Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Налоговые полномочия в аспекте экономических интересов публично-правовых образований. Монография
.pdf
песовместныхналоговотсутствуютвовсе,ограничиваятемсамымналоговуюинициативумуниципальныхобразований.Однако,нанашвзгляд,органывластинаместахдолжныобладать
некоторойналоговойсамостоятельностьюв отношенииналога
наприбыльорганизаций,чтобывсовременныхусловияхиметь
возможностьвбольшейстепенивлиятьнасбалансированность
местных бюджетов и сокращение бюджетной асимметрии, а
также реализовывать другие составляющие муниципальных
экономическихинтересов.
Вместе с тем разделение налогов на федеральные, региональныеи местные неотражает принадлежностиналогак определенному бюджету.Их подавляющее большинство распределяется в определенных пропорциях между бюджетами всех
уровнейвсоответствиисБюджетнымкодексомРФ(см.приложение2).ВположенияхБюджетногокодексаРФ(далееБКРФ),
действующихс2005г.,в связисначаломреформыфедеративныхотношенийиместногосамоуправления,зафиксированотносительнобольшойпереченьналогов,распределенныхмежду
уровнями бюджетной системы в процентных долях на постояннойоснове.
Цельюданнойреформыбылосозданиеивведениеновойсистемы межбюджетных отношений на основеуточнения разграничениябюджетныхиналоговыхполномочиймеждуорганами
властиразногоуровня,уточнениябюджетногоустройстваиобщих принципов организации бюджетной системы Российской
Федерации, а также разграничения налоговых доходов между
бюджетамиразныхуровней.
Началореформыбылоположенопринятиемдвухфедеральныхзаконов«ОвнесенииизмененийидополненийвФедеральныйзакон«Обобщихпринципахорганизациизаконодательных
(представительных)иисполнительныхоргановгосударственной
властисубъектовРоссийскойФедерации»(№95-ФЗ,04.07.2003)
и«Обобщихпринципахорганизацииместногосамоуправления
вРоссийскойФедерации»(№131-ФЗ,06.10.2003),всоответствии
с которыми были внесены «корреспондирующие» поправки в
БюджетныйкодексРФиНалоговыйкодексРФ.
Вназванныхдокументахпредусматриваетсявведениеновых
способоврегулированиямежбюджетных отношений, призван-
41
43
ных гарантировать необходимую самостоятельность каждого
уровня бюджетнойсистемыи егообеспеченность собственными доходами. Так, например, если сравнить новую редакцию
БюджетногокодексаРФсредакцией,действовавшейдо2004г.,
то в числе важных положительных новаций можно,в первую
очередь,назватьположение о разграничении между уровнями
бюджетнойсистемыдоходныхисточниковкакполностью,таки
частично(впроцентныхдоляхнапостояннойоснове).Введение
стабильныхнормативовотчисленийотфедеральныхналоговв
бюджетысубъектовФедерациииоргановместногосамоуправления, позволило несколько повысить предсказуемость и стабильность доходнойбазытерриториальных бюджетов,а также
усилить заинтересованностьсоответствующихоргановвласти
в создании условий для экономического роста и наращивания
налоговогопотенциаларегионов.
Несмотрянаэтоуказанныезаконы,ксожалению,содержат
рядположений,блокирующихдляоргановвластисубъектовРФ
иособенноместногосамоуправлениявозможностьпроведения
самостоятельнойи эффективнойналогово-бюджетной политики.Речьидет прежде всегоонормах,касающихсяразграниченияналоговповластнымуровням,тоестьихразделениянафедеральные,региональныеиместные.Какизвестно,чрезмерный
перекосвсторонупервых,характерныйдляпринятойвпостсоветскойРоссии модели«бюджетногофедерализма» исправедливокритикуемый долгиегоды в литературе[см.62,С.53−77;
65,С.25−47],устранялсякрайнемедленно,чтосдерживалореализациюрегиональныхимуниципальныхинтересов.
Так,порасчетамрядаспециалистов,еслив1999г.вдоходной части консолидированного бюджета страны федеральные
налогисоставили73%,региональные–21%иместные–6%,то
в2002г.доляпервыхвозросладо92%ссоответствующимснижениемудельноговесавторых–до 7% и третьих– до 1%[см.
87,С.11].В 2003году 62%налоговых доходовбыло закрепленозафедеральнымбюджетом, бюджетысубъектовФедерации
имели26%доходов,аместныебюджеты–12%доходов[см.129,
С.14].В2005году налоги были распределенымеждуцентром
идругимиуровнямивпроцентнойпропорции59к41впользу
федеральногобюджета[см.90,С.26].
42
Понятно,чтопринятьединственноерешениепоперечнюрегиональныхиместныхналоговвтакойогромнойинеоднородной
стране,какРоссия,делочрезвычайнотрудное.Вусловиях бюджетногофедерализмаусилениецентрализацииналоговыхполномочийвпринципеможетбытьдопустимо,ноприусловии,если
оноосуществляетсянекакстратегическоенаправлениеразвития
экономическихосновфедеративныхотношений,акаквременный
маневр.Темнеменее,принятоесокращениечисларегиональных
иместныхналоговутвердилоцентрализациюналоговыхполномочий на федеральномуровне,не учитываяреализацию экономическихинтересоврегионовимуниципалитетов.
Особенно сильно ущемляются муниципальные экономические интересы при установлении нормативов отчислений в
местные бюджеты от федеральных и региональных налогов,
поскольку органы местного самоуправления не имеют полномочийустанавливатьразмерыпроцентных отчисленийот расщепляемых налогов. Это право вышестоящих органоввласти,
от которых во многом зависит наполнение местного бюджета
доходнымиисточниками(см.табл.1.2.1).
Таблица 1.2.1
4 5 7
Налогна
добавленную
стоимость
Акцизы Ф Ф Ф Ф 3 Ф,Р(М)
Налогнадоходыфизически х
лиц
Налогна
прибыльорганизаций
Ф Ф Ф Ф
Ф Ф Ф Ф 3 Р(М),М
Ф Ф Ф Ф,Р(ф.о.) 2 Ф,Р(М)
1
Ф
43
45
Продолжение табл.
4 5 7
Единыйналог,
взимаемыйв
связисприменениемУСН
Единыйналог
навмененный
доход
Налогна
имущество
организаций
Налогнаи горныйбизнес
Транспортный
налог
Земельный
налог
Налогна
имуществофизическихлиц
Примечания:
*Ф–федеральныйуровень;Р–региональныйуровень;М–местныйуровень; (ф.о.)– региональные или местные властиРФ устанавливают налоговуюставкувпределахфедеральныхограничений.
**1–раздельноеиспользованиеналоговыхдоходов;2–совместноеиспользованиеналоговыхдоходов;3–долевоераспределениеналоговыхдоходов.
***(М)–закономсубъектаРФ,нонезакономобюджетеилизакономна
ограниченный срок действия могут быть установлены нормативы отчисленийвместныебюджеты(ст.58«БКРФ»).
Ф Ф Ф Фили
Р(ф.о.)
Ф М Ф Ф 3 М
Р Р Ф Р(ф.о.) 1(3) Р(М)
Р Р Ф Р(ф.о.) 1(3) Р(М)
Р Р Ф Р(ф.о.) 1(3) Р(М)
М М Ф М(ф.о.) 1 М
М
М
Ф М(ф.о.) 1 М
3 Р(М)
Всоответствии с БК РФ в бюджеты муниципальных образований помимодвух местныхналогов гарантированно поступают по закрепленным нормативам доходы от единого налога
навмененныйдоходдляотдельныхвидовдеятельности (далее
ЕНВД),единый сельскохозяйственный налог,налогна доходы
физическихлиц(далееНДФЛ),госпошлины.Так,например,доходыотналогов,предусмотренныхспециальныминалоговыми
режимами и закрепленных забюджетами муниципальных образованийБКРФ,поЕНВДсоставляют8,4%налоговыхдоходов
44
местныхбюджетов,поединомусельскохозяйственномуналогу
0,2%налоговыхдоходовместныхбюджетов[51,C.8−19].
В соответствии с БК РФ доходы по ЕНВД полностью зачисляются в бюджеты муниципальных районов и городских
округов. Но при этом устанавливается данный налог НК РФ
и вводится в действие решениями представительных органов
указанныхмуниципалитетов исходя изположений НКРФ.На
практике получается,чтоимеястатусфедеральногоналогапо
фактуэтотналогявляетсяместным.Междутемправаместных
органов по управлению им резко сужены. Представительные
органымуниципальныхобразованийнемогутсамостоятельно
устанавливатьосновнойэлементданногоналога–размербазовойдоходности.Соответственно,влияниемуниципальных органов на формирование вмененного дохода резко ограничено.
Властиуказанныхтерриториймогутоказыватьвлияниенаразмервмененногодоходаисоответственноединогоналогатолько
путем утверждения корректирующего коэффициента К2, учитывающего местные условиядеятельности малого бизнеса. Но
здесьихправатакжеограничены,посколькуэтоткоэффициент
являетсяпонижающим инеможетпревышать единицы.Виды
предпринимательскойдеятельности,вотношениикоторыхвводитсяданныйналог,прописанывНКРФ,иместныеорганыне
могутегорасширять.Крометого,установлениесроковуплаты
данногоналогатакжесталопрерогативойфедеральногозаконодательства.
Примерно схожая ситуация с единым налогом, взимаемым
в связи с применением упрощенной системы налогообложения (далееУСН).Схожестьзаключаетсявтом,чтовбюджеты
субъектовРФданный налог зачисляется полностью.Приэтом
все элементы налога, включая и виды предпринимательской
деятельности, дающие право переходана его уплату,установленыНКРФбезправаеговводавдействиезаконодательными
органамисубъектовРФ.Следовательно,единыйналогприУСН
фактическиявляетсяфедеральным.Вместестемвслучае,если
объектомналогообложенияявляютсядоходы,уменьшенныена
величинурасходов,тозаконамисубъектовРоссийскойФедерации могут быть установлены дифференцированныеналоговые
45
47
ставкивпределахот5до15процентоввзависимостиоткатегорийналогоплательщиков.
Несмотря на наличие местных налогов, и налогов, предусмотренныхспециальныминалоговымирежимами,главнымналоговымисточникомдоходовдляместныхбюджетовпообъему
поступлений являетсяналогнадоходыфизических лиц,аточнееотчисленияотнего.Так,например,вструктуреналоговых
доходов местных бюджетов основным бюджетообразующим
налогом является налогна доходыфизических лиц, удельный
вескоторогосоставляетболее60%[51,C.8−19].
Внастоящее времятольколишьпоналогунадоходыфизическихлицнормативыегораспределениямеждурегиональнымииместнымибюджетамиустановленыфедеральнымзаконодательством,аподругимфедеральнымирегиональнымналогам
всеотданона«откуп»регионам.
БКРФпредусмотрено,чтозакономсубъектаРФ(заисключениемзаконаобюджетесубъектаРФилииногозаконанаограниченныйсрок действия)могутбытьустановлены единыедля
всехпоселений,городских округов имуниципальных районов
нормативыотчисленияв их бюджетыототдельных федеральныхи(или)региональныхналоговисборов,подлежащихзачислению в бюджет субъекта РФ. Между тем регионы не спешат
воспользоваться предоставленными им полномочиями. Так,
например, анализнормативнойбазысубъектовЮФО иСКФО
РФпоказывает,чтолишь5регионовиз13успешноиспользует
располагаемые налоговыевозможности. Ростовскаяобластьне
только сохранила закрепленные за местными бюджетами областнымзаконодательством(с2008г.)дополнительныеединые
нормативы отчислений от налогов, нои передала с 2010 г.1%
налоганаприбыль.Дополнительноизрегиональныхбюджетов
вместныебюджетыпередаютсянормативыотчисленийпо7налогам(см.табл.1.2.2).
Такая разрешительная норма ставит в зависимость муниципальные органы власти от субъектов РФ и неспособствует
стабильному обеспечению местных бюджетов доходными источниками, что противоречит экономическим интересам муниципалитетов.Местныеорганынеимеютгарантиидажетого,
чтоустановленная регионом,например,в текущемгодунорма
46
зачисленияналоганаприбыльорганизацийвихбюджетывследующем году не будетснижена или вообще отменена при утверждениирегиональногобюджетанасоответствующийгод.
Таблица 1.2.2
Ростовская
область
Республика
Дагестан
КарачаевоЧеркесия
Северная
Осетия
Ставропольскийкрай
+ + + + +
+ + +
+ + +
+ +
+ + + +
Проведенный анализ содержания налоговых полномочий
публично-правовыхобразованийдемонстрирует,чтовнастоящеевремявРоссииформальноиспользуютсявсетриосновных
способараспределенияналоговыхполномочиймеждууровнями
власти,однако роль этихтрех подходовне одинакова. Крайне
незначительнавроссийскойсистемеразграниченияналоговых
полномочий роль совместного использования налоговых баз.
Однозначного вывода о роли раздельного и долевого использования налогов сделатьнельзя.Можнолишьутверждать,что
преобладаетмодельцентрализованногоразграниченияналоговых полномочий на федеральномуровне, предусматривающая
неполноеразделениеправиответственностирегионовимуниципалитетов в управлении региональными и местными налогами ивозможность увеличения роли долевогораспределения
налогов,прикотором налоговаясамостоятельностьмуниципалитетовминимальна.
47
49
Тенденции ужесточения бюджетного и налогового законодательстваобусловилиспецификуналоговыхполномочийрегионов
имуниципалитетов,связаннуюсо значительнымснижениемналоговойсамостоятельноститерриторийввидуихжесткойограниченностиналоговымиполномочиямифедеральногозаконодателя.
Во-первых,внастоящеевремясуществуетзакрытыйпереченьрегиональныхиместныхналогов,чтоозначаетневозможность территориальныхоргановвластиустанавливатьналоги,непредусмотренныеНКРФ.Во-вторых,региональныеиместныевластиимеют
правосамостоятельноопределятьставкирегиональныхиместных
налогов,нолишьвустановленныхналоговымзаконодательством
пределах.В-третьих,вгруппесовместныхидолевых налоговналоговыеполномочияместныхоргановвластиотсутствуют.
Врезультатеузкая налоговая компетенция региональных и
особенно местныхвластей не способствует созданию прочной
финансовойосновыдляосуществлениязакрепленныхзаними
функций.Существующаясхемаразграниченияналоговыхполномочий и распределения налоговых доходовфактически возлагаетответственностьзаразвитиетерриторийнафедеральные
органы властиввиду отсутствия у субъектовРФ имуниципалитетов значимых налоговых стимулов и инструментов. При
этомрегионыимуниципалитетыпосуществуотстраняютсяот
активной налоговой политики, что затрудняет реализацию их
собственныхэкономическихинтересов.
Спорныеоценкипоповодуролиспособовразделенияналоговыхполномочиймеждупублично-правовымиобразованиями
обусловливают необходимость расширения и углубления их
анализавретроспективеразвития,очемречьпойдетвзаключительномпараграфепервойглавы.
1.3. Генезис распределения налоговых полномочий
публично-правовых образований
на муниципальном уровне
Ключевой характеристикой федеративного государства являетсябалансотношенийиинтересовмеждууровнямивласти,
которыйопределяетстепеньавтономииеесубъектов,ихполи-
48
тико-ресурснуюбазуиодновременноуровеньдецентрализации
всего государства. Важнейшим условием баланса интересов
всехуровнейвластиявляетсяразграничениеполномочиймежду
этимиуровнями,включаямуниципальныеобразования.Вопрос
о границе между компетенцией тех или иных уровнейвласти
остаетсявесьмаактуальнымвРоссии,посколькуобязательным
требованиемстабильногоразвитиясовременногодемократическогогосударстваявляетсяналичиеместногосамоуправленияс
существеннойэкономическойосновой,обладающегодостаточныминалоговымиполномочиямидляреализациисобственных
экономических интересов и позволяющим реализовать экономическиеинтересыдругихуровнейвласти.
Вроссийскойпрактикезакрепленияналоговыхполномочий
сначаларыночныхреформусловноможновыделитьнесколько
этапов,длякоторыххарактерныразличныеподходыкдолевому
участиювналоговыхдоходахикпрактикенаделениянижестоящих уровнейвласти налоговыми полномочиями.Рассмотрим
ихвразреземуниципальногоуровня.
Становлениеосновновойналогово-бюджетнойсистемыпришлосьна1991−1993годы,которыесталипериодом«стихийной»
децентрализации прежней бюджетно-налоговой системы. В
этотпериодначалсяпроцессразграничениядоходныхисточниковмеждузвеньямибюджетнойсистемы,призванныйзаменить
прежнийметодраспределениядоходовсцельюсбалансированностикаждогобюджета.Так,вконце1991годабылпринятЗаконРФот27.12.1991№2118-1«Обосновахналоговойсистемыв
РоссийскойФедерации»,обеспечившийрезкоерасширениеналоговойавтономииместныхвластей.Однаковусловияхэкономического кризиса объективно необходимая децентрализация
налоговыхполномочийвышлазарамкизаконодательногорегулированияипроходилаподопределяющимвоздействиемконфликтовикомпромиссовмеждуцентромирегионами[134,C.5].
Характерной чертой раннего этапа децентрализации налоговой системы было сохранение подходови методик, унаследованныхотбывшегоСоветскогоСоюза,когдадляфинансированиябюджетов муниципальных образований использовались
индивидуальныедолиучастиявналоговыхпоступленияхидоговорныетрансферты.
49
51
Впроцессепереходакрыночнойэкономикеответственность
зарасходывомногихобластяхбылапередананауровеньорганов власти муниципальных образований, что означало значительное расширение участия властей этого уровня в экономикеи социальнойсфере.Рост ответственности муниципальных
образований за расходы сопровождался увеличением их доли
в общих государственных расходах и повышением роли межбюджетных трансфертов. При этом местные органы властине
располагали сколько-нибудь значительными налоговыми полномочиями, что препятствовало возможности реализацииэкономических интересов муниципальных образований посредствомсвоейсобственнойдеятельности.
Так,например,согласнозакону«ОбосновахналоговойсистемывРоссийскойФедерации»заместнымивластямибылозакрепленоболеедвухдесятковмелкихналогов,поступленияот
которых полностью зачислялись в местные бюджеты. Однако
наиболее важные налоги регулировались центром так же, как
и прежде, в советской системе.Причем поступления от таких
крупных налогов,как налог на добавленную стоимость(далее
НДС),таможенныхпошлин,акцизныхсборовиналоговнафинансовые учреждения закреплялись исключительно за федеральнымуровнем,которыйпрактическинеделилсяимисдругимиуровнямивласти.
Более того, «договорной» подход к закреплению доходов
имел для муниципалитетов отрицательный стимулирующий
эффект,посколькулюбоеповышение интенсивностисбора налоговнамуниципальномуровнесводилоськнулюиз-засокращения регулируемой доли в налоговых доходах, субвенциях
илитрансфертах.Муниципалитеты не былизаинтересованы в
улучшениисобираемостиналоговнипутемвведениясобственныхналогов,ниспомощьюужесточенияналоговойдисциплины[см.109,C.44].Этапрактикаявнонесоответствовалаэкономическиминтересаммуниципалитетов.
Пронизывающеевсюналоговуюсистемупротиворечие«децентрализациябюджетныхресурсов–централизация«официальных» бюджетных полномочий – децентрализация «неофициальных» бюджетных полномочий» изначально создавало
неблагоприятныеусловиядляпроводимойнаместахэкономи-
50
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]