Административное экономическое право зарубежных стран. Учебное пособие

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ

ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ

УНИВЕРСИТЕТ ПРАВОСУДИЯ

В. А.Зюзин

К. А.Писенко

АДМИНИСТРАТИВНОЕ

ЭКОНОМИЧЕСКОЕ ПРАВО

ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН

Учебное пособие

Москва

2021

УДК 342.9 ББК 67.401

З 98 П 34

Авторы:

В. А. Зюзин, доцент кафедры административного права и процесса имени Н. Г. Салищевой РГУП, канд. юрид. наук (введение, главы 1, 2, параграфы 3.1, 3.2, заключение);

К. А. Писенко, профессор кафедры финансового права РГУП, главный научный сотрудник Центра исследования проблем правосудия РГУП, д-р юрид. наук, доцент (параграф 3.3).

Рецензенты:

З. В. Макарчук, заместитель заведующего и доцент кафедры административного и финансового права Юридического института ФГАОУВО РУДН, канд. юрид. наук, доцент;

В. Н. Власенко, заместитель заведующего кафедрой земельного и экологического права РГУП, канд. юрид. наук, доцент.

Зюзин В. А., Писенко К. А.

Административное экономическое право зарубежных стран: Учебное

пособие. — М.: РГУП, 2021. — 112 с.

ISBN 978-5-93916-915-8

Рассматриваются вопросы административного воздействия на субъектов экономической деятельности в зарубежных странах. Анализируются формы и методы публичного администрирования в экономике, административно-правовые требования к экономике, делаются отсылки к законодательным актам Европейского Союза, отдельных стран Европы и Северной Америки. Приводятся органы регулирования в сфере экономики развитых зарубежных стран, подробно изучаются аспекты администрирования в финансово-кредитной сфере.

Предназначено обучающимся по направлению подготовки 38.03.04. «Государственное и муниципальное управление» (уровень магистратуры), может быть полезным магистрам по направлению подготовки 40.04.01 Юриспруденция (магистерская программа: «Юридическая деятельность в органах государственной и муниципальной власти»), а также использоваться в учебном процессе на факультете повышения квалификации судей.

Информационная поддержка СПС «КонсультантПлюс».

ISBN 978-5-93916-915-8

университет правосудия, 2021

СОДЕРЖАНИЕ

Введение ............................................................4

Глава 1. Административно-правовые аспекты экономической политики зарубежных стран

1.1. Основные направления административно-правового регулирования экономики в странах континентального

и англосаксонского права..........................................6

1.2. Методы и формы публично-правового регулирования экономики в странах континентального и англосаксонского права,

а также в странах с переходной экономикой.........................16

1.3. Административно-правовые требования в экономике в странах

континентального и англосаксонского права ........................29

1.4. Защита прав граждан и участников экономической деятельности в отдельных странах континентального и англосаксонского права,

а также в странах с переходной экономикой.........................41

Глава 2. Субъекты административно-правового регулирования экономики зарубежных стран

2.1. Система централизированных органов регулирования экономики

в США, Великобритании, Франции и Германии .....................48

2.2. Децентрализованные органы и учреждения регулирования

экономики в США, Великобритании, Франции и Германии...........55

2.3. Роль объединений хозяйствующих субъектов и экономических ассоциаций в регулировании экономической жизни общества в отдельных странах континентального и англосаксонского права,

а также в странах с переходной экономикой.........................64

Глава 3. Административно-правовое регулирование отдельных сфер экономической деятельности в зарубежных странах

3.1 Административно-правовое регулирование частной экономики:

регистрация, лицензирование и стандартизация в США и ЕС .........70

3.2. Административно-правовое регулирование финансово-кредитной

системы в США и ЕС.............................................82

3.3. Антимонопольное регулирование в США и ЕС...................93

Заключение........................................................ 102

Литература ........................................................104

Вопросы ..........................................................106

Тестовые задания ...................................................107

Ответы к тестовым заданиям . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111

3

ВВЕДЕНИЕ

Мировой экономический кризис конца первого десятилетия XXI в., а также пандемия COVID-19 наглядно демонстрируют не только глобальность мировой экономики, но и общность подходов правительств зарубежных стран к преодолению негативных факторов в экономике. Очевидно, что ведущие страны западного мира вынуждены трансформироваться в части подходов к государственному регулированию функционирования рыночных институтов. Отметим, что ни англосаксонская система, основанная на идеологии свободной рыночной конкуренции, ни социально ориентированная система стран континентальной Европы не могут оставаться в стороне от административного воздействия на экономику. Впрочем, не стоит воспринимать такое административное воздействие как что-то прямо противоположное рыночному механизму.

Современное прочтение административного права в целом как обеспечение баланса частных и публичных интересов предполагает относительно мягкое воздействие публичных институтов на субъекты экономической деятельности. Административные рычаги воздействия государства на экономику находятся, прежде всего, в финансово-экономической сфере, а само воздействие осуществляется зачастую децентрализованными органами и учреждениями, а также хозяйствующими субъектами, которым такие права были делегированы.

За последние 30 лет изменились также административно-правовые методы, что характеризуется переходом во многих зарубежных странах от разрешительных мер воздействия на преимущественно меры, стимулирующие инновации, частный бизнес, занятость и потребление. В странах континентального и англосаксонского права, а также в странах с переходной экономикой важнейшее значение приобретают вопросы защиты прав граждан и участников экономической деятельности в рамках разрешения экономических споров.

4

Введение

Принимая во внимание, что в России в настоящее время продолжаются исследования и дальнейшая разработка концепции об актуальности, целесообразности и необходимости формирования новой мегаотрасли российского права — экономического права Российской Федерации, в пределах которой возможно системное разрешение судебных экономических споров1, вопрос конвергенции юридической и экономической наук видится чрезвычайно актуальным. Более того, под влиянием финансовой глобализации и комплексной антикризисной государственной политики в России теоретические подходы к публичному экономическому праву в зарубежных странах представляют собой значительный интерес для дальнейших научных исследований.

В настоящем пособии будут подробно исследованы модели публичного экономического регулирования в США, Великобритании, Франции, Германии, отдельные аспекты трансформации подхода отдельных стран (в том числе, постсоветских) к экономической деятельности будут проанализированы на примере стран с переходной экономикой.

Считаем важным изложить вопросы административно-правовое регулирования публичного сектора, финансово-кредитной системы и антимонопольного регулирования в США и ЕС, которые рассматриваются в главе «Административно-правовое регулирование отдельных сфер экономической деятельности в зарубежных странах».

Отдельные темы, затронутые в учебном пособии, прошли успешную апробацию в учебном процессе в рамках специализированных курсов «административное экономическое право зарубежных стран», «административная юстиция в зарубежных странах», «административная юстиция и административная юрисдикция в зарубежных странах», «актуальные проблемы административного права и государственного управления».

Предлагаемое пособие может способствовать формированию профессиональных компетенций и представлять интерес для магистров юриспруденции, а также обучающихся по программам «государственное и муниципальное управление», «юридическая деятельность в органах государственной и муниципальной власти» профиля: «Юрист в сфере экономической деятельности», а также для аспирантов, занимающихся изучением современных проблем административного права и процесса.

1

См. подробнее: Ашмарина Е. М., Ручкина Г. Ф. Обзор материалов IV Межвузов- ской научно-практической конференции «Экономичеcкое право: теоретические и прикладные аспекты // Государство и право. 2017. № 10. С. 121–128.

ГЛАВА 1. Административно-правовые аспекты экономической политики зарубежных стран

1.1. Основные направления административно-правового регулирования экономики в странах континентального и англосаксонского права

Мировой опыт убедительно доказывает возрастающую роль государства как регулятора экономической сферы, инвестора, арбитра при разрешении споров, защитника прав граждан, спасателя экономики государства в целом и отдельных её секторов и корпораций в моменты экономических кризисов и при других сложных обстоятельствах в развитых странах. Общемировые негативные тенденции в экономике, связанные с пандемией COVID-19, демонстрируют чрезвычайную актуальность вопроса о роли и месте государства в современной экономике.

Несколько десятилетий назад можно было четко указать на основные характеристики экономической политики англосаксонских стран (свободная рыночная экономика, либерализм), континентальных стран (рыночная экономика с учетом традиционно сильного государственного сектора и концепции социального рыночного хозяйства, государственного дирижизма). Страны с переходной экономикой были нацелены на построение рыночной экономики по образцу отдельных западных стран и преодоление последствий социалистического или докапиталистического развития. В настоящее время процессы глобализации, прежде всего финансовой сферы, привели к смешению традиционных характеристик и подходов к экономической политике.

Современная экономическая политика зарубежных стран основывается как на общеизвестных доктринах, доминировавших в разный исторический период, так и на переосмыслении системных задач государственного регулирования в современных условиях «провалах государства» и «провалах рынка». В целом речь идет о дальнейшем отказе от противопоставления государства и рынка в пользу более прагматичного подхода, учитывающего несколько значимых новых моментов: утверждение

6

1.1. Основные направления административно-правового регулирования экономики в странах континентального и англосаксонского права

об объективной цикличности уровня государственного (как прямого, так и косвенного) вмешательства в экономические процессы; переосмысление роли государства в качестве регулятора с учетом процесса глобализации современной экономики, необходимость оптимизации соотношения функций и имеющегося потенциала государственного вмешательства в зависимости от реальных возможностей государства1.

Одной из центральных идей экономического либерализма, который обосновал А. Смит в своем труде «Исследование о природе и причинах богатства народов» (1776), была идея о том, что экономика будет функционировать эффективнее, если исключить ее регулирование государством. Модель, при которой рынку должна быть предоставлена полная свобода, исторически сформировалась, прежде всего, в англосаксонских странах. Впрочем, сам А. Смит, возлагавший особые надежды на «невидимую руку» рынка, вместе с тем относил к числу прямых обязанностей государства «основание и содержание таких общественных учреждений и таких общественных работ, которые, будучи, может быть, в самой высокой степени полезными для обширного общества в целом, не могут, однако, своей прибылью возместить расходы отдельного человека или небольшой группы людей»2.

Мировой экономический кризис 1929–1933 гг. заставил даже традиционных скептиков вмешательства государства в экономику (США и Великобритания) признать недостаточность только рыночного механизма для стабильного развития экономики. В своем труде «Общая теория занятости, процента и денег»3 (1936 г.) английский экономист Дж. Кейнс заявил, что государственное регулирование придает капиталистической экономике «второе дыхание». В русле идей Кейнса президент США Ф. Д. Рузвельт проводил «Новый курс», с помощью которого он вывел страну из Великой депрессии 1929–1933 гг. По сути, кейнсианство пронизывало экономическую политику большинства стран мира после Второй мировой войны и стало не только защитой госсектора и государственного вмешательства в экономику вообще, а превратилось в особую концепцию регулирования экономики. Один из акцентов делался на разработке основ антикризисной политики государства

1

Приватизация в современном мире: теория, эмпирика, «новое измерение для

России. В 2-х т. / Науч. ред. А. Д. Радыгин. М., 2014. Т. 1. С. 22.

2

Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. М., 1962.

(1776). С. 520.

3

См.: Кейнс Дж. М. Общая теория занятости, процента и денег. Избранное.

М., 2007.

7

Глава 1. Административно-правовые аспекты экономической политики зарубежных стран

и борьбе с безработицей, а увеличение государственных расходов наблюдалось в большинстве развитых стран мира (см. таблицу).

Таблица. Динамика доли государственных расходов в ВВП ведущих

индустриальных стран за последние десятилетия

Страна 1929 1960 1970 1980 1990 2000 2015

США 10,0 27,8 32,2 31,4 32,8 33,1 36,5 Япония 19,0 18,3 19,3 32,0 31,3 35,5 30,0 Великобритания 24,0 32,6 39,3 43,0 39,9 39,7 43,4 Германия 31,0 32 37,6 47,9 45,1 47,4 42,8 Франция 19 34,6 38,9 46,1 49,8 53,2 46,0

1

(%)

В отдельных странах континентальной Европы существовала также модель регулирования производства (дирижизм во Франции, регулятивные концепции в Германии).

В конце 70-х гг. XX в. в зарубежных странах происходит определенный откат от кейнсианства, на новом уровне возрождается идея о самодостаточности рыночной экономики, которая имеет тенденцию автоматически достигать равновесия, тогда как государственное регулирование экономики несет больше негативных последствий.

Важнейшим и определяющим фактором развития экономики зарубежных стран признается количество денег в обращении. Идеолог новой теории, получившей название «монетаризм», М. Фридмен настаивал на мерах косвенного воздействия государства на экономику через создание финансовых условий на основе разумной денежно-кредитной политики2. Эти идеи отражал новый экономический курс, проводимый в 80-х гг. ХХ в.: его варианты — «тэтчеризм» в Англии и «рейганомика» в США.

«Отличие кейнсианцев от монетаристов состоит в том, что если первые исходят из тезиса об органической неспособности современного капитализма решать возникающие противоречия вне государственного вмешательства, — пишет Р. И. Хасбулатов, — то вторые (монетаристы)

1

Пономаренко Е. В. Экономика и финансы общественного сектора: Учебник. М., 2013. С. 207.URL: http://epp.eurostat.ec.europa.eu, http://www.bea.gov, http://data. worldbank.

2

Friedman M. (1960): A Program for Monetary Stability. New York: Fordham University

Press; Русский перевод: Основы монетаризма. М., 2002.

8

1.1. Основные направления административно-правового регулирования экономики в странах континентального и англосаксонского права

утверждают, что современный капитализм, как и в XVIII–XIX вв., принципиально устойчив, обладает возможностями к саморегулированию и адаптации к новым условиям, ему лишь не надо мешать государственным активизмом»1.

Как уже отмечалось, прагматичный подход несколько сглаживает теоретические противоречия; так, институт государства, безусловно, выступает особым экономическим субъектом, так или иначе участвуя в экономической жизни общества. Признается, что экономическая неэффективность («провалы государства») присуща не только рыночным механизмам, но и государственному вмешательству в экономику. Расширение государственного регулирования экономики оправдано до тех пор, пока его издержки не превышают потери, возникающие вследствие «провалов» рынка2.

Согласимся, что в настоящее время: 1) подход к государству как к основному источнику экономической нестабильности становится все более экзотическим как в англо-американской, так и в европейской исследовательской традиции; 2) кейнсианские, дирижистские и регулятивные концепции роли государства в современной экономике не становятся доминирующими даже в контексте системного финансового кризиса; 3) в зарубежных странах не ставится вопрос о возврате к модели регулирования производства середины XX в.; 4) популярен тезис о необходимости более активного вмешательства государства в экономику для преодоления рисков стихийного развития3.

Основными причинами, которые побуждают государство реализовать экономическую политику, следует признать:

•

недостаточность механизмов рыночной экономики для самостоятельного преодоления кризисных явлений;

• минимальную ориентированность частного бизнеса на перспективу, при неопределенности сроков получения прибыли. Очевидно, что рынок не сразу готов вкладываться в фундаментальные научные исследования, которые могут привести к возникновению новых отраслей экономики (ядерная энергетика, зеленая энергетика, компьютеризация, нанотехнологии, биотехнологии и т. д.);

1

Хасбулатов Р. И. Тупики монетарной политики правительства // Вестник рос-

сийской экономической академии имени Г. В. Плеханова. 2008. № 5. С. 21.

2

Шматкова Е. М. Зарубежный опыт государственного регулирования экономи-

ки // Социально-экономические явления и процессы. 2013. № 9. С. 116.

3

Приватизация в современном мире: теория, эмпирика, «новое измерение для

России». Т. 1. С. 21.

9

Глава 1. Административно-правовые аспекты экономической политики зарубежных стран

•

невозможность только рыночными методами обеспечения глу боких структурных преобразований производства на базе широкомасштабных инвестиций с длительным сроком окупаемости;

• необходимость регионального выравнивания, то есть успешного решения региональных проблем, возникающих не только в силу чисто рыночных факторов;

• необходимость реализации национальных интересов в мировой экономике;

• наличие ряда социальных (занятость, инфляция, поддержка малоимущих, отдельных компаний), а в последнее время, экологичеких проблем, решение которых находится вне зоны ответственности бизнеса.

Таким образом, кроме первоначальной функции по регулированию денежного обращения государство берет на себя, как минимум, функции по мобилизации ресурсов в кризисных условиях; ориентации экономики на перспективу, на долговременный экономический рост; обеспечение перспективных структурных преобразований в производстве; проведение региональной политики; решение социальных проблем, не решаемых в должной мере рынком; реализацию национальных интересов в мировой экономике.

Рассмотрим отдельные выделенные направления подробнее.

1. Мероприятия, связанные с определением стратегии экономического

развития общества и государства, традиционно понимались как про-

гнозирование, планирование, программирование. В большинстве зарубежных стран в последние 30 лет отмечается децентрализация, отказ от бюджетного программирования, значительное сужение отраслевого вмешательства. Был осуществлен переход к активизации так называемой «горизонтальной» политики, подразумевающей создание общих благоприятных условий для деятельности предприятий. Такая политика включает как макроэкономическую и регламентационную компоненты (четкость и стабильность правил игры, конкурентное законодательство), так и приоритетное внимание к инфраструктурным и административным параметрам (плотность и качество общественных служб, подготовка кадров, научные исследования, связь)1.

На новом уровне в развитых экономиках Северной Америки, Европы и Японии формируется система методов экспертной оценки

-

1

Государственное регулирование экономики: опыт пяти стран / В. Б. Ступин,

Т. А. Хохлова, А. Е. Шадрин, В. В. Новиков, М. Давыдовская. М., 1999. С. 43.

10