Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Налоговые полномочия в аспекте экономических интересов публично-правовых образований. Монография
.pdf
тенденциинеоправданногорасширенияналоговыхполномочий
федеральных органов государственной власти и ограничении
налоговых полномочий органов государственной власти субъектовРоссийскойФедерациииместногосамоуправления в отношенииихналогов,чтовызывает необходимость совершенствования этого процесса в целях согласования экономических
интересовцентраитерриторий.
Изучениесуществующейпрактикиитенденций,складывающихсявобластиобеспеченияместныхоргановсамоуправления
собственными налоговыми источниками доходов, показывает,
что ныне местное самоуправление не обладает необходимой
финансовойосновой.Приэтомзависимостьотвнешнихисточниковпродолжаетувеличиваться.В результатесужаетсяи без
того ограниченная самостоятельность местного самоуправления, что ведет к снижению ответственности его руководящих
органовзареализациюсоциально-экономическихпланов,ограничениюихзаинтересованностивпоискеииспользовании резервов развития местного хозяйства. Крометого,ограничение
налоговыхполномочийрегиональныхиместныхоргановвластиведетксужениюихналоговойавтономии.
Практика пересмотров нормативов отчислений от федеральных налогов также не способствует углублению налоговой автономиирегионовимуниципалитетов,лишает региональныеи
местныеорганывластияснойперспективыразвитияэкономическойиналоговойбазытерритории,чтовсвоюочередьтакжепротиворечитихэкономическиминтересам.Такойпересмотрможет
привестикзапутанномуперераспределениюсредствмеждубюджетамиразличныхуровнейневпользуместных.Органывласти
наместах,неимеявозможностипредугадатьхарактерочередных
измененийвналоговомзаконодательстве,немогутделатьдостаточноточныхпрогнозовотносительнообъемовпоступленийдоходов в собственные бюджеты и будут и далее не в состоянии
отвечатьпосвоимфинансовымобязательствамвсрокивполном
объеме.Более того, зависимость региональных и местных бюджетовотустанавливаемыхпропорций(нормативов)расщепления
федеральных налогов подрывает стимулык проведению структурныхреформ,привлечениюинвестиций,развитиюналогового
потенциалатерриторийиповышениюсобираемостиналогов.
91
93
Поэтомудотехпор,покарегиональныеиместныевластине
будутобладатьналоговойавтономией, онинебудутзаинтересованы в реструктуризации налогово-бюджетной сферы и создании благоприятных условий для экономического развития
соответствующихтерриторий.Толькозаконодательноустановленные налогово-бюджетные полномочия могут быть основой
для реальной ответственности региональных и местных властейзарезультатысвоейэкономическойполитики.
Из всего сказанного можно заключить, что необходимость
согласованияэкономическихинтересовсубъектовэкономикив
системе налоговых полномочий обусловленамножествомобъективновозникающихпротиворечийэкономическихинтересов
всфере налоговых полномочий,рождаемых многосубъектностьюихносителей,большинствоизкоторыхвытекаютизсамой
природыфедеративныхотношений.
Практикараспределенияналоговыхполномочийвнастоящее
времяпоканевполноймереотвечаетконцептуальнымосновам
бюджетногофедерализма[необходимостисочетанияинтересов
всехучастниковтакихотношенийпри ведущейролицентраи
высокойстепени самостоятельности территориальных (региональныхи местных)бюджетов– В.Н.].Впоследние годыдоля
региональныхиместныхналоговвконсолидированномбюджете страныуменьшается,зависимость регионови муниципалитетовотрешенийфедеральнойвластиусиливается.Вбольшей
степениэтоотражаетсянаналоговыхдоходахмуниципальных
органоввласти.Важным факторомтакого развития выступает
конструкция налоговойсистемыРоссии, в которой большинствоналоговотноситсякфедеральным,федеральныйцентрпринимаетрешениеобустановлениииотменерегиональныхиместных налогов, а региональныеи местные власти лишены прав
наналоговоеадминистрирование.
Сложившаясяситуация,нанашвзгляд,вомногомобъясняется тем, что Конституция РФ, признавая институт местного
самоуправления,неподразумеваетвхождениемуниципальных
органовуправлениявсистемугосударственнойвласти.Невступаявотношенияфедерализмакакгосударственныйинститути
являясьособымсубъектоммежбюджетныхотношений,органы
местного самоуправления обладают недостаточным объемом
92
налоговыхполномочийдляфинансированиярасходовместного
характера,чтозатрудняетреализациюихэкономическихинтересов.
Разрешение указанных противоречий требует осуществления согласованного распределения налоговых полномочий,
учитывающеготакуюспецификумуниципалитетов.Вэтойсвязи важно определить основные пути совершенствования распределения налоговых полномочий,которыепозволятусилить
стимулирующуюрольналогово-бюджетныхотношенийвсоциально-экономическомразвитиимуниципалитетовиобществав
целом.Впоискеоптимальноймоделираспределенияналоговых
полномочийнампоможетизучениезарубежногоопытапостроенияналогово-бюджетныхотношений,которыймыспроецируемнароссийскуюдействительность.
2.2. Теория и практика распределения налоговых
полномочий в зарубежных странах
Сложившаясясистемараспределенияналоговидругихобязательныхплатежейпоуровням бюджетнойсистемыРоссийскойФедерации(пообъемамиструктуре)невполноймереотвечаетпринципамбюджетногофедерализма,обозначеннымнами
впервойглаве.Следствиемэтогоявилисьобострениехроническойнесбалансированностибюджетоврегиональногоиместного
уровней, растущая дифференциация социально-экономическогоположениятерриторий,снижениедолиотносительноблагополучных(вбюджетномотношении)иростчисладотационных
территорий.
Вданныхусловияхцелесообразнопроведениерядамер,которые позволили бы продолжить формирование бюджетного
федерализма,обеспечитьдальнейшееразвитиеэкономикиРоссийскойФедерациивцеломибюджетнойсистемывчастности.
При этом основной целью совершенствования налогово-бюджетныхотношений должно быть созданиенеобходимых условий для сбалансирования региональными иместными органами власти своих бюджетов и, соответственно,предоставления
равныхвозможностейнаселениюнавсейтерритории страныв
93
95
получениибюджетныхуслугвобъемеикачестве не нижеминимальнонеобходимогоуровня.
Всвязисэтимважнойзадачейявляетсясовершенствование
распределенияналоговповертикалибюджетнойсистемывцеляхреализацииэкономическихинтересоввсехуровнейвласти.
Вопрос разграничения налоговых полномочий является чрезвычайно сложным, поскольку оннепосредственнозатрагивает
экономические интересы сторон. Как правило,центр забирает
себеосновныефинансовыеполномочия,начиная,разумеется,с
денежнойэмиссии.Регионыиместныеорганывластиполучают
финансово-экономическиефункцииболеенизкогопорядка[см.
124,C.28].
Чрезмернаяцентрализацияналоговыхполномочийипоступленийнафедеральномуровнебюджетнойсистемыпротиворечит
принципусамостоятельностирегиональныхиместныхбюджетов,неспособствуетразвитиюрегиональнойиместнойинициативы,порождаетфинансовоеиждивенчествоиактуализирует
проблемурасширенияналоговойбазырегионови,вособенности, муниципалитетов как источника пополнения собственной
доходной базы их бюджетов.Если исходить из того, что важнейшей характеристикой любой модели бюджетного федерализма является реализацияпринципа автономности бюджетов
всехуровней,тореальноепродвижениевпередвэтомнаправленииможетбытьдостигнутоприналичииупублично-правовых
образованийдостаточногообъемакомпетенций,формируемого
посредствомрасполагаемойфискальнойинициативы.
В этой связибюджетный федерализм должен обеспечивать
не просто разграничение федеральным центром налогов между уровнями власти, а при их недостаточности на субнациональном уровне – распределение федеральных налогов между
территориями,но и,что очень важно,предоставление налоговойинициативы региональнымиместнымвластям впределах
единогоналогово-бюджетногопространствавстране.Приэтом
реальная налоговая децентрализация определяется не столько
количеством, сколько качеством налоговых полномочий каждогоуровнябюджетнойсистемы,котороезависитнетолькоот
наличия внушительного числа собственных налоговых источниковиправпоуправлениюими,ноиотихсущественнойдоли
94
вструктуребюджета,позволяющейговоритьоналоговойнезависимостибюджетовсоответствующегоуровня.
Вместестемнаделениеправомрегулироватьвзиманиеразличных налогов сразу нескольких уровней государственной
властипорождаетпроблемуоптимальногораспределенияналоговых полномочий между публично-правовыми образованиями,решениекоторойтребуетдостиженияразумногосочетания
принциповцентрализацииидецентрализацииприраспределении налоговых доходови разграничении налоговых полномочий.
Проблема разграничения налоговых полномочий и распределения налоговых доходов между уровнями власти является
однойизсложнейшихнетольковРоссии,ноивмировойпрактике.Зарубежныйопытпостроениямоделейорганизациивнутренних бюджетно-налоговых взаимоотношений весьма разнообразенпопричинетого,чтопрактическикаждоегосударство
стремитсяучесть ворганизации«финансового обмена» экономическиеи национальные особенности, реализовать цели, которыепоставленыпередобществом.Соответственно,возникает
безусловныйинтерескклассификациимоделейразграничения
налоговыхдоходовмеждутерриториямиибюджетами,оценке
ихнаправленностиирезультативности.
Впринципеимеютсядвепротивоположныемоделиорганизациибюджетно-налоговыхотношений.
Восновепервой моделилежит централизованноепринятие
решений в областиразграниченияполномочий между уровнямибюджетнойсистемы.Вэтоймоделиизначальноопределяется,чтоодниналогиследуетзакрепитьзафедеральнымцентром,
другие – за регионами. Такой подход существует в Германии,
гдеОсновнойзаконстранызначительноограничиваетсвободу
действийнижестоящихуровнейвластивобластисозданиядоходов.
Вторая модельоснована наиных принципах(равныхусловийжизнинеследуетдобиватьсяпутемкорректировкирезультатовдеятельностирыночныхсил;целесообразнеедатьвозможностькаждомурегионуконкурировать,исходяизсобственных
сравнительных преимуществ),которые основываются на идее
«конкуренции»,ане«сотрудничества».Принципы,обеспечива-
95
97
ющиеполучениесубсидийильгот,служатвкачествеинтеллектуальногообоснования для такогоподхода.Более того,целью
является предоставление возможности конкретным регионам
иметь больше обязанностей в решении собственных проблем
благодаря достаточному доступу к независимым источникам
доходов.Еслирегионыменьшезависятотвнешнихфондов,то
уних должнабытьбольшая заинтересованностьвболее рациональномиспользовании собственных ресурсов и усовершенствованиисобственной налоговойбазы.Такойподходпринят в
США.ВотличиеотГермании,тамотдельныештатымогутпроводить собственную налоговую политику,нет согласованного
налогообложениявродегерманских«общихналогов»[см.37,C.
19].Рассмотримэтоболееподробно.
Отличительной чертой налоговой системы США являетсято,чтов бюджеткаждогоуровнязачисляютсяпоступления
толькотехналогов,правапоустановлениюиадминистрированиюкоторыхпринадлежатправительствуэтогоуровня.ВСША
отсутствует практика, когдапоступления от налогов, которые
регулируются правительствомодного уровня, распределяются
междубюджетамиразличныхуровней,тоесть,тамнетдолевых
налогов.
ОднакополнойнезависимостиштатоввобластиналогообложениявСШАнесуществует,таккаквсоответствииснациональной
Конституциейштатамв целяхэффективногофункционирования
общего рынка запрещено облагать налогами импорт и экспорт
либопредприниматькакие-либодругиемерыдискриминационногохарактеравторговыхвзаимоотношенияхмеждуштатами.
ВСШАналогивзимаютсянатрехуровнях:нафедеральном
уровне,науровнештатовинауровнеместныхоргановвласти.
ПоКонституцииСШАправительстваштатовпроводятнезависимуюотфедеральногоправительстваналоговуюполитику.В
своюочередьштатыделегируютместныморганамполномочия
навзиманиенекоторыхналогов.Приусловии,чтоштатыневыходят за конституционные рамки, они вправе вводить любые
налогиполюбымставкам,которыеонисочтутнужными,всоответствиисостатьямисобственнойконституцииштата.
Местные органы власти и управления, будучи созданными
порешениювластейштатов,взначительнойстепениограниче-
96
ны в своих налоговых полномочиях конституциями штатов,а
такжезаконамисоответствующихштатов.Ноштатымогутпредоставитьместныморганамвластиболееширокиеправавплоть
добюджетнойавтономии.
Национальноеправительствососвоейсторонытакжеможет
ссоблюдениемнекоторыхограничений,налагаемыхКонституцией,вводитьлюбыеналоги,которыеоносочтетнужными,не
принимая вовнимание особенностиналоговойполитикиштатов.Ограничениемявляетсяобложениеналогамивывоза товаровиуслугизштатаиобязательноеприменениеединыхправил
налогообложениянавсейтерритории страны.Правительствав
США всегда осуществляют администрирование своими собственными налогами за единственным исключением, которое
заключается втом, что местные органы властимогут вводить
своидополнениякналогамштатов.
Для ряда налогов США характерно параллельное их взимание для бюджетовфедерального уровня, штатов и местных
органов власти. В определенном смысле они регулирующие,
то есть подлежат распределению между разными бюджетами.
Вместестемвзиманиеоднихитехженалоговвфедеральный
бюджетибюджетштатовможетотличаться.Этосвязаностем,
чторешениеовзиманиитогоилииногоналогавбюджетштатов
илиместныхоргановвласти–вкомпетенциисоответствующей
законодательнойвластитерриториальных единиц,равнокаки
введениевдействиевеличиныналоговыхставок,методаопределенияналоговойбазы,перечняльготниковит.д.Такимобразом,регулирующимив«чистомвиде»такиеналогиненазовешь
[см.49].
Федеральноеправительствоимеетисключительноеправона
сбортаможенныхпошлин,платежейпочтовойслужбе,выплат
посоциальномуимедицинскомустрахованию.Другиевидыналогов–наличныеикорпоративныедоходы,наследствоидары,
акцизымогутиспользоватьсявсемиуровнямивластипоихусмотрению.
ВфедеральныйбюджетСШАнаправляютсяналоги,дающие
наиболеекрупныеистабильныепоступления,восновномпреобладают прямые налоги:поступления федерального подоходногоналогас физических лиц и корпораций, а такженалогас
97
99
фондаоплатытруда.Вотличиеотбольшинствапромышленно
развитых стран, в США федеральный налог на добавленную
стоимостьнеприменяется.
Штатные иместные органы властиимеют исключительное
правонасборналоговнаимущество,общихналоговнапродажу,
зарегистрациюавтотранспорта,добычуполезныхископаемых,
выплат по санитарным услугам, доходов от государственного
коммунальногохозяйстваивинныхмагазинов.Доходыштатов
и местных органов власти формируются главным образом за
счеткосвенныхналоговипоимущественногоналогообложения.
Вбюджеты штатов направляются поступления регионального
подоходногоналогасфизическихлицикорпораций,атакжеобщий налог с продаж, который является основным источником
ихдоходов.
Местныеорганыуправленияобладаютзначительнымисобственнымиисточникамифинансовыхресурсоввпервуюочередь
засчетместныхналогов,главнымизкоторыхявляетсяналогна
имущество.Почтивполовинештатоввзимаетсяместныйналог
спродаж,которыйявляетсядополнениемкштатномуналогус
продаж. Доходы от него собираются в штате, а потом возвращаются томуоргануместногосамоуправления,на территории
которого были получены. При этом органы местного самоуправлениявправевводитьсвоисобственныеналогисрозничных
продаж,еслиэтоимразрешенозаконодательствомштата.Кроме
того,местнымиорганамивластилицензируетсяправопродажи
продуктов, спиртных напитков, табачных изделий, владение
ресторанами. Выдаются лицензии на право пользования автомобилями,мотоциклами,содержаниядомашнихживотных.
Итак,системаналоговогоадминистрированияСоединенных
штатов децентрализована, причем каждый уровень государственной власти имеет свою собственную административную
систему для сбора самостоятельно введенных налогов, при
которой основным источником доходовдля бюджета каждого
уровняявляютсясобственныедоходы.
Прианализепрактическогоопытаразграниченияналоговых
полномочийпредставляетинтересиопытГермании.
ОсновнымзакономвГерманииустанавливаютсяправакаждогоуровнявластивотношениипринятиязаконодательствапо
98
конкретнымналогам,атакжедетальноурегулированывопросы
перераспределенияналоговыхдоходовмеждуФедерацией,землямииобщинами.
Исключительныеполномочия федеральныхвластейнапринятиезаконодательныхактоввобластирегулированияналогов
исборовограничиваютсятаможенными пошлинамииналогообложениемфинансовых монополий, в то время как законодательные полномочия в отношении регулирования налогов,доходыот которых подлежат разделу между разными уровнями
государственнойвласти, являютсяпредметом совместного ведениявластейразличногоуровня.
В Германии существует федеральная организационная
структура, ноналоговая системаявноцентрализована. Земли,посути,необладают правомустанавливатьразмерыналогов,ихобычноустанавливаетфедера льноеправительство.
Исключение составляет местный промысловый налог и поземельный налог,покоторым общинам должнобытьпредоставлено право устанавливать ставки, но в рамках законов.
Темнеменее,землиучаствуютвпринятииналоговогозаконодательства голосованием в Бундесрате. Это означает, что
они могут коллективно воздействовать на налоговую политику,араздельнониктоизнихнеимеетникакоговлиянияна
размеры налогов. Кроме того, земли в целом и федера льное
правительство ведут переговоры о долевом распределении
поступлений оттакназываемых«общих налогов».Этипоступления распределяются между федеральным правительством и землями в соответствии со специальной формулой,
котораяпериодическипересматривается,посколькупериодическименяютсяобязанностиразличныхуровнейвласти.Так,
например, доли поступлений от налога с оборота в пользу
Федерациииземельустанавливаютсяфедеральнымзаконом,
требующимодобренияБундесрата.
Вместестемкаждыйуровеньвластиимеетсвоиисточники
доходов,достаточныедляфинансовойавтономии.Федеральное
правительствополучаетдоходотвсехакцизныхналогов,атакжечастьтаможенныхпошлин.Землиполучаютдоходоттранспортного налога, налога нанаследство, атакже иных налогов.
ВсоответствиисОсновнымзакономФРГвбюджетФедерации
99
101
ибюджеты земель направляются поступления от подоходного
налога,налогаскорпорацийиналогасоборота
Местныеправительстваформируютдоходзасчетместного
промысловогоналога,поземельногоналога и местныхакцизных налогов, по которым земли обладают законодательными
полномочиями, ограниченными полномочиями по аналогичным налогам, регулируемым федеральным законом. Кроме
того,общиныполучаютчастьдолиземельотналогасоборота,
которая передается в соответствии с местной и экономическиобоснованнойшкалойраспределенияитребуетодобрения
Бундесрата.Дополнительноземлимогутпередаватьобщинам
частьдолисовокупногодохода,получаемогоимиотобщихналогов.
Следовательно,основные налоги, а это свыше70%суммарных поступлений, можно характеризовать как совместные по
получению.Например, налог на прибыль корпораций делится
пополаммеждуфедерациейиземлями,подоходныйналог–на
тричасти(15%получаютобщиныипо42,5%−федерацияиземли)[см.81,C.119].Причемраспределениеосновныхвидовналоговпо всем уровнямбюджетнойсистемыявляетсяпредметом
конституционногорегулирования.
Таким образом, разграничение налоговых полномочий в
странахсразвитойрыночнойэкономикойосуществляетсясиспользованием различных по содержанию моделей. При этом,
если США используют в своей модели широкую налоговую
автономию субъектов Федерации, где большинство налогов
закрепленозаконкретными уровнямиуправления,товГерманииситуацияиная.Длягерманскоймоделихарактернавысокая
степеньцентрализации,гдезначительнаячастьналоговслужит
основойдляформированияналоговыхдоходовбюджетовсразу
несколькихуровней.
Учитывая зарубежную практику распределения налоговых
полномочий, необходимо понимать, что бюджетный федерализм, с одной стороны, отличается неустойчивостью, а с другой, обладает способностью нейтрализовать деструктивные
процессымеждусубъектамивсехуровнейбюджетнойсистемы,
в том числе посредством гармонизации налогообложения, которое обеспечивается налоговым регулированием путем зако-
100
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]