Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Налоговые полномочия в аспекте экономических интересов публично-правовых образований. Монография
.pdf
логическойоснащенности производства,повышениемкачества
выпускаемой продукции местными предприятиями, их конкурентоспособности,ростомобъемовпроизводствавовсехсекторахмуниципальногохозяйственногокомплекса,формированиемблагоприятногоинвестиционногоклиматадляпривлечения
финансовогокапиталав производство,развитием малыхформ
предпринимательстваит.д.
Реализацияобщегоэкономическогоинтересапутемудовлетворения соответствующих потребностей их носителей достигается спомощьюраспределениямеждууровнямибюджетной
системычастиобособленногодохода,принадлежащегофискальнообязанному субъекту на правесобственности.Этотпроцесс
составляетсодержаниеналоговыхотношений,функциональная
ориентация которых в рыночной экономике определяется их
направленностью на финансовое обеспечение общественных
потребностей,атакжекосвенноерегулированиеэкономических
отношений.
Специфика налоговых отношений в этом процессе проявляется в том, что фискальнооблагающие субъекты, претендуя
начасть обособленного доходасобственника, изымают у него
определеннуюдолюфинансовыхресурсовдляреализациимер,
направленныхнаудовлетворениеобщественныхпотребностей.
Этиресурсыпринудительноотчуждаютсяуихсобственникаи
становятся собственностью государства и муниципалитетов в
соответствиисихналоговымиполномочиями,определенными
правовыминормами.Вместестем,принудительноеотчуждение
частикорпоративногоиличногодоходапосредствомналоговых
формоказываетсущественноевлияние навсе фазы воспроизводственногопроцессапутемограниченияресурснойбазывоспроизводстваегосубъектов.
Такимобразом,можнозаключить,чтоналоговыеполномочия
являются неотъемлемойсоставляющейналоговыхотношений,
складывающихся по поводу распределения части национального дохода в целях реализации общественных потребностей
икосвенногорегулированияэкономическихпропорцийнаразличныхуровняхуправленияобществом.
Итак,в современномобществе,с однойстороны, объективновозникают общественные потребностиразличных таксоно-
21
23
мическихуровнейобщественнойструктуры,которыеонипризваны удовлетворять, а с другой – их налоговые полномочия,
которые в определенной степени опосредуют этот процесс.
Необходимость удовлетворения сложившихсяи развивающихсяпотребностейвсистемеопределенныхэкономическихотношенийнаходитсвоевыражениевэкономическихинтересахих
субъектов. Это обусловливает связь налоговых полномочий с
экономическимиинтересами.
Спецификапотребностейнаразличныхуровняхобщественнойструктурызадаетнаправленностьдействийоргановвласти
всехуровнейвихвзаимосвязииопределеннойсубординации.В
связис этим, проявления экономических интересов субъектов
экономикивналоговыхполномочияхопределяютсяособенностямиихпотребностейихарактеромскладывающихсявпроцессеих удовлетворенияэкономическихотношенийвообщеиналоговых,вчастности.
Изложенное позволяет сделать вывод, что налоговые полномочия, с одной стороны, являются обязательным условием
формированияфинансовойсоставляющейэкономическойосновыреализацииинтересовнаразличныхуровняхобщественной
структуры, а с другой, служат факторами углубления противоречий разнонаправленных интересов, обусловленных дифференциацией налоговых полномочий на отчуждаемую часть
доходаналогоплательщика,аккумулируемоговбюджетесоответствующегоуровня.
Исходяизобоснованногонамитеоретико-методологическогоподходаксущности экономических интересов,последние в
налоговых полномочиях следует определить как объективную
необходимость удовлетворения сложившихся и развивающихсяпотребностейфискальнооблагающихифискальнообязанных
субъектов. При этом под фискальнооблагающими субъектами мы понимаем законодательные (представительные) органы
властивсехуровнейобщественнойструктуры,обладающиеналоговымиполномочиями.
Проявления экономических интересов фискальнооблагающих субъектов в налоговых полномочиях достаточно сложны
и многообразны вследствие широкого спектра их налоговых
отношений, в которые они вступают, движимые объективной
22
необходимостьюудовлетворениясвоихразнообразныхиспецифическихпотребностей.
Законодательство Российской Федерации наделяет региональныеиместныеорганывластирядомполномочийпоопределениюналоговыхбазиналоговыхставоккакпорегиональным
иместным,такипофедеральнымналогам(вчастизачисленияв
субфедеральныебюджеты).Какправило,этиполномочиясвязаныспредоставлениемправатерриториальныморганамвласти
устанавливатьналоговыеставки(врамках,определяемыхфедеральным законодательством)или предоставлять дополнительныеналоговыельготы.Полнотаиэффективностьиспользования
данных полномочий существенно влияет на объем налоговых
поступлений в субфедеральные бюджеты и, как следствие,на
реализациюихэкономическихинтересов.
Данная особенность проявления экономических интересов
вналоговыхполномочияхобусловленаформойикачествомгосударственного устройства, что самопо себе может вести как
к обострению, так и угасанию противоречий между центром
и территориями. Эта особенность определяет распределение
налогов между уровнями бюджетной системы, характер налоговыхставок,методыоценкиналоговойбазы,характерицели
налоговыхльгот.
Специфика императивно-конституционального регулирования налоговых отношений в РоссийскойФедерации состоит в
том, что в нашей странесложилась строго иерархичная налогово-бюджетнаясистемаинатерриториивсехбезисключения
регионовимуниципальныхобразованийдействуетединый«законодательныйфон»,определяемый Налоговым кодексомРоссийской Федерации. Этот фон незначительно видоизменяется
в отдельных субъектах Федерации на основе региональных и
местныхзаконодательныхнорм,регулирующих налоговыеотношениятольковпределахсвоихналоговыхполномочий.
Вэтой связи,налоговыеполномочия в их таксономическом
аспекте также отличаются строгой субординированностью с
приоритетоминтересовФедерациивцелом.Указанныеособенности порождают определенные трудности в осознании собственных экономических интересов таксономическими субъектами, которые согласно действующему законодательству не
23
25
являются фискальнооблагающими субъектами в чистом виде,
однако в их интересы входит обладание налоговыми полномочиями,поскольку отих объема зависитстепеньреализации
собственныхпотребностей.
Другаяособенностьпроявленияэкономическихинтересовв
налоговыхполномочияхобусловленатем,чтоналоговаясистемапредполагаетналичиенесколькихвзаимодействующихфискальнооблагающих субъектов, функциональная результативность которых направлена на удовлетворение специфических
потребностей,требующихресурсовизодногоитогожеисточника – налоговойбазы. В такомразрезеотношенийпубличноправовыеобразованиявзаимодействуют междусобойпоповоду разграничения налоговых полномочийи ответственности с
цельюрасширениясвоеговлияниянаналогоплательщиков,расположенных на определенных территориях, что является обязательнымусловиемобеспеченияростаиукреплениядоходной
базысоответствующихбюджетов,аследовательно,иусловием
реализацииэкономическихинтересов.
Балансирование интересов в такой ситуации нацелено на
обеспечение целостности экономического пространства РФ,
созданиестимуловкувеличениюналоговогопотенциалаотдельных территорий и выравнивание территориальных диспропорций.Так,НКРФрегламентируяналоговыеотношениявпределахединогоэкономическогопространствастраны,реализует
принцип единства налоговойсистемы. Органы власти субъектовРФи местногосамоуправлениярегулируют налоговыеотношениятольковпределахсвоихполномочий(региональныеи
местныеналоги).Приэтомединаясистеманалоговыхисточниковдолжна обеспечивать условия,при которыхфункционированиеоргановвсехуровнейвластимоглобытьрезультативным
иобеспечивалобысогласованиеэкономическихинтересовэтих
уровней.
Удовлетворение специфических потребностей публичноправовых образований в рамках единого целого требует,чтобы специализированная территория, с одной стороны, теряла
часть своих ресурсов,с другой стороны, получала ресурсы от
территорий, с которыми взаимодействует.Традиционно такие
отношения носят межбюджетный характер. Поэтому в любом
24
государствеиз-заразличийвуровнесоциально-экономического
развитиявходящихвнего территорийорганы власти стремятсясгладитьбюджетнуюасимметричностьчерезвыравнивание
бюджетной обеспеченности, предоставляя соответствующие
дотацииизвышестоящихбюджетов.
Вместе с тем противоречивая взаимосвязь экономических
интересов в налоговых полномочиях фискальнооблагающих
субъектовпроявляетсякакввертикальном,такигоризонтальномсрезах.
Так, вертикальный аспект характеризуется взаимосвязью
экономических интересов между властными структурами федеративного государства в системе налоговых полномочий,
в результате чего образуется цепочка: федерация – регионы –
муниципалитеты.Этиотношения являются важной составной
частьюмежбюджетныхотношений,связанныхсформированиемналоговыхдоходовприобязательномсогласованииэкономическихинтересовсубъектовэкономикиэтихуровней.
Горизонтальный аспект обусловленналичиемэкономическихинтересоввналоговыхполномочияходногоуровняфедеративногогосударства(регионовилимуниципалитетов),которыемогут проявляться в процессе разграничения налоговых
полномочийнаотчуждаемуючастьдоходаналогоплательщика,имеющегообязательствапередкаждымизналогооблагающихсубъектов.Речьидетовероятнойналоговойконкуренции
между публично-правовыми образованиями за расширение
контроля над частью налоговойбазы, формируемой насобственной территории. С одной стороны, возможности расширения налоговых полномочий территорий по управлению
элементамирегиональныхиместныхналоговмогутпривлечь
инвестиции,позволятсоздаватьновыепроизводстваирабочие
места,чтоположительноотразитсянаналоговыхпоступленияхврегиональныеиместныебюджеты.Сдругойстороны,это
создастнеравныеусловиядлядругихпублично-правовыхобразований одного уровня общественной структуры, которые
невсостояниииспользоватьпреимуществаотусиленияналоговойконкуренциивсилучрезмернойсоциально-экономическойдифференциации,чтобудетсодействоватьлишьуглублениюпоследней.
25
27
Указанное противоречие экономических интересов публично-правовых образований в налоговых полномочиях осложняется противоречиями экономических интересов между
властными структурамиразличныхуровнейиплательщиками
налогов. В этой связи еще одна важная особенность проявленияэкономическихинтересоввсистеменалоговыхполномочий
обусловленадиалектическим взаимодействием противоположно направленных интересов получателей налогов –носителей
общих интересов и налогоплательщиков– носителей частных
интересов.
С одной стороны, экономические интересы налогоплательщиков взаимноограничиваютполномочияналогооблагающих
субъектов, с другой – устанавливают взаимосвязь и взаимозависимость между ними. Так, экономические интересы фискальнооблагающих субъектов ориентированы на максимальноеобладаниеналоговымиполномочиями,используемымидля
формирования централизованных денежных фондов с целью
удовлетворения собственных потребностей. Экономические
интересы налогоплательщиков, в лице фирм и домашних хозяйств, связаны с необходимостьюудовлетворения их потребностейвмаксимизациисобственногодохода,наличиемусловий
длянормальногофункционированияивоспроизводстванарасширеннойоснове,реализацию которыхможет обеспечить минимальный объем налоговых полномочий налогооблагающих
субъектов. Поэтому стремление реализовать экономические
интересыпублично-правовыхобразованийвущербинтересам
фискальнообязанных субъектов обременяет деятельность последних, чьиинтересынереализуютсяв достаточноймере,что
в конечномсчете может привести к исчезновению субъекта и
прекращению налоговых отношений, служащих социальной
основой экономических интересов противоположных сторон.
Такаяситуация,например,наблюдаласьвсередине90-хгодов
прошлоговека,когдачрезмерныйфискальныйуклонналоговой
системыРоссиибылпричиной«вытеснения»значительнойчастиналогоплательщиковизправовогополявтеневуюэкономику
[см.18,C.101].
Многообразие экономических интересов иих разнонаправленность,порождаемаямногосубъектностьюихносителей,об-
26
ладающих специфическими потребностями и занимающими
различное местов экономическойсистеме,являютсяпричинамиихобъективнойпротиворечивости.Восновепротиворечий
экономических интересов в налоговых полномочиях лежит не
просто необходимость сохранения определенного объема налоговыхполномочийсубъектоввласти,но,чтогораздоважнее,
возможностьсамостоятельногоманеврированияими.
Ввертикальномсрезепротиворечивостьэкономическихинтересоввналоговыхполномочияхозначаетналичие объективных противоречий между потребностями различных уровней
власти,возникающихприразграниченииналоговых полномочий. В горизонтальном срезе наличие противоречий экономическихинтересоввсистеменалоговыхполномочийможетбыть
обусловленоих дифференциацией между различными субъектами налоговых отношений одного таксономического уровня
общественнойструктуры.
Итак,проявленияэкономическихинтересоввсистеменалоговыхполномочийдостаточносложныимногообразныв силу
многосубъектности их носителей, а также их экономической
и правовой обособленности в процессе удовлетворения своих
специфических потребностей. Все это является причинами их
противоречивости, в основе которой находится потребность
владениянеограниченныминалоговымиполномочиями.
Таким образом, вышеизложенное дает основания утверждать,что вусловиях рыночнойэкономикиопределяющая роль
в инициировании и активизации хозяйственной деятельности
общества принадлежит экономическим интересам как объективной необходимости удовлетворения социально обусловленных и перманентно развивающихсяпотребностей, которые
специфическипроявляютсявразличныхсферахнационального
хозяйства. Специфика проявления экономических интересов в
системеналоговых полномочий обусловливается особенностями соответствующих потребностей и складывающихся в процессе их удовлетворения экономических отношений, а также
формойгосударственногоустройстваиинституционально-правовымрежимомналогово-бюджетногорегулирования.
Выявивособенностипроявленияэкономическихинтересовв
системеналоговыхполномочий,следуетрассмотретьналоговые
27
29
полномочияразличных уровнейвласти с цельюхарактеристикироссийскоймоделираспределенияналоговыхполномочийи
определения ее отличительных свойств в аспекте интересующейнаспроблемы,очемречь пойдетвследующемпараграфе
работы.
1.2. Содержание и специфика налоговых полномочий
публично-правовых образований
в аспекте их экономических интересов
Налоговые полномочия неразрывно связаны с таким понятием,как«бюджетныйфедерализм».Наиболееполносущность
бюджетногофедерализмакакэкономическойкатегорииотражает следующее его определение.Бюджетный федерализм – это
подсистема экономических отношений между федеральными
органами власти,органами власти субъектовФедерации и органами местного самоуправления по поводу разграничения
бюджетно-налоговыхполномочийвсфереформированияирасходования бюджетных средств, обеспечивающая целостность
национальной налогово-бюджетной системы посредством согласованияинтересовсубъектоввсехееуровней.
Преимуществаданногоопределениязаключаютсявтом,что,
во-первых,бюджетныйфедерализмрассматриваетсякаквыражениеэкономическихотношений,возникающихмеждусубъектамивсехуровнейбюджетнойсистемы;во-вторых,внемсделан
акцент на объективность разграничения бюджетно-налоговых
полномочий различных органов власти; в-третьих, отражено
наличие специфических интересов общественных структур
всехуровнейвсочетанииспринципомединстваналогово-бюджетнойсистемы.
Такимобразом,бюджетныйфедерализмпредстаетмногоаспектнымисложносоставныммеханизмомустановленияирегулированиябюджетно-налоговых отношенийисочетанияинтересовразныхуровнейвласти.Этотмеханизмявляетсягарантом
устойчивости государственного устройства и целостности
страны, неотъемлемым компонентом ее внутренней политики
и важнейшим инструментом государственного регулирования
28
территориальногоразвития.Приэтом бюджетный федерализм
выходитзарамки собственнофинансово-экономическихотношенийивыражаетболееширокийспектрсвязеймеждусубъектами,включаясоциально-экономическиеотношения.
В идеале бюджетный федерализм предполагает самостоятельностькаждогобюджета,обеспечивающуювысокуюстепень
автономииобщественныхструктуриодновременносохранение
за федеральным уровнем доминирующего положения в решенииузловыхвопросовфинансовогообеспечениястроительства
идеятельностигосударства[см.34,C.73].Врезультате,всебюджеты,входящиевбюджетнуюсистемустраны,взаимосвязаны
врамкахмежбюджетныхотношений.Поэтойпричиненередко
бюджетный федерализм отождествляется с межбюджетными
отношениями,что,нанашвзгляд,являетсянеправомерным.
Бюджетныйфедерализмнетождествененмежбюджетнымотношениям.Соднойстороны,бюджетныйфедерализмявляется
тойбазой,накоторойразвиваютсямежбюджетныеотношения.
Сдругойстороны,самбюджетныйфедерализмиегоосновополагающиепринципыпроявляютсяиреализуютсяименновсистеме межбюджетных отношений. Поэтому межбюджетные отношения–болееширокоепонятие,чембюджетныйфедерализм.
Бюджетныйфедерализмкаксистемаэкономическихотношений
центра,субъектовФедерациииоргановместногосамоуправления выступает определяющимфакторомв межбюджетныхотношениях.Всвоюочередь,межбюджетныеотношенияопосредуютдвуединыйпроцесс:распределениедоходныхполномочий
ифинансовойпомощи междузвеньями бюджетной системы и
распределениерасходныхполномочий,правиответственности
междуразличнымиуровнямивласти[см.97,C.24].
Основнымисубъектамимежбюджетныхотношенийявляютсяфедеральные,региональныеимуниципальныеорганывласти,обладающиевкачествефинансовыхосновсвоейдеятельностисоответствующимибюджетами.Межбюджетныеотношения,
возникающиевнутрисубъектаФедерации,логическинемогут
бытьотнесены к специфическим отношениямбюджетного федерализма. Данный вывод мы делаем из того факта, что эти
отношения юридически выпадают из отношений бюджетного
федерализма,посколькувсоответствиисКонституциейРФ(ст.
29
31
12)«органыместногосамоуправленияневходятвсистемугосударственнойвласти»[1,C.9].
Неслучайнонапрактикепроисходитрегулярноеущемление
интересов муниципалитетов, а во взаимоотношениях между
органами властии управления федерального,регионального и
местного уровней накапливается множество противоречий, в
большинствеслучаевимеющихвсвоейосновенесоответствие
доходныхисточниковиполномочийнижестоящихвластей,закрепленнымзанимирасходнымобязательствам.
Решение вопросов о пропорциях распределения доходов внутри бюджетной системы страны, особенно внутри
консолидированных бюджетов субъектов РФ, как правило, зависит от политической позиции федерального центра
и субъектов РФ. И хотя в Конституции РФ провозглашена
трехуровневая система управления страной, а в Бюджетном
кодексе РФ – трехзвенная бюджетная система, реально, на
практике, интересы муниципальных образований остаются
как бы «за скобками», их никто при этом не учитывает [см.
108, C. 17]. Такое положение дел в известной мере было бы
понятным,еслибысодержаниебюджетногофедерализмаограничивалось интересами только двух уровней управления
– федерального и регионального. Однако если исходить из
того,чтобюджетныйфедерализм призванреализовыватьне
толькофедеральныеирегиональныеинтересы,ноиместные,
томожноговоритьотом,чтопрактикабюджетногофедерализматребуеткоренногоизменения.
Вэтойсвязимы поддерживаем идеюЕ.Бухвальдонеобходимостипринятияфедеральныхконституционныхзаконов[см.
15,C.55],непосредственнораскрывающихрядположенийКонституции,втомчислеоместеиролиместногосамоуправления
вструктурероссийскойфедеративнойгосударственности.
Напомним,чтовцеломобюджетномфедерализмеможноговоритькакомеханизмесочетанияинтересоввсехтрехуровней
властисцельюоптимизацииналогово-бюджетных отношений
в федеративном государстве. Этот подход к пониманию бюджетногофедерализмаслужитотправнойточкойдляразработки
концепции распределения налоговых полномочий в условиях
бюджетногофедерализма.
30
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]