемаянаееосновеналоговаябаза
такжеявляетсянемобильной,ачеловек–мобильныйобъекти
егодоходы,являющиесяналоговойбазойподоходногоналога,
такжемобильны.Традиционнопринятосчитать,чтодостаточно высокой степенью мобильности обладают труд и капитал
101
103
(вденежной форме),а самой низкой– имущество в виде недвижимостииприродныересурсы,большаячастьизкоторых
практическинемобильна.
Характерно,чточемвышемобильностьналоговойбазы,тем
на более высоком уровне бюджетной системы она должна облагаться налогом и наоборот, чем менее мобильна налоговая
база, тем ниже уровень государственной власти, на котором
она должна облагаться. В соответствии с этой точкой зрения,
нанижниеуровниуправленияследуетпередатьполномочияпо
взиманиюналогов,базакоторыхвнаименьшейстепениподверженамежтерриториальнойперемещаемости.Данное распределение будет эффективно нетолькос точки зрения национальныхинтересов,нотакжеи интересовместныхоргановвласти,
таккакнемобильнаяналоговаябазауменьшаетвозможностиее
«утечки» вдругиеадминистративно-территориальныеобразования. Кроме того, можно определить наиболее эффективное
налогообложениеприменительнокспецификерегиона,которое
приведеткравномерномураспределениюналоговогобременив
территориальномаспекте.
Такимобразом,сточкизрениярассматриваемогокритерия,
налогинадоходыюридическихифизическихлиццелесообразнорегулироватьнанациональномуровнебюджетнойсистемы.
А полномочия по регулированию налогов на имущество, недвижимость, землю и природные ресурсы можно передать на
нижнийсубнациональныйуровеньуправления,гдеониэффективнее всего администрируются, не приводя к снижению эффективностираспределенияресурсовнанациональномуровне.
ВторымповажностиуР.Масгрейваявляетсяпринципсоциальнойсправедливости.Согласноэтомупринципу,полномочия
по регулированию прогрессивного налогообложения, направленногонадостижениецелейперераспределениядохода,целесообразнозакреплятьзафедеральным(национальным)уровнем
власти.Данный подходвытекает изположенияотом,чтополномочияпорегулированиюпрогрессивногоналогообложенияв
целомдолжныпринадлежатьнациональнымвластям,чтобудет
способствоватьоптимальномуихраспределениюивозможности контролировать обеспечение стандартными социальными
услугамивсехграждан.
102
Если задачей федерального правительства является проведение политики перераспределения доходов на общегосударственномуровненезависимоотпринадлежностииндивидуумов
ктомуилииномутерриториальномуобразованию,тоиправила прогрессивного налогообложения, служащего этим целям,
должны бытьедиными натерриториивсего государства.Если
прогрессивные перераспределительные налоги (как правило,
это подоходные налоги) будут вводиться на децентрализованномуровнеиихставкибудутразличатьсяпотерриториям,тои
убедных,иубогатыхслоевнаселениявозникаетпотребностьв
миграции.Каждыйиндивидуумбудетвыбиратьдлясебяместо
проживания с точки зрения проводимой там политики по перераспределению дохода. Такое положение приведет к значительному росту транзакционных издержек,авпоследствии–к
отказуотполитикиперераспределениядохода.
Далее, важным является принцип стабильности налоговой
базы. Полномочия по регулированию налогов, способных выполнять стабилизационную функцию, целесообразно закреплятьзанациональнымивластями,втовремякаксубнациональныеналогидолжныбытьциклическиустойчивыми.
Данный критерий вытекает из необходимости осуществления государством функции макроэкономического регулирования, что с учетом приоритета общегосударственных интересовобъективно требуетзакрепления за федеральным уровнем
основных, наиболее важных налогов, через которые осуществляется данное регулирование. Использование инструментов
фискальной политики для целей экономическойстабилизации
являетсяпреимущественнойфункциейнациональныхвластей.
В многоуровневой системе государственной власти применениестабилизационныхмеханизмовнасубнациональномуровне
приводиткзначительнымпотерям,чтоминимизируетконтроль
надсовокупнымспросом.Крометого,национальноеправительствоимеетприоритетвиспользованиимеханизмовкредитнойи
долговойполитики.
Таким образом, эффективными субнациональными налогами являются налоги, поступление которых обладает высокой
степеньюустойчивостикциклическимколебаниям(налогина
имущество,налогинаприродныересурсы,в меньшейстепени
103
105
разнообразныекосвенныеналоги).Вто время как циклически
неустойчивые налоги (налогинадоходыфизическихи юридическихлиц)должныбытьприоритетомнациональныхвластей.
Темсамымза общенациональнымуровнемтеоретически остаетсявозможностьвоздействиянаэкономическийцикл.
В методологическом плане реализация принципа стабильностиналоговойбазывызываетопределенныесложности,посколькувступаетвпротиворечиеспринципомсоциальнойсправедливостив отношении субнациональныхвластей. Впервую
очередьэтосвязаносразграничениемираспределениеммежду
центральным и территориальными уровнями так называемых
«инфляционных» налогов, к которым относятся НДС,акцизы,
налогна прибыльорганизацийи НДФЛ.С однойстороны эти
налогихарактеризуютсясреднейинизкойстабильностьюналоговойбазы,асдругой−именноэтиналогиявляютсяглавными
и наиболее значительными источниками бюджетной системы.
Крометого,концентрациянафедеральномуровнеполномочий
потакимпрямым налогам,как НДФЛи налогна прибыльорганизаций,посредствомкоторыхтрадиционноосуществляется
государственное регулирование экономики, элиминирует возможностирегионовимуниципалитетовврегулированииэкономикинарегиональномиместномуровнях.Болеетого,вслучае
перекосаналоговойсистемывсторонукосвенногоналогообложенияусиливаетсярольфискальнойфункции налогов,какэто
имеетместовроссийскойналоговойсистеме,сосредоточенной
науровнефедеральногоцентра.
Квесьмазначимымпринципамвсистемебюджетногофедерализмаотноситсятакжеравномерностьразмещенияналоговой
базы. В условиях, когда налоговая база неравномерно распределена по территории страны, полномочия по ее налогообложению должны принадлежать национальным властям, что в
значительной мере связано с необходимостью выравнивания
финансовойбазыразличныхсубъектовфедерации.Крометого,
налогообложениенеравномернораспределенныхпотерритории
объектовнаобщенациональномуровненеприводиткусилению
дифференциациирегиональныхбюджетовпоуровнюдушевых
бюджетныхдоходовипозволяетвзначительнойстепениуменьшитьнеравенствоналоговойбазытерриторий.
104
Однакореализацияэтогопринципавомногихфедеративных
государствах,втомчислеивРоссии,встречаетсопротивление
состоронырегиональныхвластейблагополучныхтерриторий,
требующих закрепления за ними этих доходов. Значительная
наделенность природными ресурсами может позволить некоторым субнациональным властям оказывать государственные
услуги по низким «налоговым ценам» (за счет относительно
низкого уровня налогообложения), но это может привести к
неэффективному использованию национальных ресурсов [152,
C.129−145].
Следуяэтой логике, полномочия по налогообложениюприродныхресурсов,неравномернораспределенныхнатерритории
страны,должныснашейточкизренияпринадлежатьцентральномуправительству,хотяэтоисключениевступаетвпротиворечие спервым из приведенных правил распределения доходных полномочий, которое предписывает наделять различные
уровнивластиналоговымиполномочиямивсоответствиисмобильностьюсоответствующихналоговыхбаз.
Наконец, важно учитывать и такой принцип распределения налоговых полномочий, как принцип бюджетной ответственности.Полномочияпорегулированиюцелевыхналоговна
пользователей общественных благ и платежей за пользование
общественными благами должны принадлежать различным
уровням государственной власти в зависимости от характера
совокупности получателей соответствующих общественных
благ,тоестьсборы,представляющиесобойплатузабюджетные
услуги(пошлина,административныеплатежи),должныпоступатьвбюджеторгановвласти, предоставляющихсоответствующиеуслуги.
Таким образом, доходная часть местных бюджетов должна
формироватьсявпервуюочередьзасчетналогообложенияиммобильныхналоговыхбазиплатежейзауслуги,предоставляемые муниципальными бюджетными учреждениями, тогдакак
доходыбюджетоввышестоящихуровней–засчетналогов,имеющих выраженную перераспределительную природу [см. 30,
C.37].
Другойизвестный зарубежный исследователь А. Шах [153]
формулируетдваосновныхкритерия,спомощьюкоторыхмож-
105
107
но определить, какому уровню бюджетной системы соответствуюттеилииныедоходныеисточники.
Первый из этих критериев – эффективность управления.
Смысл его состоит в том, что налогообложениетех или иных
налоговых баз должнопроизводиться теми уровнямибюджетнойсистемы, которыеобладают наиболее полной информациейоб их величине.Например, вслучае с налогом на прибыль
корпорацийнаиболееточныесведенияоразмереприбыли,полученнойвразныхрегионахстраныизаграницей,имеютфедеральныеорганы. Вслучае жесналогомнаимуществоинформационноепревосходствонасторонеместныхвластей,таккак
импрощеоценить стоимостьимущества.Вэтомслучаеналог
на прибыль должен устанавливаться федеральными органами
власти,аналогнаимущество–местными.
Второй критерий бюджетирования по А.Шаху – соответствиедоходныхисточниковрасходнымполномочиям.Налоговый
инструмент, предназначенный для осуществления определеннойполитики,долженбытьпредоставленвраспоряжениетого
уровнябюджетнойсистемы,которыйеепроводит.Прогрессивные перераспределительные налоги, стабилизационные инструментыи налоги на природныересурсыпо этому критерию
должныустанавливатьсянафедеральномуровнеипоступатьв
федеральныйбюджет,втовремякак,например,платазапроезд
порегиональнымдорогамдолжнаопределятьсянауровнерегионаипоступатьврегиональныйбюджет.
Разграничение налоговых полномочийпоуровням бюджетнойсистемывсоответствиискритериямиА.Шахапредставляет
существеннуюсложность,посколькурешениезадачиэкономическойэффективностидалеконевсегдасовпадаетстребованием
обеспечениярегиональногои муниципальногоуровнейвласти
доходами,отсутствиекоторыхнестимулируеткэффективному
управлениюфинансами,реструктуризациибюджетнойсферыи
созданиюблагоприятныхусловийдляэкономическогоразвития
территорийиреализации ихинтересов.Напрактике осуществитьэтодовольносложновсилуобъективныхисубъективных
причин, сложившихсяисторически.Так, например, вроссийских условиях федеральному центру донастоящеговремени не
удалосьповыситьуровеньсамообеспеченностибюджетовболь-
106
шинства субъектов Федерации, создать достаточные стимулы
дляростаналоговойбазыиулучшениясистемыадминистрированияналогов.
Сформулированныепринципыикритериипривсейихважности ипрактическойзначимости,на наш взгляд,необходимо
уточнитьидополнить.
Так, например, критерий эффективности управления необходиморасширить,посколькуэффективность управления подразумеваетнетолькоэффективностьконтроляисобираемости
налогов, но и эффективность управления налоговыми базами.
Всвязис этим, налогообложениетех или иных налоговых баз
должнопроизводитьсяуровнямивласти,отэкономическойполитикикоторыхонизависятвнаибольшейстепени.Такойпринцип будет поощрять те административно-территориальные
образования,начьейтерриториисозданыболееблагоприятные
условиядляразвитияэкономики.
Вэтихусловияхдляповышениязаинтересованности вувеличениисбораналоговзакаждымуровнемвласти должнызакреплятьсяналогинадоходы,которыеполученывтойилииной
степени благодаря усилиям этого уровня власти, что в свою
очередь будет способствовать выявлению возможности региональныхруководителейобеспечиватьнормальныеусловиядля
развития экономики своего региона. Именно с учетом данной
особенности,с нашейточкизрения, будут болееполно реализовываться экономические интересы всех уровней бюджетной
системы в аспекте распределения их налоговых полномочий,
поскольку данный критерий способствует проведению субнациональными властями структурных реформ, поддержанию
конкурентнойсреды,благоприятногоинвестиционногоипредпринимательскогоклимата.
В качестве отправной точки при распределении налоговых
доходовиразграниченииналоговыхполномочиймеждупублично-правовыми образованиями необходимоучитывать базовый
принципбюджетногофедерализма–сохранениеединогоэкономического пространства страны. Налоговые полномочия органоввластисубъектовРФиместногосамоуправлениянедолжны
ограничивать перемещение капиталов, рабочей силы, товаров
и услуг,а также позволять экспортировать налоговое бремя в
107
109
другиерегионыимуниципальныеобразования.Нельзя,например,наделятьрегиональныевластиправомвведенияввозныхи
вывозныхпошлиннатерриториюданногосубъектаФедерации
ианалогичныхимдополнительныхналогов,таккакэтоможет
привестикобразованиюзакрытыхэкономическихтерриторий,
исохранитьвстранеединоеэкономическоепространствобудет
невозможно.Примернотакиеженегативныепоследствиямогут
возникнуть, если региональным или муниципальным властям
будет предоставлено право самим устанавливать налог на добавленнуюстоимостьинекоторыедругиеналогиисборы.
Следуеттакжеиметьввиду,чтокаждыйуровень государственнойвласти обладает правомвводитьналогитольков пределахсобственнойюрисдикции,тоестьсубъектыФедерациии
муниципалитетымогутвводитьналогитольковотношениифизическихи юридических лиц, имеющих имущество,проживающих,осуществляющиххозяйственнуюдеятельностьит.д.на
территорииэтихпублично-правовыхобразований;втожевремянациональноеправительствообладаетправомустанавливать
налогинатерриториивсегогосударствакакединогоцелого.
Разумноесочетаниевсовокупностивсехвыделенныхвыше
принциповикритериевприформированиидоходнойсоставляющейбюджетовпозволитоптимальноразграничитьналоговые
доходымеждууровнямивласти,что,вконечномитогеприведет
кэффективномуфункционированиюкакбюджетнойсистемыв
целом,таки бюджетно-налоговых систем отдельныхтерриторий.
Сопоставим принципы распределения налоговых полномочий,сформулированныхР.Масгрейвом,икритерииА.Шахана
примереосновныхналогов,зачисляемыхвбюджетнуюсистему
РФ.
Аргументами в пользу зачисления в местные бюджеты земельного налога и налога на имущество физических лиц являются низкая мобильность налоговой базы, ее стабильность,
экономическая эффективность. Одновременно доходы по земельномуналогуравномернораспределены,чтосоответствует
принципусоциальнойсправедливости.
Очевидно,чтоиналогнаимуществоорганизаций,аналогичноналогунаимуществофизическихлициземельномуналогу,
108
можетиметьстатус местного налога и полностью зачисляться
в местные бюджеты. В пользу закрепления данного налога за
местнымуровнемвластиговоряттакиепринципыкакстабильностьналоговойбазы,еенизкаямобильностьиэкономическая
эффективность,вступающиевпротиворечиеспринципомравномерностиразмещенияналоговойбазыипринципомсоциальнойсправедливости.
Неравномерность распределения налоговой базы требует
концентрацииполномочийпоееналогообложениюнавышестоящемуровне,чтобудетсоответствоватьпринципусоциальной
справедливости. Однако поскольку организации используют
местную инфраструктуру, то возможно закрепление налогов,
поступающихотихимущества,заместнымибюджетами.Кроме
того,органыместногосамоуправлениябылибызаинтересованывобновленииосновныхфондовпредприятий,вихмодернизацииисвоевременнойпереоценке,аследовательно,оказывали
быимсодействие.
Разграничениеполномочийпотранспортномуналогувсоответствии срассмотренными принципами и критериямитакже
вызываетнеопределенность,посколькусоднойстороны,объектом налогообложения являются транспортные средства, отличающиеся мобильностью,но с другой стороны, если рассматривать масштабы муниципального образования, то они имеет
четкуютерриториальнуюпривязку(местожительствовладельцадвижимогоимущества)в сочетании свысокой стабильностьюналоговойбазы.
Неоднозначная ситуация характерна и для налога на игорный бизнес. Так, нововведения относительно данного налога
полностью ограничили мобильность его налоговой базы, усиливнеравномерностьразмещенияигровогобизнесанатерриторииРФ,чемобострилипротиворечиеспринципомсоциальной
справедливости.Сучетомсложившихсяобстоятельствналогна
игорныйбизнесцелесообразноперевестивразрядфедеральных
налогов и поступления от него полностью зачислять в федеральныйбюджет.
Что касается налогов на совокупный доход(единый налог,
взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложенияи единыйналогнавмененныйдоходдля отде-
109
111
льных видов деятельности), то возможному их закреплению
за местным уровнем препятствуют недостаточная социальная
справедливость, недостаточная равномерность размещения и
стабильность налоговой базы, что неудовлетворяетосновным
принципамразграниченияналоговыхполномочиймеждууровнямивласти. Однако сучетом эффективности управления налогинасовокупныйдоходмогутпоступатьвместныйбюджет,
поскольку муниципалитеты знают местные особенности и заинтересованывнаиболееоптимальномисправедливомопределениибазыналогов.Крометого,розничнаяторговля,бытовоеи
транспортноеобслуживаниенаселения,общественноепитание
иоказаниеплатныхуслугнаселению,покоторымвводитсяналогнавмененныйдоход–этоотраслиэкономики, связанныес
обслуживаниемлюдейнаместах,которыеимеютотносительно
стабильные доходы, более или менее равномерно распределеныпо территории.Поэтомуналогина совокупный доходсмогут сделать местные бюджеты более достаточными. Одной из
разновидностей налогов на совокупный доход можно считать
единыйсельскохозяйственныйналог,длякотороготакжехарактернапротиворечивостьтрактовокпринциповиаргументовего
закреплениязатемилиинымуровнемвласти.
Как видно,принципы и критерии Р. Масгрейва и А. Шаха
допускаютвозможностьвведенияоднихитехженалоговнанесколькихуровняхвласти.Следовательно,нельзяисключатьодновременноевзиманиеоднихитехженалоговорганамивласти
различногоуровня.Вэтойсвязипроанализируемвсеаргументыидоводызакреплениязаразнымиуровнямивластитакихнаиболеезначимых в фискальномотношении налогов,какналог
наприбыльорганизаций,НДФЛ,НДСиакцизывсоответствии
спринципамиклассическойтеории.
Поступления по налогунаприбыльорганизацийсильнозависят от макроэкономической ситуации в стране, что делает
налоговуюбазуэтогоналоганестабильнойиисключаетегозакрепление за территориальными органами власти. Последнее
положение также подтверждается неравномерностью размещения его налоговой базы, нарушающей принцип социальной
справедливости, пренебрежение которым обостряет проблемы диспропорций бюджетной обеспеченности и ведет к несо-
110
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]