Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Налоговые полномочия в аспекте экономических интересов публично-правовых образований. Монография
.pdf
входереформированияуточняютсяметодыдостиженияконечных целей. Очевидно, что до завершения налоговой реформы
еще далеко, и налоговая система еще будет неоднократно меняться.
ЧтожекасаетсяпоследнейредакцииНКРФ,товнейсодержатсянормы,сужающиеналоговуюавтономиюоргановместногосамоуправления.Во-первых, исключаетсяположениеотом,
чтоместныеналогивводятся,отменяютсяилиизменяютсянормативнымиправовымиактамипредставительныхоргановместногосамоуправленияоналогахисборахвсоответствиисНК
РФ.Вместо этого новаяредакция указанных нормвст.12НК
РФ,устанавливает,вчастности,что«местныеналогивводятся
вдействиеипрекращаютдействоватьнатерриторияхмуниципальныхобразований в соответствии снастоящимКодексоми
нормативными правовыми актами представительных органов
муниципальныхобразованийоналогах».
Витогеданнаяформулировкаограничиваетналоговыеполномочия представительных органов местного самоуправления
лишь введением в действие и прекращением действия на территориях муниципальных образований местных налогов, не
предоставляя им возможность изменения указанных налогов.
Крометого,этоможетосуществлятьсясогласноНКРФилишь
всоответствииснормативнымиправовымиактамипредставительныхоргановместногосамоуправления.
Во-вторых,какиранее,вкачественалоговогополномочия
представительныхорганов местного самоуправления предусмотрено определение в нормативных правовых актах тех же
элементов налогообложения при установлении местных налогов, но уже полностью ограниченных НК РФ. Кроме того,
в новой модели исключено право представительных органов
местногосамоуправлениянаустановлениеформыотчетности
поместнымналогам.Содержаниеналоговыхполномочиймуниципалитетовдоипосленачалареформыфедеративныхотношенийи местногосамоуправления наглядно представлены
втаблице1.3.1.
Из таблицы 1.3.1 видно,что с началом реализации реформы
местного самоуправления в РФ объем налоговых полномочий
муниципалитетовуменьшился.Этопроизошловследствиелише-
61
63
нияихвозможностиконкретизироватьусловиявзиманияместногоналога.Сужениеналоговойавтономииоргановместногосамоуправлениясвязаностем,чтоналоговыеставки,срокиуплатыи
налоговыельготыпоместнымналогамустанавливаютсялишьв
порядкеипределах,которыепредусмотреныНКРФ.
Таблица 1.3.1
1.Представительнымиорганамимуниципальныхобразованийвводятсявдействие
местныеналоги
− нормативными правовыми актами
представительных органов местного самоуправленияоналогахисборахвсоответствиисНКРФ
2.Представительнымиорганамимуниципальныхобра зованийприустановлении
местногоналогаопределяютсяследующиеэлементына логообложения
−налоговыеставки впределах, установленныхНКРФ;
−порядокисрокиуплатыналога;
−формыотчетностиподанномуместномуналогу
3.Представительнымиорганамим униципальныхобразованийприустановлении
местногоналога
− могут предусматриваться налоговые
льготы и основания для их использованияна логоп лательщиком
−всоответствиисНКРФинормативнымиправовымиактамипредставительных
органов муниципальных образований о
налогах
−налоговыеставкивпорядкеипределах,
которыепредусмотреныНКРФ;
−порядокисрокиуплатыналогавпорядке и пределах, которые предусмот рены
НКРФ
−могутустанавливатьсяналоговыельготы,основанияипорядокихпримененияв
порядкеи пределах,которыепредусмотреныНКРФ
Такойподходкнаделениюналоговымиполномочиямиместных структурвластиво многомобъясняетсянегативнымопытомпрошлыхлет,когдарегиональнымиместнымвластямбыло
даноправовводитьнасвоейтерриторииналоги,непредусмотренныефедеральнымзаконодательством,атакжепредоставлять
льготы пофедеральным налогам. Эти законодательныеполномочия использовались некоторыми регионами для налоговой
62
дискриминациипроизводителейиздругихрегионов,чтовелок
нарушению единогоэкономическогопространстванатерриторииРФ.Крометого,праворегионовимуниципалитетовнапредоставлениельготпофедеральнымналогамсоздаваловнутренние зоны пониженного налогообложения на территории РФ, в
которыхформальноперерегистрировалисьналогоплательщики
издругихрегионов,чтовелокпотерямналоговыхдоходовбюджетнойсистемывцеломиснижениюобщегоуровняналоговой
дисциплины.
Вместесэтиманализэволюцииналоговыхполномочиймуниципалитетов показывает, что на протяжении всего периода
становления и развития налоговойсистемы перечень местных
налоговисборовпостоянносокращался.Так,всоответствиис
закономРФ «Об основахналоговойсистемывРоссийскойФедерации»переченьместныхналоговисборовнасчитывалболее
двух десятков местных налогов и сборов, многие из которых
прекращалисвоедействиепривведениинатерриториисубъектаФедерацииналогаспродаж.ГлаваНКРФоналогеспродаж
действовала двагода,азатем былаотменена.Принятойв 1998
г. ст.15 первой части Налогового кодекса РФ предусматривалосьпятьместныхналоговисборов(земельныйналог,налогна
имуществофизических лиц,налогнарекламу,налогнанаследованиеи дарение,местныелицензионныесборы).Междутем
следуетотметить,чтовновойредакцииНКРФ,действующейс
2005г.,вообщеотсутствуюткакие-либоместныесборы,ачисло
местных налогов уменьшилосьдо двух – земельного налога и
налоганаимуществофизическихлиц(см.приложение4).
Проблемасостоитвтом,чтовсовременныхусловияхналог
на имущество физических лиц и земельный налог не смогут
покрытьзначительнуючастьрасходныхобязательствместных
бюджетовиз-заотсутствияразвитыхрынковнедвижимостина
территориибольшинства муниципальныхобразований России
иотносительнонизкогоуровня доходовнаселения.Это обстоятельствообусловилоситуацию,прикоторойосновными бюджетообразующиминалогамидляместныхбюджетовсталипоступленияоттакихфедеральныхналогов,какналогнаприбыль
организацийиналогнадоходыфизическихлиц.
63
65
Необходимоотметить,чтовмеханизмеисчисленияиуплаты
налоганаприбыльорганизацийпроисходилисамыекардинальныеизменения.В первуюочередь это былосвязано соснижениемставкиналогас35%до20%,чтосопровождалосьотменой
различных льгот, которыми пользовалась значительная часть
предприятий, а также изменением порядка расчета налоговой
базы.
Так,например,в2001г.былаустановленамаксимальновозможнаяобщаяставканалоганаприбыльвразмере35%.Согласно федеральному налоговому законодательству ставка налога
делилась между федеральным уровнем (11%), региональным
уровнем(невыше19%)и муниципальным (невыше 5%).Поскольку 5%-ная ставка налога на прибыль организаций вместныебюджетыбылаустановленатольков2001г.,внекоторыхрегионахустановленнаямаксимальнаяставканалоганаприбыль
быланиже35%.
Свведениемв действие главы25 НКРФ с1 января 2002 г.
общая ставка налога на прибыль организаций была снижена
до24%.Приэтом 7,5%оставалосьза федеральным уровнем,а
регионупринадлежало16,5%,изкоторыхуже2%налога было
закрепленоНКРФзамуниципальнымобразованием.Оставшиеся14,5%не были разграниченына постоянной основемежду
региональнымиместнымибюджетами[см.42,C.18].
Следуетотметить,чтосхемазачисленияналоганаприбыль
организаций за рассматриваемый период постоянно менялась
(см.табл. 1.3.2).Значительные изменения произошлив2005 г.,
когдафедеральныйзаконодательисключилмуниципалитетыиз
совместного использования налоговой базы поналогу на прибыльорганизаций.Очевиднымявляетсятотфакт,чтобольшая
часть «выпадающих»доходовпришлась на местные бюджеты,
посколькудоля ставки налогана прибыль организаций, по которойонпоступалвфедеральныйбюджет,сократиласьна4,5%,
вбюджетысубъектовФедерации–на1,5%,местныебюджеты–
на5%.
Лишениеполномочиймуниципальныхоргановвластипотакому совместному налогу,как налог на прибыль организаций
оказалосущественноенегативноевлияниенареализациюэкономическихинтересоввсехмуниципальныхобразований.Так,
64
например,отсутствиевструктуредоходовбюджетаг.Пятигорскав2005г.налоганаприбыльорганизаций,удельныйвескоторогов2004годусоставлял20,8%налоговыхдоходов,явилось
основнойпричинойсниженияналоговыхпоступленийна35420
тыс.руб.,чтосоответствовало11,4%налоговыхдоходовбюдже-
1
таг.Пятигорскав2005году
.
Таблица 1.3.2
Федеральный 11 7,5 6 5 6,5 -4,5
Субъектов
Федерации
Местные 5 2 2 2 0 -5
Общаяставканалога
наприбыль 35 24 24 24 24 -11
19 14, 5 16 17 17,5 -1,5
Нона этом новации с налогом на прибыль организаций не
закончились.Вусловияхкризиснойситуациивроссийскойэкономикевконценоября2008г.былипринятымерыпосозданию
благоприятных налоговых условий, в том числе предусматривающих снижение ставки налога на прибыль организаций с
24%до20%. Налоговаяставка, установленная НК РФ,разграничиваетсямежду федеральнымирегиональнымибюджетами
вразмере 2% и18%соответственно.Следовательно,интересы
муниципалитетовочереднойразбылипроигнорированы,оставивбезизмененияналоговыевозможностимуниципалитетовв
стимулировании инвестиционнойактивностиместныххозяйствующихсубъектов.
Относительноналоганадоходыфизическихлицподчеркнем,
чтоявляясьфедеральнымналогом,темнеменее,онс2002г.в
1
Рассчитаноавторомнаосновеотчетныхданныхфинансовогоуправ-
ленияАдминистрацииг.Пятигорсказа2004-2005гг.
2
СоставленоавторомнаосновередакцийНалоговогокодексаРФ,дейс-
твовавшихв2001-2005гг.
65
67
полном объеме зачисляется в субфедеральные бюджеты. При
этом субфедеральные органы власти не имеют законодательныхполномочийпоизменениюналоговойбазы илиналоговой
ставки поэтому налогу.Проблема заключается втом, что для
муниципалитетов,во-первых,НДФЛприобрелстатусосновногобюджетообразующего налога, во-вторых, нормативыотчисленийподанномуналогувместныебюджетыдоначалареформыместногосамоуправлениябылидифференцированы,сильно
варьировались,иневсегдав положительнуюсторону.Так,например,удельныйвесНДФЛвобщейсумменалоговыхдоходов
1
бюджета г.Пятигорска в 2005 г.составлял 55,8%
.При этом в
период с 2002 по 2005 гг. нормативы отчислений по данному
налогувбюджетг.Пятигорскапостоянноуменьшались:с88%в
2002годудо38,2%в2005г.(см.таблицу1.3.3.).
Таблица 1.3.3
2002 - 12 (100% − норматива закреп-
2003 - 33 (100% −норматива закреп-
2004 - 38,4(100%−нормативазакреп-
2005 - 61,8(100%−нормативазакреп-
ленногозасубъектом)
ленногозасубъектом)
ленногозасубъектом)
ленногозасубъектом)
88 или 88% от норматива
субъектаРФ
67 и ли 67% от норматива
субъектаРФ
61,6или61,6%отнормативасубъектаРФ
38,2 или 38,2% от нормативасубъектаРФ
Ситуацияизмениласьвотносительнолучшуюсторону,когданормативы отчисленийот НДФЛвместные бюджетыбыли
закреплены на постоянной основе бюджетным законодательством,гарантировавтемсамымместныморганамвластиобязательнуюдолювпоступленияхотНДФЛ,котораявнашемслучаеснизиласьдо30%.Следуетзаметить,чтомуниципалитеты,
1
Рассчитаноавторомнаосновеотчетныхданныхфинансовогоуправ-
ленияАдминистрацииг.Пятигорсказа2005г.
66
необладаякакими-либополномочиямипоНДФЛ,темнеменее,
могут оказывать воздействие и регулировать поступления по
данному налогу.В данном случае использование долевых налоговдлямежбюджетногорегулированиявместодотационных
форм такого регулирования позволяет не стимулировать иждивенческиенастроениянаместахиповышать заинтересованность органов властинижестоящего территориального уровня
в наращивании налогового потенциала на подведомственной
территории, что в интересах и вышестоящих органов власти,
получающихсвоюдолюотчисленийоттакихналогов.
Такимобразом, посколькуи база налогообложения,и ставки большинства налогов, являющихся источниками формированияместных бюджетов,определяютсяфедеральным законодательством, местные власти практически лишены легальных
рычаговдляпроведениясамостоятельнойналоговойполитики.
Авусловиях,когданормативыотчисленийотдолевыхналогов
иихструктура могутбытьизмененынафедеральноми региональномуровнях,местныеорганывластифактическибылилишенывозможности реализовать свои экономические интересы
вдолжнойстепени.
В этой связи подверглись модификации и подходык долевомуучастиювналоговыхдоходахвсехуровнейвласти,втом
числе и муниципальной власти. Так, в результате внесенных
поправоквБКРФвсоответствиисфедеральнымзаконом«Об
общих принципах организации местного самоуправления в
РФ» в структуре бюджетной системы РФ были выделены новыеуровнибюджетов–бюджетыгородскихокруговиконсолидированные бюджеты муниципальных районов, состоящие из
бюджетоврайоновибюджетовпоселений.Приэтомнормативы
отчисленийвбюджетыгородскихокруговот отдельных федеральныхи(или)региональныхналоговисборов,атакженалогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами,
устанавливаютсякаксумманормативов,установленныхдляпоселенийимуниципальныхрайоновсоответствующегосубъекта
РоссийскойФедерации.
Федеральныйзакон«ОбобщихпринципахорганизацииместногосамоуправлениявРоссийскойФедерации»неустанавливает конкретного списка налогов, зачисляемых в бюджет того
67
69
или иного муниципального образования, оставляя эту компетенциюзаНК РФиБКРФ.ВБК РФ нетолькосохраненавозможность поступления в доход местных бюджетов средств от
федеральных ирегиональныхналогов и сборов, нои установленыстрогиетребованияктакимнормативам,значительносужающие возможности субъекта Федерации по использованию
дифференцированных нормативовотчислений вместныебюджетыотдолевыхналогов[см.2,C.34]:
●онидолжныбытьодинаковымидлявсехмуниципальных
образованийопределенноготипа(например,длявсехпоселений
илидлявсехрайонов);
● не позволяется устанавливать нормативы отчислений на
одинфинансовыйгод(закономобюджете)либокакой-тоиной
ограниченныйсрок.
Правоустанавливатьнормативы для отчисленийвместные
бюджеты предоставлено не только федеральным и региональнымвластям,нотакжевластяммуниципальныхрайонов–для
передачисредствмуниципальнымпоселениямвчастипоступленийотфедеральных,региональныхи(или)местныхналогов
исборов,налогов,предусмотренныхспециальныминалоговымирежимами[тамже,С.40].
Доходнуюбазубюджетовпоселенийопределяюттакиеналоги,какземельныйналог,налогнаимуществофизическихлиц,
НДФЛи единый сельскохозяйственный налог.В бюджетымуниципальныхрайоновпередаетсяНДФЛ,единыйналогнавмененныйдоходиединыйсельскохозяйственныйналог.Всеналогизачисляютсяилинауровеньпоселений,илиже–науровень
субъектовиФедерации,втовремякакнауровнемуниципальныхрайоновнеостаетсяниодногособственногоналога.
На современном этапе распределения налоговых полномочийнормативыотчисленийотналоговвбюджетыпоселенийи
муниципальныхрайонов такжеподверглисьизменениямфедеральнымзаконодателем.Так,нормативыотчисленийотналогов
исборовв бюджетыпоселенийимуниципальныхрайонов,установленныевБюджетномкодексеРФпосостояниюна2006г.,
представлены на рисунке 1.3.1. В приложении 5 представлена
схемазачисленияналоговвместныебюджетыпосостояниюна
2011 г.,в соответствии с которой были увеличены нормативы
68
отчисленийвмуниципальныерайоныпоЕНВДс90до100%,а
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Земельный налог
Налог на имущество
физических лиц
Налог на доходы
физических лиц
Налог при
применении УСН
Единый налог на
вмененный доход
Единый
сельскохозяйственый
налог
Государственные
пошлины
На л о г о в ые до ходы
Нормативы отчислений, %
Вышесто ящи е б ю дж е ты
Бюджет муниципального района
Бюджет поселения
такженормативыотчисленийвбюджетыпоселенийимуниципальных районовпоединомусельскохозяйственному налогу с
30до35%.
Нормативы отчислений от налогов и сборов в бюджеты
поселений и муниципальных районов по состоянию на 2006 г.
Тем не менее, проанализировав данные рис. 1.3.1 и приложения5,можносделатьвыводо том,что оба уровня местного
самоуправления, которые были выделены в связи с реформой
местного самоуправления, невполной мереобеспечены налоговыми полномочиями для реализации собственных экономическихинтересов.
Оценка последствий реализации реформы местного самоуправления с точки зрения обеспечения налоговой автономии
местных бюджетов, к сожалению, свидетельствует о продолжающейсятенденциикцентрализацииналоговыхполномочий,
дальнейшем снижениисамостоятельности местных бюджетов.
69
71
Муниципалитетыещебольшеограничиливвыбореинструментовэкономическойполитики,резкоуменьшивихвозможности
вдолгосрочнойперспективеиспользоватьвподобномкачестве
муниципальнуюсобственность.Понятно,чтосоднойстороны,
это снижает рискзлоупотребленийполномочиями со стороны
муниципалитетов и предотвращает неэффективное расходованиесредств, но с другой – лишаетместные органы властизаинтересованности к проведению экономическойполитики, направленнойнаразвитиеихтерриторий[см.36,C.106].
Итак, современные налоговые полномочия окончательно
былиразделеныиунифицированыв2005−2006гг.Разграничениеналоговыхполномочийсопровождалосьупразднениемряда
налогов,модификациейпорядкавзиманиянекоторыхналогови
сборов,атакжеизменениемнормативовотчислений.Сокращение численности налогов затронуло все уровни власти.Среди
федеральных налогов и сборов осталось восемь видов вместо
шестнадцати; среди региональных налогов три налога вместо
семи. На местном уровне осталось два местных налога вместо пяти – земельный налог иналогна имуществофизических
лиц, которые составили менее6% доходовместных бюджетов
[см.116,C.15].
Теперьужеясно,чтовбольшейстепениизменениявбюджетноми налоговомзаконодательствеоказывали противоречивое,
нередко противоположное (положительное и отрицательное)
влияние на реализацию именно муниципальных экономическихинтересов.
ДополногозакрепленияНДСзафедеральнымуровнемипередачивполномобъемепоступленийотНДФЛнарегиональный
иместныйуровниоднозначнодоминировалодолевоераспределение федеральных налогов между бюджетами всех уровней.
Вторымпозначимостиспособомразграниченияналоговыхполномочийявлялосьсовместноеиспользованиеналоговойбазы,а
роль раздельного использования налоговых источников была
крайненезначительна.
В современных условиях роль раздельного использования
налоговувеличиласьсвысокойконцентрациейналоговыхполномочий и активным использованием долевого распределения
налоговых доходовна федеральном уровне.При сужении пол-
70
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]