Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Налоговые полномочия в аспекте экономических интересов публично-правовых образований. Монография
.pdf
ческойполитики. В результате экономические интересы местных властейбылисвязаныпрежде всего состремлением «выторговывать» увышестоящих органоввласти дополнительные
ресурсы,льготыипривилегиидлясвоихтерриторий.
Итак, в начале рыночной реформы (1992−1993 гг.) продолжала действовать жесткоцентрализованнаясоветская система
распределения налоговых источников. Участие в налоговых
поступлениях и межбюджетные трансферты, размер которых
определялсявноминальномвыражениивходепереговоров,использовалиськак инструменты балансировкибюджетовмуниципальныхобразований.
Второйэтапзакрепленияналоговыхполномочийзауровнямивласти(1994−1998гг.)характеризуетсятем,чтовэтотпериод
местные органы власти получили определенную степень независимости в части доходов. Наблюдалась тенденция расширения сферы действия долевых налогов на основе разделения
налоговых ставок надоли (квоты),в соответствиис которыми
определенныесуммы налоговых платежейпоступали втоили
иноезвенобюджетнойсистемы[см.149,C.76].
В этот период муниципалитетыстали обладать определеннойналоговойавтономией,постепенноросларольсобственных
доходоввреализацииихинтересов.Так,местныеорганывласти имели право вводить два налогас оборота при реализации
продукции:налогнасодержаниежилогофонда(1,5%)–дляфинансирования функционирования жилья и социальной инфраструктуры,снятойпредприятиямисбаланса,иналогнасодержание дорог (2,5%)– для финансирования местной дорожной
инфраструктуры.Онитакжеполучилиправовзиматьналогна
образованиевразмере до 1%от фондаоплатытрудапредприятий.Крометого,вэтотпериодместныевластимоглииспользоватьещенесколькомелкихместныхналогов.
В то жевремя, несмотря на определенный рост масштабов
собственных доходов муниципалитетов, их увеличение к реальномуростунезависимостиввопросахдоходовнеприводило,
так как местные власти необладали свободойв установлении
какбазы,таки ставки налога.Втовремя какдоходыот налога закреплялись за местным уровнями власти, ставки и базы
этих налогов определялись или ограничивались федеральным
51
53
законодательством.Устанавливаемыепределынаставкуналога
ограничивали возможность властей местного уровня удовлетворятьсвоибюджетныенужды.
Вместестемвэтотпериодмуниципальныеобразованияполучилиопределеннуюнезависимостьвчастисамостоятельного
введенияналогов.Так,УказПрезидентаРФ«О формировании
республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в
1994году» от22.12.1993отменял положениязакона «ОбосновахналоговойсистемывРоссийскойФедерации»,запрещавшие
вводитьновыеместныеналоги.Однаков1996годуполномочия
муниципалитетов повведениюновых налоговбылиотозваны.
Стехпорипонастоящеевремясуществуетзакрытыйперечень
федеральных, региональных и местных налогов. Это означает,что местные органывласти лишилисьправаустанавливать
налоги или сборы, не предусмотренные Законом «Об основах
налоговойсистемывРоссийскойФедерации»(авпоследствии–
НалоговымкодексомРФ).Органывластиместногосамоуправления получили право лишь невзимать все предусмотренные
федеральнымзаконодательствомналоги.
Еще одной особенностью налоговых полномочий муниципалитетовтогопериодаявляласьвозможностьмуниципальных
органов власти предоставлять налоговыельготы пофедеральным налогам в части, зачисляемой в их бюджеты, которую в
дальнейшем они утратили со вступлением в силу с 1 января
1999г.частипервойНКРФ.Обозначенныеизменениявналоговомзаконодательствеобусловливалинестабильностьфинансированиярасходных полномочий, и, следовательно,реализации
экономическихинтересовмуниципалитетов.
Крометого,изменениявбюджетномзаконодательственезатрагивалитакоговажногоуровняотношенийкак«субъектыФедерации–муниципальныеобразования»,которыенеменялись
напротяжениивсегопереходногопериода.Вбольшинстверегионовиспользовалисьдоговорныедоли участия вдоходах,единойжепрактикивэтомпланенесуществовало.Региональным
властямразрешалосьстроитьотношениясместнымивластями
посвоему усмотрению, и по большей части бюджетные отношения внутри регионовзакрепляли традиционную советскую
52
модель.Нарегиональномуровнепо-прежнемуосуществлялось
регулирование доходов местных бюджетов посредством установления дифференцированных нормативов для различных
муниципальныхобразований.Длягородов–болеенизкие,для
сельскихрайонов–болеевысокие.Ктомуженормативыотчислений от«переданных» субъектуФедерации федеральныхналоговежегоднопересматривались,чтонепозволялоне только
обеспечивать, нои дажеотносительночетко планировать реализацию перспективных интересов муниципальных формирований.
Необходимые в этомаспектекоррективывовзаимоотношения региональныхи местныхоргановвласти внеспринятыйв
1997г. Закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» [см.5].Этот закон закрепил за
местнымибюджетами нормативыотчислений отфедеральных
налогов «в среднем» по всем муниципальным образованиям,
чемфактически ограничил налоговыедоходыбюджетов субъектов Федерации, оказав положительное влияние на реализациюэкономическихинтересовмуниципальныхоргановвласти.
Всреднемнаместномуровнедолжнобылооставатьсянеменее
50%поступленийот налогана доходыфизических лиц, 5%от
налоганаприбыльорганизаций,10%отНДС,5%отакцизных
сборовнаалкогольнуюпродукциюи10%–отакцизовнадругиетовары.Нозначимымипоследствиязаконасталитолькодля
регионов-доноров, в которых налоговая база муниципальных
образований характеризовалась значительнойстепенью неравномерности.
Негативным последствием такого оформления отношений
междурегиональнымииместнымивластямисталото,чтоместныевластинебылизаинтересованывповышениисобираемости налогов.Несмотря на закон1993г.«О бюджетныхправах»
изакон1997г.«Офинансовыхосновахместногосамоуправления», положения которых четко запрещают изъятие местных
доходов, региональные власти систематически «срезали» дополнительныеместныедоходы,снижаядолиучастиявдоходах
или размерытрансфертоввпоследующийбюджетный период.
Так,далеконеповсеместноисполнялисьтребованияФедеральногозакона«Офинансовыхосновахместногосамоуправления
53
55
вРоссийскойФедерации»озакреплениизаместнымибюджетаминапостояннойосноведолейфедеральныхналогов,распределенныхмеждубюджетамиразногоуровня,–налоганаприбыль
организаций,налоганадоходыфизическихлиц,НДСиакцизов.
Вэтотпериодрегиональныевластиневсегдаполностьювыполнялии требованияфедеральногозаконодательства, относящиеся к «закреплению» отчислений от региональных налогов за
местнымибюджетами.Онинебезуспешнопыталисьполучатьв
своибюджетыидолиотчисленийотналогов,которыесогласно
федеральному законодательству должны целикомпоступать в
местныебюджеты.
В таких условиях у органов местного самоуправления резкоснижаетсязаинтересованностьвразвитииналоговойбазыи
формированииблагоприятногоинвестиционногоипредпринимательского климата, всамостоятельной реализации экономических интересов муниципального уровня. Возможности для
проведениядолгосрочнойэкономическойибюджетнойполитики были ограничены,а ответственность засостояние бюджетнойсферы–размыта.
Изнаиболеезначимыхизмененийвналоговомзаконодательствеэтогопериодаможно выделитьпоявлениев1998г.региональногоналогаспродаж,свведениемкоторогопроизошлоеще
большее сужение налоговых полномочий муниципалитетов,
связанноессокращениемчисламестныхналогов–примернона
полтора десятка, что несомненно противоречило экономическиминтересаммуниципальныхоргановвласти.
Законодательнобылоустановлено,чтокаждый субъектФедерациисамостоятельнопринимаетрешениеовведенииналога
насвоейтерритории,атакжеустанавливаетегоставкувограниченныхпределах.Налогспродажбылвведёнвбольшинстве
субъектов Российской Федерации с максимально возможной
ставкой в размере 5 процентов.При этом суммы платежей по
налогузачислялисьвбюджетысубъектовРФиместныебюджетыпонормативам40и60%соответственно.
Таким образом, незначительная степень расширения налоговых полномочий муниципалитетов в переходный период не
смоглаобеспечить полную реализацию их экономических интересов.Заисключениемпериода1993−1996гг.,когдамуници-
54
палитетам было позволено вводить собственные налоги, все
налоги определялисьфедеральными законами.Доходнаячасть
местных бюджетов находилась в существенной зависимости
от регулирующих источников, в частности от установленных
долей федеральных налогов, регулирующих источников региональных налогов и в меньшей степени – от собственных
местныхналоговисборов,чтовсвоюочередьспособствовало
обострениюпротиворечийвфинансовыхотношенияхмуниципалитетов.
С 1 января 1999 г. начался третий этап разграничения налоговых доходов.В этовремя вступила в законную силу первая часть Налогового кодексаРФ,в которой рассматриваются
вопросызакрепленияналоговзаразличнымиуровнямивласти.
Этот период знаменует начало широкомасштабной налоговой
реформы,собщейхарактернойтенденциейкцентрализацииналоговыхисточниковнафедеральномирегиональномуровнях.
Налогнадобавленнуюстоимость,налогнадоходыфизических лиц, налог наприбыль организацийи акцизы были определенывкачествефедеральныхналогов,начастьпоступлений
которыхмоглипретендоватьвластирегиональногои местного
уровней.Заместнымивластями закрепилиряд новых налогов,
ноприэтомизих веденияизъяли большую часть налогов,существовавшихпрежде,априменениеновыхналоговзависелоот
принятиявторойчастиНалоговогокодекса,вкоторойпланировалосьструктурироватьвсевидыналогов.
Четвертыйэтапразграниченияналоговыхполномочиймежду уровнями власти (2001−2004 гг.) также проходил без учета
экономическихинтересовмуниципалитетовибылсвязансеще
болеерадикальными изменениямивналоговойсистеме.Так,в
2001годубыливведенывдействиепервыечетыреглавывторой
частиНалоговогокодексаРФ,направленные,главнымобразом
наприведениероссийскойналоговойсистемывсоответствиес
заявленнымиположениямипервойчастиНКРФ.
Основные нововведения заключались в том, что субфедеральные органы власти лишились региональной доли от поступлений по НДС,тогдакакв1998г.региональнаядолядоходаотНДСсоставляла25%,ав1999−2000гг.–15%,нормативы
которой закреплялись региональными властями за местными
55
57
бюджетами.ПриэтомпоступленияпоНДСсоставляли12%налоговыхдоходовместныхбюджетов[см.100,С.15].
Были такжеликвидированы или сокращены различные налоги с оборота, сосредоточенные на местном уровне. Среди
этих мер необходимо особо выделитьотмену местного налога
на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурнойсферыисокращениефедерального«потолка»налогана
пользователей автомобильныхдорог(с3,25%до1%).Вместе с
темналогнасодержаниежилищногофондаиобъектовсоциально-культурнойсферысоставлялвсреднемдо13−15%,авряде
городов– до 40идажедо70%всехсобственныхдоходовместных бюджетов и около90% собственных налоговых доходов
[см.80,С.10].
Хотя в некоторых других сферах налогообложения были
предпринятыопределенныекомпенсационныемеры, возмещение не оказалось адекватным и покрыло далеконе все потери
территориальныхбюджетовотэтихизменений.Так,например,
былаувеличенас84%до99%доляпоступленийналоганадоходыфизическихлиц,направляемаявсубнациональныебюджеты
(с2002года–до100%).Доходыместныхбюджетов,которыхони
лишилисьвсвязисотменойналоганасодержаниежилищного
фондаиобъектовсоциально-культурнойсферы,планировалось
компенсироватьзасчетвведениямуниципальногоналога,база
которого совпадает сбазой налога наприбыль организаций, с
максимальнойставкой5%.
Лишь около 15% «официальных» (отражаемых в отчетности)доходовместныхбюджетовформировалисьзасчетналогов,
полномочияпоуправлениюкоторымив тойили инойстепени
принадлежалисоответствующимвластям.Причемдажевотношенииэтихналоговдействовалидостаточножесткиефедеральныеограничения,втомчислепоуровнюмаксимальныхставок.
ВступившиевсилунормыНКРФещебольшеограничилиавтономию местныхвластей, сузив переченьместныхналогови
возможностипоихуправлению[см.29,C.40].
Впроцессереализацииналоговойреформыв2001г.небыло
посуществуникакихпозитивныхсдвиговвотношенииналоговойавтономиимуниципальныхвластей.Напротив,общейтенденциейбыло ееснижение.Централизациябюджетныхресур-
56
совсопровождаласьдажебольшейцентрализациейофициально
признанных налоговых полномочий. Прежде всего вследствие
ликвидации и сокращения двух важнейших децентрализованныхместныхналогов,очемговорилосьвыше.Так,долядоходов
местных бюджетовотналогов,находящихся под формальным
контролемместныхоргановвласти,фактическиупалас15%до
11−12%[см.148,C.167].Приэтом,есливпериодс1993по2000
гг.вконсолидированныхбюджетахсубъектовФедерацииимела
местоустойчиваятенденцияростаудельноговесасобственных
доходов(с13,3до 44,6%),то затем этот процесс изменил свое
направление.В2001г.собственныедоходыконсолидированных
бюджетовсубъектовФедерациисоставили42,3%,ав 2002г.–
38,4%[см.43,C.8],чтопротиворечилоудовлетворениюпотребностейтерриторийиреализацииихэкономическихинтересовв
налоговойсфере.
Вцеломизменениявналоговомзаконодательствепривелик
тому,что удельный вес местных налогов в общем объеме доходов местных бюджетов снижался. Это можно проследить, в
частности,напримерег.Пятигорска.Еслив1999годуместные
налоги составляли 12,6%в общем объеме доходовгородского
1
бюджета,в2000году–11,3%,тов2001годулишь3,1%
.
Следовательно,отсутствие у местных органов власти законодательно закрепленной бюджетно-налоговой автономии не
способствовало росту их заинтересованности в эффективном
управлении финансами, реструктуризации бюджетной сферы,
созданииблагоприятныхусловийдляэкономическогоразвития
территорий.
В2002 году налоговаяреформабыла продолженав томже
руслеиповлекладальнейшееуменьшениеналоговыхполномочийидоходови,какрезультат,ухудшениеусловийреализации
экономическихинтересовмуниципалитетов.Несмотрянапровозглашенные планы реформирования местного самоуправления,улучшениеегоэкономическогоположениянепроисходило.
Вмуниципальныхбюджетахдолясобственныхдоходовпродолжаласнижаться.Самодостаточнымвпланедоходнойбазыбыло
1
Рассчитаноавторомнаосновеотчетныхданныхфинансовогоуправ-
ленияАдминистрацииг.Пятигорсказа1999-2001гг.
57
59
лишь каждое шестое муниципальное образование в России,
тогдакакдо началаналоговойреформыкаждое четвертое[см.
115,C.83].Крометого,распределениеналоговыхисточниковна
уровне «субъекты Федерации – муниципальные образования»
также ущемляло экономические интересы муниципалитетов в
налоговойсфере,посколькув целомнауровень местныхбюджетовпередавалосьнеболее30%отфедеральныхналогов,поступающихврегиональныебюджеты[см.56].
Среди других характерных особенностей реформирования
налоговойсистемыв2002г.можноотметить,чтос1январяэтогогодапорядоквзиманияналогаспродажсталрегулироваться
НКРФ.
Итак, в 2001−2002гг. произошло значительное сокращение
перечняместныхналогов,компенсироватьпотерипоступлений
откоторыхпредполагалосьзасчетучастиямуниципалитетовв
параллельномиспользованииналоговойбазыпоналогунаприбыльорганизаций.Ибезтоговысокаяконцентрациясредствв
федеральномбюджетенастадиипервичногоразграниченияналоговповертикалибюджетнойсистемыещебольшевозросла.
Муниципалитеты же, сохранив за собой основную массу расходныхобязательств,потерялизначительнуючастьналоговых
полномочий.Витогеповысилась ихзависимостьотпоступленийизфедеральногоирегиональногоуровней.Темсамымбыла
существенно подорвана собственная налоговая база местных
бюджетовирезкообострилисьпротиворечиявсфере реализацииихэкономическихинтересов.
Налоговаяреформа,проводимаяв2003году,вновьизменила
источники доходовместных бюджетов и поставила перед муниципалитетами проблемы сбалансированности их бюджетов
и исполнения бюджетных обязательств. В приложении 3 приведен перечень местных налогов по состоянию на 2003 год и
показано,какими полномочиями поместнымналогамобладал
тотилиинойуровеньвласти.
Тенденциясуженияналоговойбазыформированияместных
бюджетовсохраниласьив2004году,когдабылиотмененыналогспродаж,который,например,в2003г.составлялпочти6%
отвсехналоговыхпоступленийвбюджетг.Пятигорска,атакже
некоторыеместные налоги исборы, в томчисле целевой сбор
58
на содержание муниципальной милиции и регистрационный
сборс физических лиц. Одновременнобыли суженывиды деятельности,вотношениикоторыхприменялсяединыйналогна
вмененныйдоход,иунифицированыправиланалогообложения
[см.40.C.25].
Таким образом, в период с 2001 г.по 2004 г. наблюдалось
дальнейшееусилениецентрализациивсехналоговыхполномочий на федеральном и региональном уровнях, которое происходилозасчет отменыместныхналоговисборов.Проводимая
бюджетно-налоговая реформапривелак усилению различийв
социально-экономическом развитии территорий, необеспеченности собственными налоговыми ресурсами бюджетов муниципальныхобразованийи,какследствие,ещеболееограничила
экономическуюсамостоятельностьмуниципалитетов,непозволяявполноймеререализовыватьихэкономическиеинтересы.
Вэтойсвязидляулучшенияэкономическогоположениямуниципальныхобразований,атакжесозданияусловийихустойчивогосоциально-экономическогоразвитиянадолговременную
перспективув2005г.началасьреформаместногосамоуправления, обозначившая новый современный этап в разграничении
налоговыхполномочиймеждууровнямивласти.Внесенныеизменения вналоговоеи бюджетноезаконодательство изменили
всюсистемуналогови сборовв РФи способыих распределения.
Рассмотрим, как жеотразились эти изменения на содержанииналоговыхполномочиймуниципалитетов.
Дореформы местногосамоуправления налоговыеполномочиямуниципалитетоввотношенииместныхналоговсостояли,
во-первых,вправесамостоятельнорешать,вводитьилиневводить на своей территории тот или иной налог,но толькоприведенный в перечне местных налогов. Во-вторых, эти полномочиясостояливустановленииконкретных условийвзимания
вводимого местного налога. При этом необходимоучитывать,
что местный законодатель не мог изменять условия взимания
местного налога, предусмотренные федеральным законом, но
обладалправомконкретизироватьэтиусловия.
При введении местного налога представительные органы
местногосамоуправленияобладалиналоговымиполномочиями
59
61
вустановленииследующихэлементовналогообложения:налоговыхставоквсоответствиисНалоговымкодексом,порядкаи
сроковуплатыналога,формыотчетностиподанномуместному
налогу,атакженалоговыхльготиоснованийдляихиспользования. Конкретный порядок и сроки уплаты местных налогов
устанавливалисьприменительнок каждомуналогу.ИныеэлементыналогообложенияопределялисьНалоговымкодексом.
В целом налоговые полномочия местного самоуправления
должнысводитьсяквозможностямоблегчитьналоговоебремя
для налогоплательщиков.Этимправом органыместногосамоуправления пользовалисьвесьма активно.Относительнолиберальноебюджетноеиналоговоезаконодательствовторойполовины 1990-хгодов,несмотря на все финансовые сложности, с
которыми сталкивались муниципалитеты,позволяломестным
органам власти использовать имеющиеся налоговыеполномочиядляпредоставленияхозяйствующимсубъектамразнообразныхналоговыхльгот.В1995−2000гг.налоговыельготыи«каникулы»былиглавныминструментомместнойэкономической
политики.
При наличии повсеместного дефицита местных бюджетов
органыместногосамоуправлениячастопредоставлялиналоговыельготыпоместным налогам,атакжеподругимналогамв
тойчасти,вкоторойонизачислялисьвместныебюджеты,что
вызывало уменьшение доходов их бюджетов. Причину этого
специалистывидятвтом,чтодругихвозможностейвлиятьчерез налоговые инструменты на активизацию инвестиционной
деятельностисубъектовместнойэкономики,поддержкуградообразующих предприятий у местных органов власти не было
[см.117,C.46].
Надозаметить,чтозаконодательноучестьвсенюансыустановления, исчисления, удержания и уплаты налогов и сборов
одномоментно практически невозможно. Вот почему не тольковНалоговыйкодекс,но ив другиезаконодательные акты о
налогахисборахпостоянновносятсяизмененияидополнения.
Приэтомнередко,особеннонараннейстадиистановлениясовременной налоговой системы, один нормативный акт вступал
в противоречие с другим или с Налоговым кодексомв целом.
Приоритеты развития налоговой системы страны меняются, а
60
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]