Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Налоговые полномочия в аспекте экономических интересов публично-правовых образований. Монография
.pdf
Расширитьналоговыеполномочиямуниципалитетовследу-
етпутемделегированиявозможностивводитьнасоответствующейтерриторииместныесборысправомфедеральногозаконодателяустанавливатьобязательныеэлементыпоним.
Посколькуместныеорганывластинесутответственностьза
формирование местной инфраструктуры, то они обязаны приниматьактивноеучастиевееразвитии.Однаковбольшинстве
стран с рыночной экономикой местные власти оказывают незначительное влияние на местное хозяйство, что объясняется
необходимостью защиты принципов свободной конкуренции,
ограничения коррупции иуменьшенияпроизвола местныхчиновников. Тем не менее, главное здесь – обустроить местную
инфраструктуру настолько, чтобы предприятия захотели располагатьсяна даннойтерритории, результатомчего станет повышениеуровняобщейэкономическойактивности[см.126,C.
195].Этовозможносделатьзасчетсредствмуниципальныхоргановвласти,полученныхотпоступленийместныхсборов.
Всвязисэтимвцеляхобеспеченияразвития,понашемумнению,часторациональнеевводитьплатузаобустройствотерриторий путем осуществления разовых платежей, например, путемустановления сбора наблагоустройство,чем использовать
другие источники финансирования капитальных вложений.
Этотсборстанетплатежомзапервоначальныекапиталовложения. Можетпоказаться, что введениетакого сбора перекладывает всерасходы на обустройствона тепредприятия,которые
изначальновели своюдеятельность, но на самомделерасходы
на обустройство будут возмещены собственникам через увеличение стоимости их имущества в результате обустройства
территорий.Приэтомважноустанавливатьсборытакимобразом,чтобыиспользованиеразных сборов наобустройство для
различных районов не сдерживало освоение новых площадей
и не переориентировало деловую активность в те районы, где
установлены болеенизкие сборына благоустройство территорий. Одним из путей решения этой проблемы могло бы быть
использованиеповышенныхсборовнаобустройстводлявновь
открываемыхпредприятийвужеосвоенныхрайонах.
Установление федеральным налоговым законодательством
сборанаблагоустройствотерриторийвместнойналоговойсис-
121
123
теме будет способствовать самостоятельному решению муниципальными образованиями вопросов местного значения, что
отвечаеткритериюпаритетаналоговыхполномочий.
Критерию нейтральности налоговых полномочий, на наш
взгляд, будет соответствовать право муниципальных органов
власти вводить сбор, взимаемый, по аналогии с курортным
сбором, с физических лиц, прибывающих на территорию эколого-курортныхрегионов,территориюрасположенияобъектов
культурно-историческогонаследия,атакжевтуристско-рекреационные районы.В пользу установления такого сбораможно
привестиследующиеаргументы:во-первых,введениесборане
будетухудшатьсоциально-экономическогоположенияегоплательщиков,соответственно,неприведеткизменениюихповедения,аследовательно,сборнебудетоказыватьотрицательного
влияния на эффективность экономики; во-вторых, сбор имеет
целевойхарактер,основноеназначениекоторогосодержаниеи
развитиесобственнойтерритории.
Принципиальное значениеимеет закрепление за местными
органамивластиполномочийпотакимналоговымисточникам,
которые обеспечили бы стабилизацию экономических основ
местныхбюджетов.Приэтоммуниципалитетыдолжнырасполагать теми источниками доходов,которые этим уровнемтаксономической структуры наиболее контролируемы и на которыеданныйуровеньвластиможетнепосредственнооказывать
влияниевинтересахместногоразвития.Дляоргановместного
самоуправлениятаким источникомявляетсяналогнаимущество организаций, полномочия покоторому следует полностью
делегировать на муниципальный уровень, предоставив право
самостоятельноустанавливатьобязательныеэлементыналога.
Крометого,следуетучитыватьзначимостьдляразвитиямуниципальнойэкономикисферымалогобизнесаивозможности
активизациистимулирующего потенциала налоговых отношений относительно малых предприятий и предпринимателей,
осуществляющих свою деятельность без образования юридическоголица.Темболее, что именно поналогообложению деятельности данных хозяйствующих субъектов местная власть
реальноспособнавлиятьнасозданиеболееблагоприятныхусловийдляихэкономическойдеятельности.
122
Всвязисэтимделегированиеналоговыхполномочиймуниципалитетамдолжнобытьсвязаносконверсиейналогов,уплачиваемыхприпримененииспециальныхналоговыхрежимов,в
местные, чтопозволитобеспечитьдостаточнуюсамостоятельностьоргановместногосамоуправленияпорегулированиюособогоналоговогорежимадлямалогобизнеса,укрепитдоходную
базу местных бюджетов и повысит заинтересованность местныхоргановвластивразвитиималогопредпринимательстваи
егоналоговойбазы.
Сединым налогомна вмененный доходсегодня сложилась
парадоксальная ситуация. С 2004 г.он зачисляется в местные
бюджеты. Но права муниципальных законодательныхорганов
по этому налогу предельно ограничены, ибо он по-прежнему
относитсякналогам,взимаемымвпорядкеспециальногоналоговогорежима,иобладаетфедеральнымстатусом.Сампоказательсоответствующейбазовойдоходностиустанавливаетсяна
федеральномуровне,нанемжеопределяетсяодиниздвухкорректирующихеекоэффициентов.Этапрактикасталареакцией
напрежнийзапредельныйразбросбазовойдоходностивразрезе
субъектовФедерации. Однако реакцией явноне лучшей. Фактическирегулировать показательбазовой доходностив «федеральном центре» абсурдно: на общегосударственном уровне
следовало бы, думается, регламентировать единую методику
определенияданногопоказателя,аутверждатьегодолжныорганыместногосамоуправления.
В этой связи представляется целесообразным делегировать
муниципалитетамналоговыеполномочияпоединомуналогуна
вмененныйдоходдляотдельныхвидовдеятельности,врамках
которых муниципалитетыимелибы возможность варьировать
налоговую базу,налоговыеставки,срокиуплаты иустанавливатьльготы, всоответствии сцелями муниципальнойналоговойполитики.Этотакжекасаетсяиединогоналога,взимаемого
всвязисприменениемупрощеннойсистемыналогообложения.
Местные власти несравнимо лучше, нежели федеральные,
знаютспецификумалогобизнеса,накоторыйраспространяется
действиеэтихдвухналогов.Поэтомуименномуниципальным
органамследуетпредоставитьправоустанавливатьиуточнять
размер базовой доходности путем утверждения корректирую-
123
125
щих коэффициентов, учитывающих местные условия деятельностималогобизнеса.Впользуданногопредложениясвидетельствуетуженакопленныйопытиспользованияединогоналогана
вмененныйдоход(втомчисле–вСтавропольскомкрае),показавший полную неэффективность утверждения подобных коэффициентовсначаларегиональными,азатемифедеральными
органами законодательной власти. То же самое относится и к
единомуналогу,уплачиваемомуприупрощеннойсистеменалогообложения:малыйбизнес,думается,нетольконичегонепотеряет,ноивомногомвыиграет,еслиместныевластиполучат
правоснижатьутвержденнуюнафедеральномуровнесоответствующуюпредельнуюставку.Крометого,передачанамуниципальный уровень этих двух налогов создаст предпосылкидля
честной и добросовестной конкуренции между территориями
поразвитиюмалогобизнеса.
Вместе с тем реализации этихпредложений вусловияхограниченныхвозможностейвведенияналоганаигорныйбизнес
в большинстве регионов приведет к фактическому исчезновениюрегиональнойналоговойсистемы,посколькувсоставерегиональных налогов останется один транспортный налог, реализующийнапрактикесугубофискальнуюфункцию.Втаком
случаепредлагаетсяиспользовать следующиевариантыподелегированиюналоговыхполномочий.
Во-первых, сучетомметодологии перераспределенияналоговыхполномочийправапорегулированиюналоганаигорный
бизнесследуетпередатьнафедеральныйуровеньсзачислением
поступленийпонемувфедеральныйбюджет,установивстатус
федеральногоналога.
Во-вторых, не предлагая коренным образом изменить систему распределения налоговых полномочий, во избежание серьезных потрясенийв экономическойжизни страны, в НК РФ
следуетустановитьразделеннуюналоговуюставкупоНДСдля
субъектовРФ,что будетспособствовать повышению самостоятельности региональных бюджетов и ответственности соответствующихоргановвластизабюджетнуюобеспеченность.
В-третьих, в условиях существования закрытого перечня
региональных налогов и отсутствия у субъектов РФ полной
свободы в определении ставок по ним, возможности субфеде-
124
ральныхоргановвластипомобилизациисобственныхдоходов
представляются весьма ограниченными. В то же время, исходяиз требованийобеспеченияотносительноравнойналоговой
нагрузки наналогоплательщиковвсех территорий и простоты
налоговойсистемы,радикальноерасширениеналоговыхполномочийгосударственныхоргановсубъектовРФпредставляется
нецелесообразным.
В качестве компромиссного решения этой проблемы представляется разумным предоставить субъектам РФ право устанавливать надбавки к ставкам федеральных и региональных
налогов в случаях ив пределах, предусмотренныхНалоговым
кодексомРФизаконамисубъектовРоссийскойФедерацииосоответствующих налогах. В частности, было быцелесообразно
приединойставкеНДФЛ13%датьправозаконодательныморганам власти субъектов РФ устанавливать налоговую надбавку к этой ставке в пределах 2−5%, сохранив на данном этапе
«плоскую шкалу» налогообложения, и самостоятельно определятькатегорию налогоплательщиков,которыми данная надбавкане должна восприниматься болезненно,с возможностью
делегироватьтакоеправопредставительныморганамместного
самоуправлениягородскихокруговимуниципальныхрайонов.
Такойподходпозволит реализовать в некоторой степени присущуюНДФЛнарядусфискальнойфункциейвыравнивающую
функцию (сокращениеразличий в доходах населения) и будет
отвечатьпринципусоциальнойсправедливости.
Институт надбавок предлагается использовать и к ставкам
местных налогов при разграничении доходов от уплаты местных налоговмежду бюджетами городских исельских поселенийимуниципальныхрайонов.Дляотдельнойкатегорииграждан можнобыло бы принять аналогичный в принципеподход
поустановлениюнадбавкикставкамналоганаземлюиналога
на имущество физических лиц, стоимость которого превышает определенный уровень. Введениемуниципальной надбавки
обеспечилобысвоегородакомпенсацию«выпадающих»доходовместныхбюджетовврезультатеотменыместногоналогана
содержаниеобъектовжилищно-коммунальнойсферы,налогас
продаж,налоганарекламу,местныхлицензионныхсборов,налогананаследованиеидарение.
125
127
Необходимость введения институтанадбавоккставкамфедеральных, региональных и местных налогов обусловлена не
только потребностью в обеспечении большей степени налоговойавтономии региональных и местных органов власти. Правоустанавливатьсамостоятельно такие надбавки являетсяэффективныминструментомбюджетнойполитики.Такойподход
лучше,чеммножественностьналогов.Приэтомрегиональныеи
местныенадбавкивыполнялибынестолькофискальнуюфункцию,сколькосихпомощьюрегулироваласьбыделоваяактивностьтерритории.
Установлениенадбавокпозволит,во-первых,получитьдополнительные бюджетные средства для реализации возложенных
на субнациональные органы власти полномочий. Во-вторых,
регионы и муниципалитеты будут заинтересованы в полном
выявленииисвоевременномпоступленииплатежей.В-третьих,
обусловитналичиеболееширокихполномочий,связанныхсопределениемналоговойставки,сроковипорядкауплатыналога,
атакжеусловийльготирования,чтобудетспособствоватьреализацииэффективнойналоговойполитикинатерриториальном
уровне.
В-четвертых, мы полагаем необходимым расширить налоговыеполномочиярегиональных и местныхоргановпутемустановления для них разделенных налоговых ставок по налогу
на прибыль организаций с правом уменьшать установленную
федеральнымзаконодательствомставкуотчисленийотданного
налога в соответствующие бюджеты вплоть до полного освобожденияотегоуплаты.
Совместные налоги имеютдаже преимуществопротив раздельногоиспользования налогов вчастиреализации стимулирующейфункциимежбюджетныхотношений.Чтобыполучить
своюдолю,органы власти на местах заинтересованыв увеличенииобщегообъеманалога,поступающегонаподведомственнойтерриториивбюджетнуюсистему,включаяивышестоящие
бюджеты.С другой стороны, такое положениебудет стимулироватьпритокдополнительныхинвестицийвэкономикупутем
созданиявнейблагоприятногоналоговогоклимата.
Естьещеоднапричина,котораядиктуетнеобходимостьиспользованиясовместныхналогов.В налоговойсистемеРоссии
126
тольконекоторыеналогиотносятсяк«крупным»иширокораспространеннымнатерриториистраны.Этоналогнаприбыльорганизаций,налогнадоходыфизическихлиц,соответствующие
акцизыиНДС.Всеониявляютсяотносительноравноценными
междусобой,изакреплениетехилииныхизнихзаразличными
уровнямибюджетнойсистемыможетпривестикбольшимперекосамбюджетнойобеспеченноститерриториальныхбюджетов.
Вместестем,когданалогразграниченповертикалибюджетной
системы,тоегоплюсыиминусывравнойстепениотносятсяк
каждомуизэтихуровней.
Учитываявышесказанное,сборналоганаприбыльорганизацийдолженосуществлятьсявинтересахвсехуровнейбюджетнойсистемы.Поэтомуцелесообразнозаконодательнозакрепить
налогнаприбыльорганизацийнафедеральном,региональноми
местомуровнепоразделеннымналоговымставкамнапостояннойоснове,т.е.использоватьэтотналогвкачествеобщегоналогаприсохраненииединогонавсейтерриториистраныпорядка
определенияналоговойбазы.
ВслучаесналогомнаприбыльорганизацийлучшеиспользоватьвосновномопытФРГ,гдефедеральныйцентрформирует
унифицированноезаконодательствоиадминистрируетналог,а
получаетсобранныенаеготерриториисредстварегион.Причем
вРоссии в силуее экономических особенностейрегиональная
доляналоганаприбыльорганизацийдолжнабытьсущественно
выше,чемвГермании.
Параллельно нельзя отказываться от использования налога
наприбыльорганизацийвкачествеисточникадоходовместных
бюджетов. Развитие местного предпринимательства должно
стать базой дляростаналогового потенциала муниципальных
образованийиувеличениядоходовместныхбюджетов.Необходимовернутьсякпрактикезачислениявместныебюджетычастиналоганаприбыльорганизацийв размере2%. Закрепление
налоговой ставки (2 процента) за местными бюджетами будет
стимулировать местные органы власти способствовать развитиюместногопроизводстваипривлечениюинвестицийвсферу
экономикимуниципальныхобразований.
В-пятых, в налогово-бюджетном законодательстве следует
изменитьпринципразделенияполномочийпоналогунадоходы
127
129
физическихлиц.ИспользованиеНДФЛдолжноосуществляться
двумяспособами –спомощьюразделенияставок,покоторым
налоговыедоходызачисляютсявбюджетыразличногоуровня,а
такжепутемраспределениядолиотрегиональнойставкиНДФЛ
пропорционально численности населениямуниципального образования.
Каждыйизспособовимееткакдостоинства,такинедостатки
ихприменения. Разграничениеналоговыхпоступлений между
бюджетамипоразделеннымналоговымставкамприпропорциональномналогообложенииявляетсяпростымвадминистрировании,однакотакойспособможетпривестикнеравномерному
размещению налоговойбазы и возникновениюпроблемыбюджетной «переобеспеченности» отдельных регионов и муниципалитетовзасчетнедостаточностидругихдоходов,решитькоторую позволяет применение второго способа. Второй способ
распределенияхотяисложенвадминистрировании,однакопозволяетболееравномернораспределитьналоговыедоходымежду публично-правовыми образованиями, а также его удобнее
использовать при взимании налога при прогрессивной ставке
налога.
Всвязи с этим нам представляется целесообразным совмещение разграничения и распределения поступлений от НДФЛ
вбюджетымуниципальныхобразований,когдавместныебюджетызачисляетсяегочастьпоустановленнойналоговойставке,
а определенная доля поступлений налога в бюджет субъектов
Федерациираспределяетсямеждубюджетамимуниципальных
образованийпропорциональночисленностипроживающегонаселения.
Условием практической реализации этих способов делегирования налоговых полномочий является установление в налоговом законодательстве разделенной налоговой ставки, по
которойналоговыедоходыбудутзачислятьсявбюджетырегиональных и муниципальных образований, а также предусмотренная бюджетным законодательством доля перераспределения региональнойставки налога между местными бюджетами
пропорциональночисленностинаселения.Такоераспределение
полномочийпоналогунадоходыфизическихлицсучетомтого,
чтодействующееналоговоезаконодательствопредусматривает
128
зачислениеналоганадоходыфизическихлицпоместуработы,
являетсянаиболеерациональным.Онопозволитобеспечитьболееравномерноераспределениеналоговыхпоступлениймежду
муниципальнымиобразованиями,повыситьстепеньихналоговойсамодостаточности,чтобудетспособствоватьуменьшению
роливышестоящихбюджетовввыравниваниибюджетнойобеспеченностимуниципальныхобразований,атакжепозволитим
создатьболееблагоприятныеусловиядляпроживанияграждан
иразвитияместнойсоциальнойинфраструктуры.
ЧтокасаетсяставкиНДФЛ,томыприсоединяемсякмнению
некоторыхэкономистов[см.87,C.12;47,C.17]онеобходимостивперспективевведенияпрогрессивнойшкалыэтогоналога,
что позволило бы снизить налоговую нагрузку для категорий
гражданснебольшимидоходами.Вситуации,когдаимеетместорезкоерасслоениенаселенияпоуровнюдоходов,применение
единойставкиподоходногоналогапоменьшеймеренелогично.
Дифференцированная шкала налогообложения позволит более равномерно перераспределять налоговую нагрузку, иметь
целевую ориентацию на улучшение финансового положения
большинстваграждан,ограниченныхвразмередоходоввсилу
спецификиихработы,атакжеобеспечитгарантированноепокрытиевыпадающихдоходовбюджетаиз-засниженияналоговой
ставкипоступлениямиотнаиболеесостоятельныхграждан.
В-шестых, вместе с изменением массы налоговых начислений, маневрированием способами и формами обложения,
дифференциациейставокналогов иизменениемсферыих распространения одним из ключевых компонентов налоговых
полномочийявляютсяналоговыельготы,которыеследуетпричислитькобязательнымэлементамналогообложенияприустановленииналоговисборовсцельюрасширенияихвлиянияна
экономическоеразвитиестраны.
Несмотрянато,чтодосихпорнесложилосьоднозначногои
четкогоподходакобщемупониманиюивидовомусодержанию
налоговыхльгот,ихразвернутойклассификации,сначала1990хгг.термин «налоговые льготы»в отечественнойфинансовой
теорииипрактикесталиспользоватьсядостаточношироко.Налоговый кодексРФ (ст.56) так определяет налоговые льготы:
«Льготами поналогам исборампризнаются предоставляемые
129
131
отдельным категориям налогоплательщиков и плательщиков
сборовпредусмотренныезаконодательствомоналогахисборах
преимуществапосравнениюсдругиминалогоплательщиками
иплательщикамисборов,включаявозможностьнеуплачивать
налогилисборлибоуплачиватьихвменьшемразмере».
Вместестем,еслипровестианализпринятыхглавчастивторойНКРФ,томожнозаметить,чтофедеральныйзаконодатель
всяческиизбегаетупотреблениясамоготермина«льгота»,при
томчтооннеотказываетсяотиспользованиясамойсутиданного налогового механизма, применяя иные правовые конструкции. В российской налоговой практике существует большое
разнообразиеналоговыхльготпоконкретнымналогам,которое
можетбытьпредставленовразличныхформах:
−льготыввидепониженнойналоговойставки;
−льготыввидеуменьшенияналоговойбазы(вычеты,скид-
ки);
−освобождение(полноеили частичное)объекта отналого-
обложения;
− освобождение отдельных категорий налогоплательщиков
отуплатыналогавтечениеопределенногопериода(такназываемыеналоговыеканикулы);
−целевыеналоговыельготы,включаяотсрочкуилирассрочкупоуплатеналога.
Вцеломследуетотметить,чтосначаломналоговойреформы
многиеинструментыналоговогольготированиябылиупразднены,ихиспользованиевусловияхвыбранногокурсанапереходк
инновационноймоделиразвитияроссийскойэкономикиприограниченныхвозможностяхсниженияналоговойнагрузкиособо
актуализируется.Налоговыельготыявляютсявесьмадейственныминструментомцеленаправленноговоздействиягосударства
навсестадиипроцессарасширенноговоспроизводствасцелью
стимулированияпредпринимательской,инвестиционнойитрудовойактивности,ускоренногонакоплениякапиталавнаиболее
приоритетных отраслях экономики, развития прикладной науки, техники и социальнойсферы.Реализацияцеленаправленнойсистемымерналоговогостимулированияирегулирования
при жесткомконтроле государства за эффективным использованиемпредоставляемыхльготипреференций,нанаш взгляд,
130
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]