Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Налоговые полномочия в аспекте экономических интересов публично-правовых образований. Монография
.pdf
Посколькуналоговаясоставляющаядоминируетвформировании доходной базы бюджетов всех уровней,налоговые полномочияявляютсяоднимизважнейшихиосновныхэлементов
любой модели бюджетного федерализма, а механизм распределения налоговых полномочиймеждубюджетами различных
уровнейявляетсяегоосновой.Вмировойпрактикеширокоприменяютсятриосновныхподходакрешениюпроблемыразделенияналоговыхполномочийвсистемебюджетногофедерализма
[см.118]:
1)распределениеналоговыхисточниковиихраздельноеис-
пользование;
2)совместноеиспользованиеоднойитойженалоговойбазы
(параллельноеиспользованиеналоговыхбаз);
3)долевоераспределениеналоговыхдоходовмеждуразлич-
нымиуровнямибюджетнойсистемы.
Сутьпервогоспособазаключаетсявтом,чтокаждыйуровень
властивводитсвоиналоги.Темсамымформируютсянесколько
независимыхуровнейналогов–федеральный,региональныйи
местный.Притакомподходеразграничения налоговыхполномочийсамостоятельновводимыекаждымуровнемвластиналогивзимаютсятольковпределахсоответствующихтерриторий
идолжныпоступатьвбюджетданногоуровня.Причемтотили
инойуровеньвластиполучаетисключительныеправанавзиманиеииспользованиеэтихналогов,атакженаустановлениеставокиопределениебазыналогообложения.Однакосуществуют
дваосновныхвариантаэтогоспособаразделенияналогов.
Согласнопервому вариантупредусматривается полноеразделение прав и ответственности различных уровней власти в
установлении налогов.Приэтомвариантекаждый уровень государственнойвластисамостоятельноустанавливаеттеналоги
исборы,которыенеобходимывданныймоментнаданнойтерритории. Денежные средства, полученные от применения различныхналогов,вполномобъемепоступаютвбюджеттогоорганавласти,которыйнепосредственноввелтотилиинойналог.
Длятого,чтобыобщаясумманалогов,поступающихвбюджетыразныхуровней,недостигалаконфискационныхзначений
инеприводилак банкротству налогоплательщиков,федеральным законодательством могут устанавливаться ограничения
31
33
общейсуммыналоговыхизъятий.Реализациятакоговарианта
предусматривает неполное разделение прав и ответственности
различныхуровнейвласти в установленииналогов.Основным
правиломвданномслучаеявляетсято,чтоорганыцентральной
властиустанавливаютчеткийиисчерпывающийпереченьразличныхналогови сборов,которыемогутбыть установленына
даннойтерритории.Приэтомзаконодательнооговорено,какие
конкретно налоги имеет право вводить каждый уровень власти.Центральныеорганывластивводятвдействиефедеральные
налоги,аорганывластидругихуровнейпринимаютрешениео
введениитехилииныхналоговизустановленногозакономперечнядляконкретногоуровня.
Первыйспособразграниченияналоговыхдоходовминимизирует перераспределительные процессы в бюджетно-налоговой
системе, формирует стабильные налоговые отношения между
субъектами федерации и центром, основанные на четком разграниченииналоговыхполномочий.Вместестемданнаясхема
можетбытьэффективнореализованалишьтогда,когдарегионы
сравнительнооднороднывфискальномотношении.
Суть второго способа реализации налоговых полномочий
состоит в том,что основныеусловия взиманиятого илииного
конкретного налога устанавливает центральный орган власти,
арегиональныеиместныевластиопределяютставки,покоторымисчисляетсяналог,вносимыйвсоответствующийбюджет.
Приэтомобщийразмерналоговойставкитакжеможетограничиватьсяцентральныморганомвласти.Этоозначает,чтоодин
видналогаплатитсяодновременновразныебюджетыипоразнымставкам.
Вотличиеот первогоспособа,когдакаждый уровень отличается видами налогов, в данном подходе в бюджеты разных
уровнейпоступаютчастиодногоитогоженалога.Посути,речь
идето местныхирегиональных надбавках к государственным
налогам, которые отличаются простотой и функционируют
эффективнее, если применяется согласованное решениео базе
налогообложения для органов власти всех уровней. В условияхданногоподходавозможнонаделениенижестоящихорганов
властиправомкорректироватьусловия налогообложения вотношениидолиналога,зачисляемойвсоответствующийбюджет.
32
Речьможет идти,например, о предоставлениильгот,незначительномизмененииправилформированияналоговойбазы.
Такойспособдает региональнымиместнымвластямгораздоменьше свободыв налоговой политике,однако онпозволяет государству проводить более последовательную налоговую
политику вмасштабах всей страны. Крометого, онзащищает
предпринимателейотпроизволарегиональныхиместныхвластей, дает им возможность долгосрочного планирования своей
деятельности.
Наконец,третийизрассматриваемыхспособовпредполагает
использование механизма нормативного распределения между
бюджетамиразныхуровнейдоходовотконкретныхвидовналогов,взимаемыхпоединымставкамнавсейтерриториистраны.
Вэтомслучаевбюджетданногоуровнявластиподлежитзачислениюзаконодательноустановленнаядолясуммыконкретного
налога,котораядолжнабытьсобрананасоответствующейтерриторииисходяизобщей(длявсехплательщиковэтогоналога
вгосударстве)налоговойставки.Такиеналогиещечастоназывают«регулирующими».
Нормативыраспределяемыхналоговмогутустанавливаться
надлительныйпериодилиизменятьсяежегодновцеляхсбалансированиядоходовирасходов.Впоследнемслучаенормативы
утверждаются при принятии закона о бюджете на очередной
финансовыйгод.
Несмотря на достоинства этого способа, заключающиеся в
его простоте и наличии гарантий в получении определенной
части налоговыхпоступлений, в егоусловияхограничивается
свободареципиентов,таккаквотличиеотпредыдущегоспособавданномслучаевсерешенияоправилахналогообложения(в
томчислеипораспределяемойчасти)принимаютсятеморганом
власти,чьиналоговыепоступленияподлежатраспределению.
Схематически способы реализации налоговых полномочий в
системебюджетногофедерализмапредставленывприложении1.
Несмотрянато,чтотеоретическиможновыделитьтриспособа реализации налоговых полномочий, обычно странами со
сложнымтерриториальнымустройством,каквРоссийскойФедерации,используютсякомбинациивсехтрех,реже–двухформ.
Применениеединогоспособанепозволяетпостроитьналоговую
33
35
систему,котораябылабыстабильнойинадежной,атакжеспособствовала бы достижению компромисса многочисленных и
противоречивыхинтересовмуниципалитетов,регионовистраныв целом.Так,в германскоймоделибюджетного федерализмадоминируетраспределениеналоговыхдоходовмеждуфедеральнымбюджетомибюджетамиземель,вСШАраспределение
налоговыхдоходоввообщенеприменяется[см.37,С.19−13;49;
81].Болееобстоятельнозарубежныйопытразграниченияналоговых полномочий мы рассмотрим во второй главе. Вернемся
жекроссийскойпрактике.
В Российской Федерации установление общих принципов
налогообложения и сборов отнесено к совместному ведению
Федерациииеесубъектовстатьей72КонституцииРоссийской
Федерации. Однако детально вопросы распределения налоговых полномочий в ОсновномЗаконе не изложены. С момента
вступлениявсилуБюджетногоиНалоговогокодексовРФвопросы распределения налоговых полномочий между уровнями
бюджетнойсистемырегулируютсяданнымиактами.
Налоговая система России, существенно обновленная в начале ХХI века, основывается на преобладании федеральных
налогов. Наиболее крупные объекты налогообложения – обороты по реализации, прибыль организаций, заработная плата,
добычаполезныхископаемыхипроизводствоподакцизнойпродукции – образуют базы федеральных налогов. Региональные
налоги связаны с имуществом, используемым для производственныхнужд, собственныедоходымуниципалитетовобразуютземельныйналогиналогнаимуществофизическихлиц.
Такое распределение объектов налогообложения отвечает
теоретическим положениям фискального федерализма – распределения доходных источников между бюджетными уровнями государства со сложной иерархическойструктурой управления.Объектыналоговраспределяютсявзависимостиот
степени их мобильности: иммобильные источники (земля и
недвижимость)облагаются в пользу местных властей, более
подвижные объекты – производственный капитал – в пользу
субфедеральныхоргановвласти,анаиболеемобильные–прибыль,доход,оборотыпореализации–подлежатфедеральным
налогам.
34
Однакоформальноесоблюдениеэтогоподходавроссийской
практике порождает противоречия экономических интересов
территориальныхпублично-правовыхобразованийприраспределенииисточниковмеждубюджетнымиуровнями,поскольку
федеральныеналогиформируютпреобладающуючастьналоговыхобязательствхозяйствующихсубъектов.Напрактикеналоговыересурсысоздаютсяхозяйственнойдеятельностьюэкономических агентов данной территории, которая взначительной
степенизависитотдеятельностисубфедеральныхоргановвластипостимулированиюэкономическогороста,ираспространение начасть этих ресурсов полномочий федеральных органов
власти(изъятиеихизкомпетенциирегиона)выступаеткакфедеральноеналогообложениебюджетныхдоходоврегиона.Так,
например,с2004по2009гг.налоговыедоходыбюджетнойсистемыпоСтавропольскомукраю,сформированныефедеральныминалогами(включаясоциальныеналогиивзносы),составляли
от88до91%всехпоступлений,возрастаяприположительных
темпахВРП[93,C.31].
Иными словами, ставка «федерального налога» на общественныефинансысубъектаРФдостигает90%ирастетс ростом ВРП, что ведет к концентрации финансовых ресурсов на
федеральном уровне, лишает региональные власти стимула
проведения активной экономической политики и не соответствуетихэкономическиминтересам.Впрочем,такаятенденция
наблюдается и на общероссийском уровне. Так, например, в
январе−ноябре2010 г.в консолидированный бюджет РоссийскойФедерациипоступилофедеральныхналоговисборов6081,2
млрдрублей(88,2%отобщейсуммыналоговыхдоходов),региональных-486,7млрдрублей(7,1%),местных−123,9млрдрублей(1,8%),налоговсоспециальнымналоговымрежимом−199,9
1
млрдрублей(2,9%)
.
С другой стороны, имущественные налоги (налог на имущество организаций, транспортный налог,налог на имуществофизическихлиц)обеспечивают9,6%поступленийдоходовв
1
Налоговаястатистикавянваре-ноябре2010г.[Электронныйресурс].–Ре-
жимдоступа:http://www.gks.ru/bgd/regl/b10_01/IssWWW.exe/Stg/d12/2-6-1-2.htm.
35
37
бюджеты субъектов РФ1.При этом в системе имущественного
налогообложения центральное место занимает региональный
налог–налогнаимуществоорганизаций.
Такоеположениеущемляетэкономическиеинтересырегиональныхиместныхоргановвласти,посколькунепозволяетим
реализовыватьвполноймереважнейшиесоциальныезадачии
приводиткростудолифинансовойпомощифедеральногоцентравдоходахбюджетовсубъектовРФ,ограничиваяфинансовоэкономическуюсамостоятельность.
Болеетого,федеральныйзаконодательустанавливаетсистемуналоговисборов,общиепринципыналогообложения,тоесть
определяет существенные элементыюридическогосостава налогов.ЭтозакрепленоивКонституцииРоссийскойФедерации,
ивНалоговомкодексеРоссийскойФедерации.Нарегиональном
и местном уровнях законодательные (представительные)органывластиобладаютлишьправомвводитьилиотменятьнасвоейтерриториирегиональныеиместныеналоги,атакжеконкретизироватьиуточнятьусловияихвзимания,т.е.устанавливать
налоговыеставки,порядоки срокиуплатыналогов,налоговые
льготы,основанияипорядокихприменения,нотольковпорядкеипределах,которыепредусмотреныНКРФ(ст.12НКРФ).
ТемсамымНалоговыйкодексРФзначительноограничивает
праварегиональныхиместныхоргановвластипоустановлению
соответствующихналогов,обостряяпротиворечияэкономическихинтересовмежду«федерациейитерриториями».ХотявНК
РФобозначено,чтоналогсчитаетсяустановленнымлишьвтом
случае, если определены следующие элементы налогообложения: налогоплательщики, объект налогообложения, налоговая
база,налоговыйпериод,налоговаяставка,порядокисчисления
налога,порядокисрокиуплатыналога(ст.17НКРФ).
Следовательно,имеяконституционноеправо«устанавливать
налоги»,как минимумсубъекты РФ,не говоряуже омуниципалитетах, должны иметь право и обязаны устанавливать все
названные выше элементы налогообложения. Не смотря на
1
Рассчитаноподанным:КонсолидированныйбюджетРоссийскойФедерацииибюджетыгосударственныхвнебюджетныхфондовв2009г.[Электронныйресурс].–Режимдоступа:http://www.gks.ru/free_doc/new_site/nans/
n21.h t m.
36
это, НК РФ указывает, что законодательные (представительные)органы государственнойвласти субъектовРФиместного
самоуправленияприустановлениирегиональныхиместныхналоговопределяютлишьдваэлементаналогообложенияизпредлагаемогоперечня,подвергаяприэтомдоступныевозможности
двойному ограничению,поскольку последние также очерчены
порядкомипределами,предусмотреннымиНКРФ.Всеостальные элементы налогообложения по региональным и местным
налогамопределяютсяНКРФ.
Таким образом, права региональных и местных органов в
управлениисоответствующиминалогамисущественноограничены налоговым законодательством, которое лишает их права
вводитькакие-либоналоги,непредусмотренныефедеральным
законодателем,исамостоятельноустанавливатьихэлементы,не
опираясьнаправовыенормыНКРФ,чтозначительноограничиваетналоговуюсамостоятельностьтерриторийипротиворечит
экономическиминтересамрегионовимуниципалитетов.
В этой связи можно утверждать, что в России на практике
реализуется второй вариант раздельного использования налоговых источников, предусматривающий неполное разделение
прав и ответственности различных уровней государственной
властивустановлении налогов.ВитогеограниченныеналоговыеполномочиясубъектовРФиоргановместногосамоуправленияведутксужениюихналоговойавтономии.
Особую актуальность этот негативный процесс принимает
внастоящеевремя,поскольку создание условийдляпридания
статуса налоговой автономии муниципальным образованиям,
предполагающегосвободу выбораналоговых решений на местах, является ближайшей задачей реформы местного самоуправления,направленной наприближение местного самоуправлениякнаселениюиобеспечениеэффективностидеятельности
муниципальных образований в решении вопросов местного
значенияиосуществленияотдельныхгосударственныхполномочий.Однакодосихпорфедеральнымзаконодателемнеустановленаналоговаяинициативанаместномуровне.
Далее рассмотрим, как территориальные публично-правовыеобразованияреализуютимеющиесявозможностипоуправлениюрегиональнымииместныминалогами.
37
39
Итак,НКРФустановленотрирегиональныхналога–налогна
имуществоорганизаций,транспортный налогиналогнаигорныйбизнес,поступленияоткоторыхвцеломсоставляютвсего
лишьоколо20%общихналоговыхдоходовбюджетовсубъектов
РФ. Число местных налогов ограничено двумя налогами – земельнымналогоминалогомнаимуществофизическихлиц.Их
долявналоговыхдоходахместныхбюджетовсоставляетменее
10%,а в общейсумме ихдоходовнедостигаети3%[91,C.9].
Приэтом налог на игорный бизнес после принятия федерального закона от 29.12.2006 №244-ФЗ об установлении четырех
игровыхзонпересталдействоватьнатерриторииабсолютного
большинстварегионов.Фактическичислорегиональныхиместных налоговс 2009г.сократилосьдо четырех противвосьми
федеральных налогов исборов,чтоявнопротиворечит экономическиминтересамтерриторий.
НалоговыеставкипотранспортномуналогуустанавливаютсязаконамисубъектовРФвзависимостиотмощностидвигателя
илиинойтехническойхарактеристикитранспортногосредства.
Базовыеставки,установленныеНКРФ,могутбытьувеличены
либоуменьшенызаконамисубъектовРФ,нонеболеечемвдесятьраз,ноприусловии,чтоуменьшенияналоговыхставокне
применяютсявотношенииавтомобилейлегковыхсмощностью
двигателя(скаждойлошадинойсилы)до150л.с.(до110,33кВт)
включительно.СтавкитранспортногоналогасильнодифференцированыпоразличнымсубъектамРФ,ивбольшинстверегионовставкиустанавливаютсяненижебазовогоуровня.Вместе
с тем законодательным органам власти субъектов Российской
Федерацииприустановлениитранспортногоналогаразрешаетсясамостоятельнопредусматриватьналоговыельготыиоснованиядляихиспользованияналогоплательщиком.
Федеральное налоговоезаконодательство даетвозможность
регионамизменять налоговую ставку поналогунаимущество
организацийотнулядомаксимальноустановленнойналоговой
ставки, а также предоставлять дополнительные льготы отдельным категориям плательщиков.При этом допускается установлениедифференцированныхналоговыхставоквзависимости
откатегорийналогоплательщикови(или)имущества,признаваемогообъектомналогообложения.Следовательно,субъектыРФ
38
по-разному могут использовать данное налоговое полномочие.
Приэтом большинствосубъектовРФ устанавливает пониженнуюналоговуюставкупредприятиям,осуществляющиминвестициивэкономикурегиона.
Уплата земельного налога происходит также на основании
положенийНКРФ,всоответствиискоторыминалоговыеставкиограниченыихмаксимальнымпределомивозможностьюустановления дифференцированных налоговых ставок в зависимостиоткатегорийземельи(или)разрешенногоиспользования
земельного участка. Также как и по налогу на имущество организацийНКРФпредусмотреныкакисключенияизобъектов
налогообложения,такиналоговыельготы.Практическивсеэти
льготыкасаютсяструктуроргановвластиРФразличныхуровней.Втожевремякаждоемуниципальноеобразование,аихв
Россииболее 24 тыс.,имеет право устанавливать собственные
льготы по земельному налогу, включая установление размера
необлагаемой налогомсуммы для отдельных категорий налогоплательщиков.Такимобразом,ставкиильготыпоземельному налогу существенноразличаются друг от друга как между
субъектами,такивнутриотдельныхсубъектовРФ.
НалоговыеполномочиямуниципалитетовпоналогунаимуществофизическихлицрегулируютсяЗакономРоссийскойФедерации № 2003-1от 09.12.1991 «О налогах на имущество физическихлиц»,которыйбылвведенвдействиес1января1992
года.Всоответствиисуказаннымнормативно-правовымактом
муниципалитетымогутопределятьдифференциациюставокпо
налогу на имущество физическихлиц в установленныхпределах,имеютправоустанавливатьдополнительныельготыпоэтомуналогукакдлякатегорийплательщиков,такидляотдельных
плательщиков, которые отличаются друг от друга как между
субъектами, так и внутри отдельных субъектов РФ. При этом
важнойзаконодательнопрописаннойособенностьюэтогоналога
являетсяегообязательноезачислениевместныйбюджет.
Внастоящеевремявбольшинствемуниципальныхрайонов
игородскихокруговразмерыставокналогана имущество физическихлицсвысокойинвентаризационнойстоимостьюустановленына среднемуровнеиниже,что негативно отражается
нареализацииихэкономическихинтересов.
39
41
Таким образом, в НК РФ помимо уже обозначенных ограничений закреплены положения, сужающие возможности территориальных органов власти вуправлении региональными и
местныминалогами.ВНКРФпоэтимналогамустановленыне
только налогоплательщики и объекты налогообложения (что
являетсявполнесправедливым),ноимногочисленныеисключенияизэтихположений.Болеетого,порегиональнымиместным
налогам нафедеральномуровнеустановленымногочисленные
налоговые льготы, вследствие чего соответствующие бюджеты теряют огромные финансовые ресурсы, а региональные и
местные органы власти практически не имеют возможности
использоватьналоговыемеханизмы длястимулированияирегулированияэкономическойдеятельностинасоответствующих
территориях.
Васпектеанализаспособовразграниченияналоговыхполномочийвроссийскойналоговойсистеметольколишьодинналог
–налогнаприбыльорганизаций−можноотнестиксовместным
налогам.Так,НКРФрегулируетмежбюджетноераспределение
нетольковчастизакрепленияналоговисборовзабюджетами
соответствующегоуровня.Вотношенииналоганаприбыльорганизаций,являющегосяфедеральнымналогом,всоответствии
с НК РФ,органы власти субъектов РФ располагают полномочиямиустанавливатьналоговыеставкипорегиональнойчасти
налогана прибыль организаций.Низаконодательным органам
субъектовФедерации,нитемболеепредставительныморганам
местногосамоуправлениянепредоставлено правокаквводить
данныйналог,такиустанавливатьегоосновныеэлементы.Данныйналогпоставке2%зачисляетсявфедеральныйбюджет,и
поставке18%– вбюджеты субъектов РФ. Единственное правозаконодательных органовсубъектов Федерации –понижать
ставку налога,покоторойон зачисляется вихбюджеты. Нои
оноограниченопределомснижения ставкидо13,5%.Все прочиефедеральные налоги, установленныеНК РФ иформирующие определенную часть доходов территорий, находятся вне
компетенциисубъектовРФ.
Приэтом муниципалитеты с 2005 года окончательно были
лишены каких-либо полномочий по данному налогу. Иными
словами,налоговыеполномочияместныхоргановвластивгруп-
40
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]