Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Налоговые полномочия в аспекте экономических интересов публично-правовых образований. Монография
.pdf
номочиймуниципалитетоввналоговой сферевущербих экономическиминтересам,обладаниикрайнеограниченнымифедеральным законодателемналоговыми полномочиями, причем
тольковотношениивторостепенныхивцеломнезначительных
налоговыхисточников(земельногоналогаиналоганаимущество физических лиц),нельзя говорить об финансово-экономической независимости муниципального уровня от бюджетов
субъектовРФ.Вэтойсвязив настоящеевремя,нанаш взгляд,
намечается тенденция к увеличению роли долевого распределенияналоговнарегиональномуровне,прикоторойналоговая
компетенцияместныхоргановвластиничтожнамала.
Такимобразом,анализэволюциироссийскоймоделираспределения налоговых полномочий публично-правовых образований свидетельствует о необходимости её дальнейшего совершенствованиясучетомсогласованияэкономическихинтересов
всистеменалоговыхполномочий,очемпойдетречьвследующейглаве.
71
73
2.1. Необходимость согласования экономических
интересов в системе налоговых полномочий
Проблемасогласованияэкономическихинтересоввсистеме
налоговыхполномочийявляетсяактуальнойдлявсехдемократических государств с многоуровневой системой управления
обществом. В ходе дальнейшего утверждения рыночных отношенийвроссийскойэкономикеэтот вопросприобретает все
большуюпрактическуюзначимость,посколькуотегорешения
зависитэффективностьсистемыместногосамоуправления,реализация принципа федерализма в самом важном звенеобщественной структуры,непосредственносвязанномсжизнеобеспечениемграждан.
Экономическиеинтересывсистеменалоговыхполномочий,
будучиединыврамкахобщейсистемы,являютсяразнонаправленными и находятся в противоречивой взаимосвязи друг с
другом. Разрешение объективно возникающих противоречий
экономических интересов в системе налоговых полномочий
возможно посредством согласования интересов их субъектов,
которое является необходимым условием стабильности функционирования всей экономической системы и ее отдельных
элементов.
Вэтой связи преждевсеговозникают вопросы,чтоследует
пониматьподсогласованиеминтересов,икакиесубъектывступаютвэкономическиеотношенияпоповодуналоговыхполномочий.
72
Нанашвзгляд,очевидно,чтосогласованиеинтересовпредполагаетвыработкуиреализациюопределеннойсовокупности
мервоздействиянасубъекты,какнепосредственных,такикосвенных, в результате осуществления которых состояние каждогоэлементасистемы,предпочтительноеспозицийего собственныхинтересов,становитсяпредпочтительноидлядругих
элементов,а также с точки зрения общих интересов системы.
Поэтому можно сформулировать следующее определение согласования интересов. Согласование интересов есть процесс
ослабления и разрешения противоречий экономических интересовихносителейспомощьюэкономических,правовыхиадминистративныхметодов.
Субъектами налоговых полномочий являются фискальнооблагающие субъекты, выражающие общие интересы на
различныхуровняхобщественнойструктуры.Всвязисэтим
система налоговых полномочий предполагает наличие несколькихвзаимодействующихсубъектов,обеспеченныхналоговымиполномочиями,которыемогутотличатьсястепеньюи
формами налоговой автономии. Следовательно, субъектами,
обладающими теми или иными налоговыми полномочиями
взависимостиотформыгосударственногоустройствамогут
бытьфедеральныйцентр,субъектыФедерации,муниципальныеобразования.
Кроме того, в систему налоговых полномочий должны
включатьсяфискальнообязанные субъекты. Такойвывод мы
делаемнаоснованиитого,чтовсветепроводимогонамиисследования носителями экономических интересов в системе
налоговыхполномочий,кромесамихфискальнооблагающих
субъектов, являются также и налогоплательщики. Несмотря
на то,что эти субъекты не обладают налоговыми полномочиями исоответственноне являютсясубъектаминалоговых
полномочий,онивтожевремяявляютсяучастникаминалоговыхотношений,безучетаэкономическихинтересовкоторыхневозможностроитьэффективнуюсистемуналогообложения.
Многоаспектностьпотребностей исложность задачсубъектовсистемыналоговыхполномочийпредопределяетсущество-
73
75
вание различных комбинаций и сочетанийэкономических интересовихносителей,атакжеситуаций,условиякоторыхмогут
привестикстолкновениюразнонаправленныхинтересов.
Системаналоговыхполномочийимеетсложнуюструктурус
разветвленными взаимосвязями вертикальногои горизонтального характера, что определяет соответствующие взаимосвязии взаимодействие экономических интересов ихучастников.
Вертикальный срез предполагает связь федеральных интересов с интересами регионови интересами муниципалитетов, а
такжесинтересаминалогоплательщиков.Врезультатеобразуется цепочка: Федерация – субъекты Федерации – муниципалитеты–налогоплательщики.Горизонтальныйаспектобусловлен наличием взаимосвязей интересов между аналогичными
участникамисистемыналоговых полномочий,вследствиечего
формируютсяцепочки: регион–регион,муниципалитет– муниципалитет,налогоплательщик–налогоплательщик.
Каждоезвенонесетсвоисобственныеэкономическиеинтересы,которыемогутсовпадатьлибоотличатьсяотинтересов
других субъектов системы. В первом случае говорят об общностиэкономическихинтересов,авовторомобихпротиворечивости,котораяможетбытькаквнешней(взаимной),таки
внутренней[см.23,C.79].Причемкакединство,такипротиворечивостьимеетместововсехбезисключенияслучаяхвзаимодействия экономических интересов участников системы
налоговых полномочий. Экономические интересы субъектов
системыналоговых полномочийфункционируют вдиалектическомединстве.
Общностьиединство экономическихинтересовсубъектов
системы налоговых полномочий проявляется в тесной взаимосвязи даже разнонаправленных интересов налогооблагающих и налогооблагаемых субъектов, которая предопределяет
ихнеразрывностьвпроцессефункционирования.Реализация
интересов налогоплательщиков невозможна вне реализации
государственныхинтересов,посколькувозможностиреализацииихинтересовсвязаныс результативностью деятельности
государства,направленной наудовлетворение общественных
потребностей, обеспечение социально-экономической стабильности.
74
Общностьэкономическихинтересовопределяетсястепенью
обособлениясоответствующихсубъектовинаходитсяпоотношениюкнейвобратнойзависимости.Очевидно,чтоинтересы
субъектовналоговыхполномочий,относяськобщемутипуэкономическихинтересов,имеютболеевысокуюстепеньобщности,чемвотношенияхсналогоплательщиками,являющихсяносителямичастныхэкономическихинтересов.
Внешняяпротиворечивостьозначаетналичиепротиворечий
экономическихинтересовмежду различнымисубъектамисистемы налоговых полномочий. Внутренняя противоречивость
предполагаетналичиепротиворечийврамкахкаждогоизэтих
субъектов,причинойкоторыхявляется ограниченностьисточникареализацииинтереса.
В основу построения самой налоговой системы заложено
основноепротиворечиеэкономических интересов,когда налоговым доходам бюджета противопоставлено принудительное
изъятие части доходаорганизаций и физических лиц в целях
финансового обеспечения деятельности государства и муниципальных образований,объективноснижающеепотребление,
сбереженияиинвестиции.Вусловияхизбыточногоналогового
бремени противоречия интересов могут проявиться в уклоненииотуплатыналогов,выводеэкономикивтеневуюсферу,незаконномпредпринимательстве.Втакойситуациикомпаниине
заинтересованы в максимизации прибыли и даже стремятся к
формированиюубытка[см.26,C.33].
Налоговая реформа, стартовавшаяв 1992г.,изначально гипертрофировалафискальнуюфункциюналоговибыланаправлена,преждевсего,наизъятиесредствухозяйствующихсубъектовсцельюпокрытиядефицитабюджетаиобеспеченияроста
доходовгосударства,безучетаинтересовостальныхсубъектов
экономики.
ВнастоящеевремявРоссииналоговаяполитикапо-прежнемуимеетфискальнуюориентацию,реализующуюфискальные
интересыфедеральногоцентраи,внесколькоменьшейстепени,
регионов. Подобная тенденция налоговой политики приводит
ктому,чтоприразработкеипринятиигосударственныхрешенийвобластиналогообложениянеучитываютсяэкономическое
положениехозяйствующихсубъектовиперспективыихустой-
75
77
чивого развития; возможная реакция налогоплательщиков на
изменения, вводимые в налоговую систему; воздействие принимаемых решений на экономическое развитие не только отдельных хозяйствующихсубъектов,нои болеесложныхконструкций – муниципального и регионального хозяйственных
комплексов и хозяйственного комплекса страны в целом [см.
110,C.30].
Приоритетфискальныхинтересовипренебрежениеинтересами налогоплательщиков ведут кпревышению оптимального
размера налоговых изъятий, осложняет ведение нормального
процесса воспроизводства экономическихсубъектов.С другой
стороны, минимизация налоговых платежей хозяйствующих
субъектови абстрагирование от экономических интересов государства и муниципалитетов затрудняют функционирование
органов власти, что также препятствует поддержанию возобновляющегосяпроцессавоспроизводства.
Взаимнаяпротиворечивостьэкономическихинтересовучастников системы налоговых полномочий осложняется внутренней противоречивостью, присущей как экономическим
интересамвластныхструктурразличныхуровней,такиэкономическиминтересам налогоплательщиков,обусловленнойсовместно-единственным источником реализации их безграничныхпотребностей.
Так,например,вцеляхсозданияблагоприятныхусловийдля
экономическогоростаналоговаяполитикадолжнабытьориентирована не толькона снабжение доходами бюджетной системы,ноинастимулированиеделовойактивности.Вместестем,
государство имуниципальныеобразованиядолжны обеспечиватьхозяйственныеусловия,которыеисключалибыспадсоциальнозначимогопроизводства,приниматьмеры,побуждающие
предпринимателядействоватьвинтересахблагополучияобществаиегограждан,решаяприэтом,преждевсего,социальные
задачи.
Другой срез противоречий экономических интересов участников системы налоговых полномочий можно представить в
виде конфликта интересов фискальнооблагающих субъектов
различных таксономических уровней: федерального, региональногоиместного.
76
Публично-правовыеобразованияявляютсяучастникаминалоговых отношений и взаимодействуют между собой с целью
укрепления своей доходнойбазы,пополняемойзасчетналоговыхисточников.Приэтомсчитается,чтоналоговыеотношения
междуфедеральнымцентром,регионамиимуниципалитетами,
обладающимибюджетами, строятсянаосноверазделенияединойналоговойбазы, а нев духе взаимоотношений налогоплательщиковиналогополучателей.
Усиление же влияния федеральнойвласти, выразившееся в
ограничении налоговойкомпетенции нарегиональноми местномуровнях, ведетк созданиюкрайне централизованнойсистемы, в которой региональные и местные власти практически
лишены стимулов к развитию экономики, а усилия федерального уровня в основном направлены на укрепление собственнойвласти.Всложившихсяусловиях законодательныеорганы
государственной власти субъектов РФ и представительные
органы местного самоуправления выступают как посредники
между федеральным законодателеми налогоплательщиками в
процессе мобилизациисредств,необходимых для обеспечения
предоставления социально-общественныхблаг в соответствии
сустановленныминормамиистандартами[см.94,C.35].
Введениеналоговыхограниченийнеспособствуеттакжесозданиюполноценнойналоговойбазы,формированиюсобственныхфинансовыхисточниковрегиональныхиместных бюджетов и, в конечном итоге, не позволяет обеспечить устойчивое
социально-экономическое развитие территорий. В результате
действиянормНКРФнапрактикерегионыимуниципалитеты
практически полностью отстранены от участия в формированииналоговыхотношений.
Структура налогово-бюджетных взаимоотношений в условияхроссийскойэкономики имеетдва аспекта.Соднойстороны,речьдолжнаидтиовзаимоотношенияхмеждуфедеральным
бюджетомибюджетамисубъектовФедерации;сдругой–оналогово-бюджетныхотношенияхмеждуорганамигосударственногоуправления(втомчислеисубъектовФедерации)иорганамиместногосамоуправления.
Внастоящеевремявовзаимоотношениях«Федерация–регионы»существуетбольшойспектрнеурегулированныхпроблем,
77
79
связанныхсзадачейвыравниваниябюджетнойобеспеченности.
Этипроблемыобусловленыбольшимиразличиямивэкономическомположениитехилииныхрегионов,различнымуровнем
затратибольшойдифференциациейбюджетныхвозможностей
региональныхформирований.Вызываеттревогуто,что впоследнеевремянаметиласьтенденциякцентрализациидоходовв
федеральномбюджете,чтопротиворечитэкономическиминтересам регионов и муниципалитетов, а также не соответствует
линиинаразвитиеполновесныхфедеративныхотношений.
На современном этапе налоговые преобразования, сокращая налоговое бремя для всех участников экономических отношений, предполагают создание условий, способствующих
развитиюпредпринимательства ирасширениюна этойоснове
налоговой базы, которая является единственным источником
реализации экономических интересов субъектов налоговых
полномочий. Вместе с тем неоднозначные изменения в сфере
налогообложения,тольковнешнедекларирующиеснижениеналоговогобремени,приводят кростудоли финансовойпомощи
федеральногоцентравдоходахбюджетовсубъектовРФ,атакже
кконцентрации финансовых ресурсов нафедеральномуровне.
Насегодняшнийденьоколо80%субъектовРФявляютсяполучателямимежбюджетныхтрансфертов[см.8,C.32].
Между федеральными и региональными органами власти
обостряетсяпротиворечие,вызванноеихсовместнымучастием
вобеспеченииэкономическойнезависимостиместногосамоуправления. Региональные власти могут быть заинтересованы в
ограничении самостоятельности местныхоргановвласти с целью расширения собственныхвозможностей вусловиях централизации ресурсов и полномочий на общегосударственном
уровне. В свою очередь, федеральные органы власти могут,
регламентируямежбюджетныеотношениярегионовимуниципалитетов собственными решениями,укрепить налоговую автономиюместногосамоуправления.Однаковэтомслучаенеобходимосчитатьсяспотерейналоговойавтономиирегионами.
Приэтомобщегосударственныетребованиякрегулированию
межбюджетныхотношениймеждурегиономимуниципалитетамимогутявлятьсяневполнеоптимальными.Дифференциация
регионов поструктурерасходовобщественногосектора,разгра-
78
ничениюрасходныхполномочийисобственности междурегиономи муниципалитетами, уровню бюджетнойобеспеченности,
какправило,требуетиндивидуальногоподходаккаждомурегиону.Вэтойсвязивыборповедениявусловияхпротиворечивости
интересовдолженосуществлятьсяврамкахконцептуальныхположенийбюджетногофедерализма,тоестьсочетанияинтересов
всех трех уровней власти в целях оптимизации налогово-бюджетныхотношенийвфедеративномгосударстве.
Отсутствие оптимальности и гибкости –один изсамых серьезных недостатков стихийно сложившихся в России модели
межбюджетных отношений, ориентированной преимущественно на выравнивание доходов бюджетов разных уровней в
соответствиисо сложившимисярасходными частямиместных
бюджетов без учета региональных интересов и особенностей
хозяйственной структуры регионов. Некоторые специалисты
полагают,чтовомногомпоэтойпричинебюджетныепроблемы
порождаютнетолькоконфликтныеситуациимеждуцентроми
регионом,междурегионамиивнутриних,ноицентробежные
тенденции,угрожающиесохранениюцелостности государства
[см.11,C.48].
В России с ее обширной территорией, наличием большого
количествасубъектовФедерации,существенноотличающихся
друг от друга по ресурсному потенциалу,уровню социальноэкономическогоразвитияинакопленномунаучно-техническому
иинтеллектуальномупотенциалу,вусловияхнезавершенности
процесса утвержденияцивилизованных рыночных отношений
созданиеоптимальнойигибкоймоделисогласованияэкономическихинтересовсубъектовэкономикиявляетсяисключительносложнойзадачей.
Проблемасогласования экономическихинтересов регионов
собщегосударственными интересами существовала ив советское время. Действовавший тогда механизм их согласования
основывался на безусловном приоритете интересов центра и
использованиикомандно-административныхметодовихреализации. Какизвестно,такоймеханизмработал явноневпользу
регионов.
Трансформация государственного строя, переход к рыночным отношениям в экономике еще более обострили противо-
79
81
речия центра ирегионов и породили новыесерьезные проблемы,обусловленныевтомчислевозросшейсамостоятельностью
регионовиответственностьюрегиональныхвластныхструктур
зареализациюэкономическихинтересоврегионауженестолькопередцентром,сколькопереднаселениемподведомственной
территории.Вновыхусловияхонипризванывполноймереотвечатьзауровеньикачествожизнинаселениярегиона,заразвитиепредпринимательстваирострегиональнойэкономики.
Во многом аналогичная ситуация характерна и для взаимосвязив цепочке«регион– муниципальные образования».В
системеиерархииудовлетворенияобщественныхпотребностей
происходитразделение полномочий субъектов управления национальнойэкономикой,средикоторыхнарядусфедеральными
и региональными выделяются муниципальные субъекты. При
этом муниципальные экономические интересывыступаюткак
часть целогововзаимосвязис другимиуровнямиэкономических интересов. Интересы муниципальных образований представляютсобой«системувсистеме»,таккаконисамиявляются
системойи в то жевремя являются подсистемойдля системы
региональныхинтересов.
Муниципалитеты заинтересованы в увеличении поступленийналоговыхдоходовместногобюджетаинаращиваниисвоего налогового потенциала. Урегионовсегодня имеется значительнаясвободадействий в вопросеовыделениисредствтому
илииномумуниципалитету.ПриэтомзависимостьместныхоргановсамоуправленияотсубъектовРФоченьвелика,таккакза
счет собственных источников доходов муниципалитеты обеспечиваютлишьнезначительнуюдолювсехпоступленийвсвои
бюджеты.Изгодавгодпорешениюфедеральныхирегиональныхвластейнаблюдаетсясокращениеэтихисточников.Типичнойявляетсяситуация,когдапоступленияотдолевыхналоговв
местныебюджетысоставляетвеличинугораздоменьшую,чем
этонеобходимодляобеспечениянормальнойжизнедеятельностинаселения.
Васпектереализацииинтересовмуниципалитетовважной
являетсяицепочкавзаимосвязи«Федерация–муниципальные
образования».Напервыйвзглядможет показаться,чтомуниципальные образования не вступают во взаимоотношения с
80
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]