Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Налоговые полномочия в аспекте экономических интересов публично-правовых образований. Монография
.pdf
ответствию доходных источников расходным полномочиям.
Крометого,базаналоганаприбыльорганизацийобладаетзначительной мобильностью, что является основным аргументом
противегозакреплениязасубнациональнымивластямиинеобходимости закрепления полномочий по его регулированию на
федеральном уровне.Однако в т случаеотстранения регионов
имуниципалитетовотуправленияналоговойбазой,снижается
ихрольврегулированииэкономикинаподведомственнойтерритории и в недостаточной степени реализуется критерий эффективностиуправления.
Результатомигнорирования указанных моментов является
отсутствиеутерриториальныхоргановвластидействительной
налоговойавтономии,котораястимулировалабысозданиеблагоприятныхусловийдляэкономическогоразвитиятерриторий,
расширениеналоговойбазы,формированиеблагоприятногоинвестиционногоипредпринимательскогоклимата.
Налог на доходы физических лиц также обладает высокой
степенью неустойчивости к циклическим колебаниям и высокоймобильностьюналоговойбазы.Втожевремявроссийских
условияхналоговая базаНДФЛотносительноравномернораспределенапотерриториистраны,чтонепротиворечитпринципусоциальнойсправедливостиипредполагаетвозможностьзакрепленияполномочийпоНДФЛзатерриториальнымуровнем.
Вряд ли состоятельно опасение относительно того,что «регионализация» НДФЛразрушит единое налоговое пространство
страны. Думается, региональные власти будут весьма осторожноподходитькснижениюставкиналогаипредоставлению
понему дополнительных преференций, ибоэтосокращало бы
финансовыевозможностиихбюджетов.Вданномконтекстепоказателенпродолжительный опыт функционирования налогов
наимущество как юридических, так ифизических лиц:очень
немногиесубъектыРФснижалипонимпредельныеставкиналога;весьмаредкопредоставлялисьпоназваннымналогамидополнительныельготы[см.90,C.28].
Еслижеисходитьизпринципаэкономическойэффективности,тоегореализацияобеспечиваетсяпризакрепленииНДФЛза
несколькими уровнями бюджетной системы, посколькуосновными плательщиками НДФЛявляютсяграждане,получающие
111
113
бюджетные услуги, предоставляемые различными уровнями
власти.Такимобразом, естьсерьезныеаргументывпользузакрепленияНДФЛкакзафедеральнымуровнем,такизатерриториальнымуровнемвласти.
Что касается косвенных налогов, то они, обладая средней
степенью стабильности,создаютусловия для реализациипринципа достаточности. При этом, поскольку косвенные налоги
являютсяналогаминапотребление,анаселениеРоссиивсилу
социально-экономических причин менее мобильно по сравнению с развитыми странами, то и налоговая база считается
немобильной и относительно равномерно размещенной, делая
разнообразные косвенные налоги эффективными и социально
справедливымисубнациональныминалогами.
Вместестем, можнозаметить,что,например,НДСи акцизытесновзаимосвязаны сналогом на прибыль организаций и
НДФЛ,влияянаобъемпоступленийвбюджетнуюсистему,что
обуславливает их макроэкономическую роль и возможность
раздельного использования налоговой базы на федеральном
уровне.
Таким образом, одновременное применение всех принциповР.МасгрейваикритериевА.Шаханепозволяетоднозначно
распределить налоговыедоходымежду уровнями власти и закрепить заними соответствующие налоговые компетенции.В
этойсвязипринципыиметодыразграниченияираспределения
налоговыхполномочийдолжныпостоянносовершенствоваться
сцельюмаксимальногосогласованияэкономическихинтересов
публично-правовыхобразований.
Задача совершенствования распределения налоговых поступлениймеждубюджетамивсехуровней,нанашвзгляд,может
быть решена на основе определения системы основополагающих и наиболее приоритетных в теоретическом и методическом плане принципов и критериев распределения налоговых
полномочий.Приэтомважноучитыватьто,чтоналогисамипо
себе очень разные, одни из них выполняют преимущественно
фискальнуюфункцию,другие–стимулирующую.Поэтомураспределениеналоговыхполномочий должноосуществлятьсяне
механически,исходитьнетолькоизтого,комуискольконужно
доходов,а,преждевсего,–какиеналогинакакомуровнебудут
112
более эффективными, не ущемляя экономических интересов
другихуровнейвласти.
Крометого,необходимочетко определить,о какихналогах
идет речь при проведении оптимизации налоговых полномочий, и вкакихпределахони могут распределятьсямеждувсемиуровнямибюджетнойсистемысучетомихэкономического
содержания.Следуетискатьпутисокращениямасштабовпересеченияразличныхвидовзакрепленныхдоходныхполномочий
между федеральным и региональным, между региональным и
местнымуровнями.
Применениеобозначенных установокпозволитвыявить основныепутисовершенствованияраспределенияналоговыхполномочийиполучитьобоснованныерешенияобихконкретных
направлениях,способствующихгармонизациисистемыналоговыхполномочийвруслереформированияфедеративныхотношенийиместногосамоуправления.
2.3. Пути совершенствования распределения
налоговых полномочий
Для эффективного функционирования каждый из уровней
властидолжениметьчеткое представлениеокругесвоих полномочийисоответствующих имобязанностях, ответственности засостояние делв той или иной области. Следовательно,в
аспекте взаимодействия муниципальных и государственных
органовнеобходимочетко ипоследовательнопроводить грань
междусферамиихвлияния.
Полнота реализации экономических интересов федеративнойгосударственнойсистемыРоссиинаходитсявзависимости
от рационального распределения налоговых полномочий междуфедеральнымиорганамивласти,органамивластисубъектов
Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Существующая в настоящее время система налоговых полномочий не соответствует экономическим интересам муниципалитетовинепозволяетреализовыватьвполноймереэкономическиеинтересысубъектовРФ,обусловливаянеобходимостьее
совершенствования.
113
115
Централизация налоговых полномочий на федеральном
уровне находит свое выражение в количественном преобладаниифедеральныхналоговисборов,вконцентрацииналоговых
доходоввфедеральномбюджете,чтопредопределяетогромные
встречныепотоки,порождаетиждивенчествоистремлениезаручитьсяподдержкойцентра.Крометого,ситуацияосложняетсяещеитем,чтоналоговаяцентрализацияхарактеризуетсятакжеинеэффективностьюуправленияналогаминарегиональном
иместномуровнях.Речьидетнетолькоофедеральныхналогах,
поступающихвсоответствующиебюджеты,ноирегиональных
и местных налогах, по которым региональные и муниципальныеорганывзначительноймереограниченыприустановлении
обязательныхэлементов.
Такимобразом,всложившихсяусловияхнеобходимосовершенствовать систему налоговых полномочий путем их перераспределения междууровнями власти,в томчисле расширяя
полномочиярегиональныхиместныхоргановпоустановлению
элементов соответствующих налогов, сократив полномочия в
этойобластифедеральныхорганов.
Вцелом,специалистывыделяюттриспособаперераспределенияполномочиймеждусубъектамиуправлениявРоссийской
Федерации[см.125,C.156]:
1)делегированиеполномочийоторганакоргану;
2)передачаобъектовуправленияизведенияодногосубъекта
компетенциидругому;
3)наделениегосударственнымиполномочиями,вчастности,
органовместногосамоуправления.
Однакони в Конституции РФ,ни в федеральном законодательстве понятия «делегированные полномочия» нет. Они используют лишь понятия «наделение полномочиями» [см. 1,
C.55]и«переданныеполномочия»[см.6,ст.63].
Термины«передача»и«наделение»,применяемыевнаучной
литературе,понашему мнению,в определенномсмыслесинонимичны понятию«делегирование»ипосвоей сути являются
юридическимидействиямипонаделениюопределеннымиполномочиями отдельного органа власти. Делегирование следует
отождествлятьс устоявшимися в юридическойлитературе понятиями«наделение» и «передача» полномочий.Однако деле-
114
гированиепредставляетсобойнепростоенаделение(передачу)
полномочий,а передачуорганами власти одногоуровня части
принадлежащихимполномочийорганамвластидругогоуровня.Приэтомзапередающиморганомостаетсяправонетолько
определятьпорядокреализацииэтихполномочий,контролироватьих реализацию,ноив любоймоментотозватьэтиполномочияобратно.
Очевидно, что ни наделение, ни передачаполномочий фактическинепредставляетсобойкаких-тоособыхспособовперераспределенияполномочийиможеттрактоватьсякакделегирование.
Крайне важнойи трудноразрешимой задачу делегирования
налоговыхполномочийделаетсложныйхарактерихвлиянияна
экономику государства. Особенности закрепления налоговых
полномочий оказывают значительное воздействие на территориальноеразмещениепроизводительныхсил,социально-экономическуюситуациювразличныхрегионах,создаютусловиядля
сохранения экономическойцелостности страны.Инструментарий распределения налоговых полномочий позволяет сглаживатьсоциальныеразличиямеждутерриториямиипроизводить
смягчениедиспропорцийихэкономическогоразвития.Всвязи
сэтимтолькопринятиечеткихпринциповикритериевделегированияполномочийможетсоздать ситуациюдостаточнойответственностизапринятиерешенийкаждымуровнемвластии
способствоватьреализацииихэкономическихинтересов.
К сожалению,состояние экономической политики в современнойРоссии,отсутствиенеобходимогоопытареальногофедерализма,ориентациявомногихслучаяхнаконъюнктурныеинтересыприводяткмногочисленнымошибкам,непозволяющим
рационально делегировать налоговые полномочия. В определеннойстепенипомочьизбавитьсяотошибокинепродуманных
действийкаквцентре,такинаместахможетучетзарубежного
опытавсфереразграниченияналоговыхполномочий.
Российский опыт распределения налоговых полномочий во
многомсхожсопытомГермании.Однакооднозначноеиспользованиегерманскоймоделиразграниченияналоговыхполномочий в России невозможно в силу национальных, социальных,
географических, политическихиэкономическихособенностей
115
117
развитиянашейстраны.Применительноккаждомуотдельному
субъекту Федерации и муниципалитету различные варианты
распределенияналоговмеждууровнямивластинедадутодинаковыхрезультатовпопричинедифференциацииналоговойбазы
муниципалитетов и регионов.Принять одно единственное решение по рациональному делегированию налоговых полномочийвтакойогромнойинеоднороднойстране,какРоссия–дело
чрезвычайнотрудное.Влюбомслучае,ононесможетодинаковоприйтисьповкусуибогатым,ибеднымрегионамимуниципальнымобразованиям,атакжеудовлетворитьодновременнои
органы местного самоуправления, и органы власти субъектов
Федерации.
Именнопоэтомупоискрациональноймоделиделегирования
налоговыхполномочий–достаточносложныйпроцесс,основанныйнарешенииотмеченныхпротиворечий.Решитьэтипротиворечия можеттолькодвижение попути децентрализации налоговыхполномочий, расширения прав и ответственности как
государственных органоввластисубъектовРФ,такиместных
органоввласти заобеспечение своихбюджетовсобственными
доходами.Вместестем,речьнеидетополнойдецентрализации
инерегламентированнойсамостоятельностивсференалогообложенияоргановвластисубфедеральногоуровня.
По-нашемумнению,вроссийскуюцентрализованнуюмодель
разграниченияналоговыхполномочийцелесообразновключить
некоторые элементы децентрализованной модели. Федеральныйцентр,взявнасебябольшуюдолюналоговыхполномочий,
недолженпроводитьполитикуизлишнегоадминистративного
вмешательствавфискальнуюполитикутерриториальныхвластей.Врамкахсвоейкомпетенциитерриториидолжныобладать
свободойдействий,подразумевающейконкуренциюмеждутерриториямиивопределеннойстепенинеравенствофинансовых
ресурсовиразличиефискальнойполитики.Опытэкономически
развитых федераций свидетельствует о том, что для территориальных властей желательно создавать заинтересованность в
увеличениисвоегоналоговогопотенциала.Так,вСШАзаинтересованностьсубнациональныхвластейвэкономическомросте
территорийдостигаетсязасчетзначительнойдецентрализации
налоговойсистемы.Напротив,вГермании это обеспечивается
116
за счет предоставления землям фиксированной доли налогов
(налоганаприбыльиналоганадоходыфизическихлиц).
Проведенный анализ теоретических принципов закрепления налоговых полномочий, а также изучение отечественного
изарубежного опыта разграничения налоговых полномочийи
распределенияналоговыхдоходовмеждупублично-правовыми
образованиямипозволяютнам определитьпринципыи критерии,которымследует придерживаться приперераспределении
налоговыхполномочий.Приэтомследуетразличатьпринципы
и критерии делегирования налоговых полномочий. Принципы
являются исходным базисом, определяющим основы делегированияналоговых полномочий,которые, по-нашему мнению,
должны быть установлены на конституционном уровне. Критериипредставляютсобойпроизводнуюотбазисанадстройку,
модифицирующуюся в зависимости от динамики экономическогоразвития, которые,на нашвзгляд, должны получатьсвое
развитие в федеральном законодательстве по мере изменения
экономическойситуациивстране.
Во-первых,базовымпринципомприделегированииналоговых полномочий муниципальным или государственным органамявляетсясочетаниегосударственныхинтересовиинтересов
местногосамоуправления.Делегированиеналоговыхполномочий должно быть осуществлено таким образом, чтобы центр
мог эффективно исполнять свои обязанности перед страной в
целом,анижестоящиеуровнивластимоглибыпараллельнорешатьсобственныезадачи, чтосоответствует принципу эффективностиуправления.
Во-вторых, делегирование налоговых полномочий должно
осуществлятьсясучетомтого,чтоорганыместногосамоуправленияневходятвсистемуоргановгосударства,и запрещается
вмешательство государственных органов в деятельность местного самоуправления по вопросам его компетенции. Вполне
естественно,что уровеньполномочий долженсоответствовать
располагаемыммуниципальнымиилигосударственнымиорганамиматериальнымифинансовымресурсам.Всоответствиис
этимсубфедеральныеорганывластидолжныобладатьналоговойавтономией,врамкахкоторойорганывластисубъектовРФ
иорганы местного самоуправлениябудут проводить самосто-
117
119
ятельную налоговую политику.При этом принцип налоговой
автономиипредполагаетпредоставлениесубъектамФедерации
и муниципалитетам самостоятельно определять направления
налоговой политикина своейтерритории ихарактер развития
законодательства о налогах и сборах, нотольков сочетании с
принципомединстваисогласованностисобщегосударственной
налоговойполитикой,исключающийнарушениеединогоэкономическогопространстваРФ.
В-третьих, налоговая инициатива территорий должна быть
обязательно подкреплена стабильной и равномерно размещеннойналоговойбазой,способствующейсбалансированиюдоход-
ных источниковрасходным полномочиям регионови муниципалитетов.
В-четвертых, вусловияхсильнойсоциально-экономической
дифференциацииобщественныхотношенийобязательнымпринципом делегирования налоговых полномочий должен стать
принцип социальной справедливости, предполагающий гуманистическуюнаправленностьэкономическогоразвития.
В-пятых,необходимоучитывать,чьиинтересыпревалируют
врешаемыхспомощьюреализацииналоговыхполномочийвопросах. Поэтому критерии перераспределения налоговых полномочий должны четко устанавливать, что делегируемые налоговыеполномочиянедолжнысоздаватьпрепятствиядлярешения
соответствующимиорганамивластисвоихвопросовиухудшать
ихсоциально-экономическоеположение.Такиекритерииможно
определитькаккритериинейтральностиипаритета.
Обозначенныепринципыикритерииделегированияналоговыхполномочий, содной стороны, будут обеспечивать единство экономического пространства РФ, ограничивать фискальнообязанные субъекты от произвола фискальнооблагающих
субъектов,а с другой стороны,предусматриваютвозможность
самостоятельногоосуществленияпублично-правовымиобразованияминалоговойполитикиинаправленынаболееполноесогласование иреализацию экономических интересов субъектов
налогово-бюджетныхотношений.
Естественно, что в современных российских условиях (огромная территория, различные природные и климатические
условиявразныхеечастях,огромная разница вуровнеэконо-
118
мическогопотенциаларазличныхрегионовит.д.)практически
невозможнообеспечитьбюджетукаждогосубъектаФедерации,
не говоря уже о каждом муниципалитете, абсолютную независимость и подлинную самостоятельность от вышестоящего
бюджета.Однаконалогово-бюджетноезаконодательстводолжно предусматривать механизмы, необходимые для приближения кнейбольшинства бюджетовмногочисленнойбюджетной
системы, адействующая система разграничения доходов,ориентированная на налоговую автономию публично-правовых
образований,должнапредусматриватьналоговыеинструменты
воздействияоргановпубличнойвластинаразвитиеэкономики
насоответствующейтерритории.
Вначалесвоегоформированиянарубеже1980−1990-хгодов
налоговаясистемаРоссиивпиталавсебявесьзарубежныйопыт
налогового регулирования и стимулирования экономической
активности.Постепенно,асначаломналоговойреформы–достаточнорешительно,многиеинструментыналоговогорегулированиябыли ликвидированы,чтовелок лишению налоговой
системы ее регулирующей функции, возможности определять
и стимулировать приоритетные направления экономического
развития. Вбольшей степени указанныетенденции коснулись
налоговыхвозможностеймуниципалитетов,сокративихналоговыеполномочиядоминимума.
В последнее время происходит совершенствование законодательныхосновфункционированияиразвитияместногосамоуправления.Темнеменее,многиевопросывэтойобластиеще
нерешены.Преждевсего,этокасаетсянаделениямуниципальных органоввластидостаточныминалоговымиполномочиями
в целях обеспечения их стабильными источниками доходов,
совершенствования системы местного налогообложения и т.д.
Вусловиях, когданалоговыепоступленияявляютсяосновным
источником доходов бюджетов различных уровней, проблема
наиболееоптимальногоразграничения налоговых полномочий
междугосударственнымиимуниципальнымиорганамивласти
остаетсянаиболееактуальнойи неразрешеннойдонастоящего
временивРФ.
Следуя избранной нами методологии перераспределения
налоговых полномочий, преждевсего,на наш взгляд,должны
119
121
бытьсущественно расширеныправа местныхвластейпоустановлению местных налогов. Большая часть налоговых полномочийпоместнымналогамдолжнабытьделегированаместному уровню власти. Механизм установления местных налогов
должен быть упрощен и не должен ограничиваться жесткими
рамками федерального налогового законодательства, в рамках
которогоследуетуйтиотсложившейсяпрактики,когдаорганы
местного самоуправления обладают ограниченными полномочиямиповведениюиустановлениюместныхналогов:1)местныеналоги вводятсяв действие и прекращают действовать на
территорияхмуниципальныхобразованийвсоответствиисНК
РФинормативно-правовымиактамипредставительныхорганов
муниципальных образований о налогах; 2) представительные
органы муниципальных образований определяют налоговые
ставки,порядокисрокиуплатыналогов,предусмотренныеНК
РФ;3)представительныеорганымуниципальных образований
устанавливаютналоговыельготы,основанияипорядокихприменения,нотолькоте,которыепредусмотренытакжеНКРФ.
Органы власти наместахдолжны обладать налоговой инициативой,чтобыиметьвозможностьвбольшейстепени,чемтеперь,влиятьнасбалансированностьместныхбюджетовисокращениебюджетнойасимметрии,чтотакжепозволитповыситьих
ответственностьза это.В этойсвязидолжныбытьрасширены
возможности муниципалитетов самостоятельного гибкого использования местных налогов. На основании этого решение о
взиманииместныхналогов,введениивдействиеразмеровналоговыхставок,перечняльготников,налоговомпериоде,порядке
исрокахуплаты должнынаходиться вкомпетенции соответствующейзаконодательнойвластитерриториальнойединицы.
Местным органам власти следует предоставить большую
независимостьвотношенииустановленияналоговыхставокпо
местным налогам. Так, например, муниципалитеты могли бы
установитьболеевысокиеставкиналоганаимуществофизическихлицпопрестижнойидорогойнедвижимости,применяядля
расчетарыночнуюстоимостьобъектанедвижимости.Получив
правоутверждения ставоксобственныхналогов,муниципалитетысмогутнайтинаилучшийвариантсоотношенияналоговых
ставокивидовналоговсучетомместныхособенностей.
120
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]