Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административные регламенты органов исполнительной власти. Часть 1. Учебное пособие
.pdf
ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ
ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
«РОССИЙСКАЯ ПРАВОВАЯ АКАДЕМИЯ
МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
А. И. Стахов
АДМИНИСТРАТИВНЫЕ РЕГЛАМЕНТЫ ОРГАНОВ
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Часть 1
Учебное пособие
Москва
2011
1
С 78
УДК 342.6
ББК 67.401.031.1я73
С 78
Автор:
А.
И. Стахов, доктор юридических наук, доцент,
профессор кафедры административного и финансового права
РПА Минюста России
Рецензенты:
Б. В. Россинский, доктор юридических наук, профессор,
проректор по учебной работе, заведующий кафедрой
административного и финансового права РПА Минюста России
А. С. Дугенец, доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист РФ, заместитель начальника
ВНИИ МВД России по научной работе
Стахов, А. И.
Административные регламенты органов исполнительной власти : учеб. пособие : в 2 ч. Ч. 1
/ А. И. Стахов ; РПА Минюста России. — М. : РПА Минюста России, 2011. — 142 с. —
160 экз. — ISBN 978 -5-89172-279 -8. — IS BN 97 8-5-89172 -280-4 (ч. 1).
Учебное пособие основано на системном анализе отечественного законодательства и
специальной литературы, посвященной исследованию проблем
административной регламентации деятельности органов исполнительной власти.
Предназначено для студентов вузов, обучающихся по специальности 021100
«Юриспруденция». Может быть также полезно аспирантам и преподавателям образовательных
учреждений юридического профиля, юристам-практикам, интересующимся проблемами
противодействия коррупции и административно-процессуального права.
УДК 342.6
ББК 67.401.031.1я73
Печатается по решению методического совета
РПА Минюста России
Издание подготовлено при информационной поддержке
справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
ISBN 978-5-89172-279-8 © Стахов А. И., 2011
ISBN 978-5-89172-280-4 (ч. 1) © РПА Минюста России, 2011
2
ОГЛАВЛЕНИЕ
СОКРАЩЕНИЯ, ПРИНЯТЫЕ В ИЗДАНИИ ....................................................4
ПРЕДИСЛОВИЕ .................................................................................................... 6
Глава 1. ПОНЯТИЕ, МЕСТО И РОЛЬ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В
СФЕРЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ..........8
§ 1. Понятие, характерные признаки, субъекты исполнительной власти в
сфере административно-правового регулирования ............................................8
§ 2. Правовая основа исполнительной власти в Российской Федерации ........ 14
§ 3. Место и роль исполнительной власти в системе государственной власти
Российской Федерации.......................................................................................16
§ 4. Место и роль исполнительной власти в сфере местного самоуправления20
Тестовые задания для самоподготовки .........................................................24
Глава 2. ПОНЯТИЕ, СИСТЕМА И СТРУКТУРА ОРГАНОВ
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ...........28
§ 1. Понятие, отличительные признаки и классификация органов
исполнительной власти в Российской Федерации............................................28
§ 2. Понятие, структура, правовая основа федеральной системы
исполнительной власти....................................................................................... 33
§ 3. Понятие, структура, правовая основа системы исполнительной власти
субъектов Российской Федерации .....................................................................38
§ 4. Управление системой органов исполнительной власти ............................40
Тестовые задания для самоподготовки .........................................................45
Глава 3. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ФУНКЦИИ ОРГАНОВ
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ....................................................................... 48
§ 1. Понятие, характерные признаки и классификация административно-
правовых функций органов исполнительной власти........................................48
§ 2. Административно-правовые функции Правительства Российской
Федерации ........................................................................................................... 52
3
§ 3. Административно-правовые функции федеральных органов
исполнительной власти....................................................................................... 58
§ 4. Административно-правовые функции органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации .....................................................................66
Тестовые задания для самоподготовки .........................................................69
Глава 4. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ ................ 73
§ 1. Понятие и классификация административно-правовых форм деятельности
органов исполнительной власти.........................................................................73
§ 2. Административно-правовые акты органов исполнительной власти:
понятие, признаки, классификация, юридическое значение............................77
§ 3. Административно-правовые договоры органов исполнительной власти:
понятие, признаки, классификация, юридическое значение............................81
§ 4. Административно-правовые действия органов исполнительной власти:
понятие, признаки, классификация, юридическое значение............................84
§ 5. Административно-процессуальные формы деятельности органов
исполнительной власти: понятие, признаки, классификация, юридическое
значение............................................................................................................... 87
Тестовые задания для самоподготовки .........................................................93
Глава 5. ПОНЯТИЕ, СУЩНОСТЬ, КЛАССИФИКАЦИЯ
АДМИНИСТРАТИВНЫХ РЕГЛАМЕНТОВ ОРГАНОВ
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ....................................................................... 95
§ 1. Понятие и отличительные признаки административного регламента
органа исполнительной власти...........................................................................95
§ 2. Правовая основа административной регламентации деятельности органов
исполнительной власти....................................................................................... 97
§ 3. Классификация административных регламентов органов исполнительной
власти................................................................................................................... 98
§ 4. Место и роль административных регламентов органов исполнительной
власти................................................................................................................. 105
Тестовые задания для самоподготовки ....................................................... 107
4
СОКРАЩЕНИЯ, ПРИНЯТЫЕ В ИЗДАНИИ
1. Нормативные правовые акты
Конституция — Конституция Российской Федерации, принята
всенародным голосованием 12.12.1993 // СЗ РФ. 2009. № 4. Ст. 445
АПК — Административный процессуальный кодекс Российской
Федерации // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3012
БК — Бюджетный кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст.
3823
КоАП — Кодекс Российской Федерации об административных
правонарушениях // СЗ РФ. 2002. № 1 (Ч. 1). Ст. 1
Закон об общих принципах организации законодательных
органов — Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов РФ» // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005
Закон о местном самоуправлении — Федеральный закон
от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822
Закон о Правительстве РФ — Федеральный конституционный закон от
17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997.
№ 51. Ст. 5712
Указ Президента РФ «Вопросы системы и структуры федеральных
органов исполнительной власти» — Указ Президента РФ от 12.05.2008 №
724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной
власти» // СЗ РФ. 2008. № 20. Ст. 2290
Указ Президента РФ « О федеральных органах исполнительной власти»
— Указ Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 «О системе и
структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. № 11.
Ст. 945
2. Официальные издания
РГ — «Российская газета»
САПП — Собрание актов Президента и Правительства РФ
СЗ — Собрание законодательства Российской Федерации
3. Органы власти
МВД России — Министерство внутренних дел Российской Федерации
Минфин России — Министерство финансов Российской Федерации
Минюст России — Министерство юстиции Российской Федерации
МЧС России — Министерство Российской Федерации по делам
гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий
стихийных бедствий
5
ФМС России — Федеральная миграционная служба
ФСИН России — Федеральная служба исполнения наказаний
4. Прочие сокращения
п. — пункт (-ы)
РФ — Российская Федерация
ст. — статья (-и)
ч. — часть (-и)
6
ПРЕДИСЛОВИЕ
Разработка и применение административных регламентов органов
исполнительной власти являются приоритетным направлением
административной реформы, последовательно проводимой в Российской
Федерации с 2003 г. в соответствии с указами Президента РФ, постановлениями
и распоряжениями Правительства РФ. В свете проводимой реформы
административные регламенты органов исполнительной власти призваны
решить ряд насущных проблем формирования и развития исполнительной
власти.
В условиях конституционного признания человека, его прав и свобод
высшей ценностью, а также развития различных форм собственности и свободы
экономической деятельности административные регламенты выступают
эффективным юридическим средством:
- противодействия коррупции в сфере реализации исполнительной власти;
- оптимизации (повышения качества) исполнения государственных
функций, возложенных на органы исполнительной власти;
- упорядочения отдельных государственных полномочий Российской
Федерации, передаваемых органам исполнительной власти субъектов РФ и
органам местного самоуправления;
- обеспечения системности регламентации вопросов организации и
деятельности органов исполнительной власти.
Перечисленные свойства административных регламентов предопределяют
их особую актуальность и значимость не только для административного
правотворчества и правоприменения, но и для системы юридического
образования. Очевидно, что выпускники юридических вузов должны знать и
уметь применять на деле весь арсенал современных юридических средств. В
этой связи в РПА Минюста России разработана и внедрена в учебный процесс
дисциплина «Административные регламенты органов исполнительной
власти».
Целью изучения данной учебной дисциплины является усвоение комплекса
теоретических знаний о юридической природе, особенностях структуры и
содержания административных регламентов органов исполнительной власти, а
также выработка практических навыков и умений в их деятельности по
разработке и обеспечению исполнения административных регламентов.
При изучении дисциплины решаются следующие задачи:
- формирование у студентов углубленных знаний о сложившихся в
постсоветский период системе и структуре органов исполнительной власти в
Российской Федерации и антикоррупционных формах административной
процессуализации их деятельности;
- выработка у студентов навыков пользования нормативными правовыми
актами, регулирующими отношения, складывающиеся по поводу разработки и
применения административных регламентов в сфере исполнительной власти.
Дисциплина «Административные регламенты органов исполнительной
власти» преподается в рамках государственно-правовой специализации
7
антикоррупционной направленности, развивает и углубляет специальные знания,
полученные студентами в процессе изучения конституционного,
административного и муниципального права.
8
Глава 1. ПОНЯТИЕ, МЕСТО И РОЛЬ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В
СФЕРЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
§ 1. Понятие, характерные признаки, субъекты исполнительной власти в
сфере административно-правового регулирования
В ст. 10 Конституции устанавливается, что государственная власть в
Российской Федерации осуществляется на основе разделения ее на три ветви:
законодательную, исполнительную, судебную. В соответствии со ст. 11 и 129
Конституции и сформировавшимся на ее основе текущим законодательством
государственную власть также осуществляет Президент РФ и отдельные виды
государственных органов, которые не входят ни в одну из основных ветвей
государственной власти, к примеру, органы прокуратуры.
Исходя из принципа федерализма, государственная власть в России
осуществляется как федеральными органами государственной власти, так и
органами государственной власти субъектов РФ.
Следует заметить, что законодательная власть на основании ст. 94
Конституции и сформировавшегося текущего отечественного законодательства
осуществляется в России специализированными государственными органами,
которые имеют статус представительных и законодательных органов, хотя и
обладают различными наименованиями: Совет Федерации Федерального
Собрания Российской Федерации, Законодательное собрание Федерального
Собрания Российской Федерации, Государственное собрание, Законодательное
собрание и др. Основной формой реализации законодательной власти является
принятие федеральных законов и законов субъектов РФ, или, иначе,
законотворчество, или законодательная деятельность. В настоящее время
законодательная деятельность в России регламентирована достаточно детально
при помощи ряда кодифицированных и специальных, «рамочных» законов.
Если говорить о кодифицированных законах, регламентирующих
законодательную деятельность, то это Конституция, уставы и конституции
субъектов РФ. К числу специальных, «рамочных» законов, регламентирующих
законодательную деятельность, следует отнести, например, Федеральный закон
от 08.05.1994 № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и депутата
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»1.
Если проанализировать ст. 118–128 Конституции и сформировавшееся на
их основе федеральное законодательство, можно сделать вывод, что судебная
власть в России осуществляется судами в форме правосудия. Судебные органы
имеют различные наименования и осуществляют правосудие в виде
конституционного, гражданского, административного и уголовного
судопроизводства. В настоящее время правосудие в России, как и
законотворчество, достаточно детально регламентировано при помощи ряда
кодифицированных и специальных, «рамочных» законов.
1
См.: СЗ РФ. 1994. № 2. Ст. 74.
9
В соответствии со ст. 110 Конституции исполнительную власть в России
осуществляет Правительство РФ. В соответствии со ст. 1 и 4 Закона о
Правительстве РФ Правительство РФ является высшим исполнительным
органом государственной власти Российской Федерации, который
осуществляет исполнительную власть в форме организации исполнения законов
и иных нормативных правовых актов. При этом следует заметить, что согласно
ст. 4 названного Закона под этим понимается организация исполнения
Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов,
указов Президента РФ, международных договоров РФ, осуществление
систематического контроля за их исполнением федеральными органами
исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ,
принятие мер по устранению нарушений законодательства РФ.
Согласно ст. 71 и 76 Конституции в России должен быть принят
федеральный закон, который регулировал бы структуру и систему федеральных
органов исполнительной власти, общий порядок их организации и
деятельности. До принятия такого кодифицированного закона пробел в праве,
по сути, устраняется указами Президента РФ, постановлениями Правительства
РФ, отдельными «рамочными» федеральными законами.
На основании комплексного анализа сформировавшегося массива
нормативных правовых актов, составляющих основу исполнительной власти в
России, нельзя не заметить, что многие органы исполнительной власти
являются субъектами как политической, так и правовой системы российского
государства. Так, например, согласно ст. 114 Конституции и ст. 13 Закона о
Правительстве РФ Правительство РФ как субъект политической системы
организует реализацию внутренней и внешней политики Российской
Федерации. По Указу Президента РФ «О федеральных органах исполнительной
власти» федеральные министерства призваны вырабатывать государственную
политику в установленной для них сфере общественных отношений. В
соответствии ст. 21 Закона об общих принципах организации законодательных
органов высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ
как субъект политической системы участвует в проведении единой
государственной политики в области финансов, науки, образования,
здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социального
обеспечения и экологии.
При сложившемся подходе отечественного законодательства необходимо в
рамках изучения проблем административной регламентации деятельности
органов исполнительной власти разделять понятия исполнительной власти как
феномена политической системы и как элемента системы правовой.
Очевидно, природа и форма исполнительной власти в современной
политической системе РФ могут быть раскрыты посредством специальных
категорий политологии, социологии, менеджмента, таких как, например,
«выработка государственной политики», «проведение государственной
политики», «государственное управление» и др.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]