Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административные регламенты органов исполнительной власти. Часть 1. Учебное пособие
.pdf
70
в) по предметам ведения Российской Федерации;
г) по предметам ведения субъектов РФ и совместного ведения Российской
Федерации и ее субъектов;
д) по предметам ведения субъектов РФ, совместного ведения Российской
Федерации и ее субъектов и ведения Российской Федерации.
6. Основными административно-правовыми функциями органов
исполнительной власти являются:
а) административное нормотворчество;
б) оказание государственных услуг и управление государственным
имуществом;
в) административно-хозяйственная деятельность;
г) административно-предоставительная деятельность;
д) административно-санкционирующая деятельность;
е) административно-надзорная, административно-защитная,
административно-казуальная виды деятельности.
7. В рамках функции по координации и контролю деятельности
находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств
федеральное министерство:
а) утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных
служб и федеральных агентств, а также отчет об их исполнении;
б) вносит в Правительство РФ по представлению руководителя федеральной
службы, федерального агентства проект положения о федеральной службе,
федеральном агентстве, предложения о предельной штатной численности и
фонде оплаты труда их работников;
в) представляет в Правительство РФ проекты нормативных правовых актов,
относящихся к определенной ему сфере деятельности и к сферам деятельности
федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении, если
принятие таких актов относится в соответствии с Конституцией, федеральными
конституционными и федеральными законами к компетенции Правительства РФ;
г) издает собственные нормативные правовые акты.
8. Федеральное министерство дает поручения подведомственным
федеральным службам и федеральным агентствам и контролирует их
исполнение:
а) ежедневно;
б) систематически;
в) во исполнение поручений Президента РФ;
г) во исполнение поручений Председателя Правительства РФ;
д) на основании отчетов об исполнении ежегодного плана и показателей
деятельности федеральных служб и федеральных агентств.
9. Федеральная служба в рамках административного санкционирования:
а) издает собственные нормативные правовые акты;
71
б) выдает юридическим и физическим лицам лицензии и разрешения на
осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий;
в) регистрирует акты, документы, права, объекты;
г) согласовывает определенные виды действий и решений юридических и
физических лиц;
д) удостоверяет определенные правовые статусы, положения, состояния
физических и юридических лиц.
10. Федеральная служба в рамках административно-надзорной функции:
а) выдает юридическим и физическим лицам лицензии и разрешения на
осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий;
б) принимает меры по проверке исполнения органами государственной
власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами,
юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией,
федеральными конституционными и федеральными законами, другими
нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;
в) принимает меры административно-правового принуждения,
направленные на устранение последствий выявленных нарушений
законодательства;
г) регистрирует акты, документы, права, объекты;
д) удостоверяет определенные правовые статусы, положения, состояния
физических и юридических лиц.
11. Федеральная служба в рамках административно-защитной функции:
а) принимает административно-правовые меры по предупреждению,
выявлению и нейтрализации чрезвычайных и других вредоносных ситуаций
техногенного, природного и иного характера;
б) принимает и рассматривает обращения граждан на административноохранительные действия и решения структурных подразделений и
должностных лиц федеральной службы;
в) в случаях, установленных законом, рассматривает обращения граждан на
административно-охранительные действия и решения органов и должностных
лиц, не находящихся в служебной зависимости от федеральной службы;
г) принимает меры административно-правового принуждения,
направленные на устранение последствий выявленных нарушений
законодательства.
12. Федеральная служба в рамках административно-казуальной функции:
а) издает собственные нормативные правовые акты;
б) выдает юридическим и физическим лицам лицензии и разрешения на
осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий;
в) согласовывает определенные виды действий и решений юридических и
физических лиц;
72
г) принимает административно-правовые меры по предупреждению,
выявлению и нейтрализации чрезвычайных и других вредоносных ситуаций
техногенного, природного и иного характера.
13. Федеральное агентство в рамках государственно-управленческой
функции:
а) издает собственные нормативные правовые акты;
б) выдает юридическим и физическим лицам лицензии и разрешения на
осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий;
в) осуществляет полномочия собственника в отношении федерального
имущества, в том числе переданного федеральным государственным
унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и
государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству;
г) управляет находящимися в федеральной собственности акциями
открытых акционерных обществ;
д) организует предоставление гражданам и организациям непосредственно
или через подведомственные агентству федеральные государственные
учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым ценам
услуги в установленных федеральными законами областях: образования,
здравоохранения, социальной защиты населения и др.
14. Федеральное агентство в рамках административно-предоставительной
функции:
а) издает собственные нормативные правовые акты;
б) выдает юридическим и физическим лицам лицензии и разрешения на
осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий;
в) согласовывает определенные виды действий и решений юридических и
физических лиц;
г) организует предоставление гражданам и организациям непосредственно
или через подведомственные агентству федеральные государственные
учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым ценам
услуги в установленных федеральными законами областях: образования,
здравоохранения, социальной защиты населения и др.;
д) осуществляет полномочия собственника в отношении федерального
имущества, в том числе переданного федеральным государственным
унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и
государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству.
73
Глава 4. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
§ 1. Понятие и классификация административно-правовых форм
деятельности органов исполнительной власти
В общем смысле такое понятие, как форма, означает: 1) способ
существования содержания, неотделимый от него и служащий его выражением;
2) внешнее очертание, наружный вид предмета1.
В административно-правовой литературе это понятие чаще всего связывают
с определенной управленческой деятельностью органов государственной
власти. С этой точки зрения для характеристики форм управленческой
деятельности используются разнообразные термины: «формы управленческой
деятельности»2, «формы государственно-управленческой деятельности, или,
иначе, формы реализации исполнительной власти»3, «формы деятельности
государственной администрации»4, «административно-правовые формы
деятельности органов исполнительной власти»5.
При избранном подходе под формой управленческой деятельности
понимают «внешние постоянно и типизированно фиксируемые выражения
(проявления) практической активности государственных органов по
формированию и реализации управленческих целей и функций и обеспечению
их собственной жизнедеятельности»6, «внешнее практическое выражение
конкретных действий, совершаемых органами государственного управления в
целях и в процессе исполнительной и распорядительной деятельности»7,
«внешне выраженное действие исполнительного органа (должностного лица),
осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее определенные
последствия»8, «внешнее выражение практической реализации функций и
методов управления, самого управляющего воздействия, конкретных действий,
производимых в процессе осуществления исполнительной власти,
административной деятельности»9. На основании сформулированных подходов к
пониманию форм управленческой деятельности в административно-правовой
литературе проводится их классификация.
Общепризнанной является классификация форм управленческой
деятельности в зависимости от правовых последствий. По данному критерию
формы управленческой деятельности подразделяются на правовые и
неправовые (организационные)10.
1
См.: Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 2001. С. 855.
2
См.: Коренев А. П. Административное право России : в 3 ч. Ч. 1. М., 1992. С. 160.
3
См.: Алехин А. Л., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Указ. соч. С. 218.
4
См.: Бахрах Д. Н. Административное право России : учебник для вузов. М., 2000. С. 268.
5
См.: Габричидзе Б. Н., Елисеев Б. П. Российское административное право : учебник для вузов. М., 1998. С. 229.
6
Атаманчук Г. В. Теория государственного управления : курс лекций. М., 2004. С. 243–244.
7
Советское административное право : учебник для вузов / под ред. Ю. М. Козлова. М., 1985. С. 174.
8
Алехин А. Л., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Указ. соч. С. 221.
9
Старилов Ю. Н. Административное право : в 2 ч. Ч. 2. Кн. 2 : Формы и методы управленческих действий. Правовые акты
управления. Административный договор. Административная юстиция. Воронеж, 2001. С. 13.
10
См., напр.: Советское административное право. С. 175; Алехин А. Л., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Указ. соч. С. 222.
74
В обобщенном виде среди правовых форм управленческой деятельности
выделяются: принятие административно-правовых актов (решений),
заключение административных договоров, совершение иных юридически
значимых действий1.
Не подвергая сомнению используемые административно-правовой наукой
понятия и классификации форм управленческой деятельности, следует
согласиться с мнением Ю. Н. Старилова о том, что «при отсутствии
специального административно-правового (в том числе и административнопроцессуального) нормативного материала, в котором бы четко
устанавливались формы и порядок осуществления управленческих действий
применительно к конкретной сфере, полноценная классификация форм
управления представляется весьма затруднительной»2.
В соответствии со ст. 18 Конституции смысл и содержание всяких
правовых форм деятельности органов исполнительной власти (в том числе
уголовно-правовых, административно-правовых) определяется из соотношения
конституционных и иных законных интересов личности (частные законные
интересы) с публичными законными интересами (конституционными и иными
законными интересами государства и общества).
Административно-правовые формы деятельности органов исполнительной
власти представляют собой внешнее практическое выражение конкретных
действий, совершаемых органом исполнительной власти (должностными
лицами органа исполнительной власти) по обеспечению согласованного и
беспрепятственного соблюдения, исполнения и использования физическими и
юридическими лицами, другими государственными органами, органами
местного самоуправления общеобязательных правил поведения и
установлений, закрепленных в законах и иных нормативных правовых актах и
должностными лицами данных органов.
Учитывая особенности природы исполнительной власти в сфере
административно-правового регулирования, можно сделать вывод, что
административно-правовые формы деятельности органов исполнительной
власти в соответствии с Конституцией направлены на обеспечение исполнения
общеобязательных установлений и правил, предусмотренных законами и
иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов
РФ в целях установления равновесия (баланса) публичных и частных законных
интересов, и поэтому призваны, с одной стороны, обеспечить интеграцию
конституционных и иных законных интересов личности, общества и
государства, а с другой, обеспечить защищенность данных интересов, т. е.
охранять и защищать их.
Исходя из предложенного подхода, обоснованно выделение двух основных
групп административно-правовых форм деятельности органов исполнительной
власти: административно-распорядительные и административноохранительные.
1
См.: Бахрах Д. Н. Указ. соч. С. 151.
2
Старилов Ю. Н. Указ. соч. С. 27.
75
Административно-распорядительные формы представляют собой действия
органов исполнительной власти (должностных органов исполнительной власти)
по принятию (изданию) административно-правовых актов и заключению
административно-правовых договоров, а также совершение иных влекущих
административно-правовые последствия действий указанных органов
(должностных лиц), которые призваны в целях установления равновесия
(баланса) публичных и частных законных интересов обеспечить интеграцию тех
благ и ценностей личности, общества и государства, которые предусмотрены
Конституцией и текущим законодательством. Административнораспорядительными формами следует считать, например, приказы
Министерства образования и науке Российской Федерации по организации
учебного процесса в высших учебных заведениях, заключение Федеральным
агентством по рыболовству государственных контрактов по распределению
между заявителями квот на вылов (добычу) водных биологических ресурсов
(Положение о Федеральном агентстве по рыболовству, утвержденное
постановлением Правительства РФ от 17.06.2004 № 2951) и т. д.
Под административно-охранительными формами следует понимать
действия органов исполнительной власти (должностных органов
исполнительной власти) по принятию (изданию) административно-правовых
актов и заключению административно-правовых договоров, а также совершение
иных влекущих административно-правовые последствия действий указанных
органов (должностных лиц), которые призваны в целях установления равновесия
(баланса) публичных и частных законных интересов охранять и защищать блага
и ценности личности, общества, и государства, предусмотренные Конституцией
и действующим законодательством, от административных правонарушений, а
также вредоносных ситуаций техногенного, природного и иного рода.
Административно-охранительными формами являются, например, принятие
(издание) Государственной инспекцией безопасности дорожного движения
предписаний, постановлений и представлений по делам об административных
правонарушениях в сфере безопасности дорожного движения; принятие
(издание) МЧС России правил и стандартов в области пожарной безопасности и
т. д.
На основании предлагаемого подхода административно-распорядительные
формы, в свою очередь, можно подразделить на отдельные виды, целевая
направленность которых обусловлена однородными благами и ценностями,
составляющими конституционные и иные законные интересы личности,
общества, государства. По данному критерию логично выделить, например,
административно-правовые формы по оказанию государственных услуг;
административно-правовые формы по предоставлению государственных
гарантий; административно-правовые формы по предоставлению
государственных льгот и т. д.
Аналогичным образом можно отметить отдельные виды административноохранительных форм, целевая направленность которых обусловлена
1
См.: СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2576.
76
однородными факторами и условиями (ситуациями) окружающей среды,
способными причинить вред благам и ценностям, составляющим
конституционные и иные законные интересы личности, общества, государства.
По данному критерию разделяются, например, административно-надзорные,
административно-защитные и административно-казуальные формы
деятельности органов исполнительной власти, формы административного
санкционирования органов исполнительной власти и др.
77
§ 2. Административно-правовые акты органов исполнительной власти:
понятие, признаки, классификация, юридическое значение
После анализа действующего административного законодательства и
существующей административно-правовой литературы можно сделать вывод,
что такая категория, как административно-правовой акт, широко используется в
административно-правовой науке, но законодательного закрепления не
получила.
Административно-правовой акт называют актом управления1, правовым
актом управления2, правовым актом государственного управления3, актом
государственной администрации4, правовым актом органов исполнительной
власти5, административным актом6.
Несмотря на имеющиеся различия в терминологии, можно назвать ряд
характерных признаков административно-правового акта, выделяемых в
административно-правовой литературе в целях уяснения сущности данной
категории.
Во-первых, административно-правовой акт представляет собой властное
волевое решение компетентного органа или должностного лица — субъекта
исполнительной власти.
Во-вторых, административно-правовой акт есть одностороннее властное
волевое решение, принятое в пределах компетенции органа, его системного
образования или должностного лица — субъекта исполнительной власти.
В-третьих, административно-правовой акт — это подзаконное решение, т. е.
решение, принятое на основании и во исполнение норм закона.
В-четвертых, административно-правовой акт есть формально определенное
решение, влекущее заранее известные административно-правовые последствия.
Данное решение содержит нормы, создающие основу административных
правоотношений, либо содержит предписания индивидуального характера,
которые вызывают конкретные административные правоотношения.
В-пятых, административно-правовой акт — это решение субъекта
исполнительной власти, направленное на обеспечение соблюдения
общеобязательных требований законов и иных нормативных правовых актов в
целях реализации задач и функций государственно-управленческой
деятельности.
В-шестых, административно-правовой акт принимается в установленной
административно-правовыми нормами процедуре и в установленной данными
нормами форме.
Соединяя изложенные признаки административно-правового акта, следует
согласиться с мнением Б. В. Россинского, который под административно-
1
См.: Васильев Р. Ф. Акты управления. М., 1987. С. 139–140.
2
См.: Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Ч. Указ. соч. С. 207–217; Тихомиров С. В. Административное право Российской Федерации :
учеб. пособие. М., 2003. С. 175–186.
3
См.: Конин И. М. Административное право России. Общая и особенная часть : курс лекций. М., 2004. С. 185.
4
См.: Бахрах Д. Н. Указ. соч. С. 272–279.
5
См.: Словарь административного права. С. 258–259.
6
См.: Князев С. Д. Административное право : учеб. пособие. Владивосток, 1997. С. 51–56.
78
правовым актом понимает основанное на законе одностороннее юридически
властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти,
направленное на установление, изменение и прекращение административноправовых отношений в целях реализации задач и функций государственноуправленческой деятельности1.
В целях уяснения отдельных особенностей административно-правовых
актов их принято классифицировать на отдельные виды по ряду оснований
(критериев). В качестве оснований классификации административно-правовых
актов используются:
1) юридические свойства административно-правового акта;
2) функциональная роль акта;
3) область и сфера применения;
4) действие в пространстве (территория действия);
5) дата начала действия акта;
6) действие во времени (срок действия);
7) форма выражения акта;
8) характер компетенции органов, принимающих акты;
9) органы, принимающие акты, и их наименования;
10) степень соответствия законам, юридической значимости и
действительности;
11) способ охраны актов или виды юридической ответственности за
нарушение в содержащихся в актах требований и правил2.
Исходя из анализа научных работ исследователей проблем
административно-правового регулирования безопасности, можно говорить об
административно-правовых формах обеспечения отдельных видов
безопасности: общественной, национальной3, личной, санитарноэпидемиологической, информационной, техногенной, природной и др.4
На основании ст. 18 Конституции логично утверждать, что целевая
направленность административно-правового акта органа государственной
власти определяется соотношением конституционных и иных законных
интересов личности — частных законных интересов с конституционными и
иными законными интересами общества и государства — публичными
законными интересами.
Исходя из предложенного подхода, следует признать, что
административно-правовые акты, принимаемые (издаваемые) органами
исполнительной власти, направлены на обеспечение исполнения
общеобязательных установлений и правил, предусмотренных
законодательством, в целях установления равновесия (баланса) частных и
публичных законных интересов, и поэтому призваны, с одной стороны,
регламентировать (детализировать и конкретизировать) конституционные и
1
См.: Россинский Б. В. Административное право. С. 323–324.
2
См.: Старилов Ю. Н. Указ. соч. С. 149.
2
См., напр.: Кондрашов Б. П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения : монография. М.,
1998. С. 7.
4
Стахов А. И. Административно-публичное обеспечение безопасности в Российской Федерации : монография. М., 2006. С. 36–39.
79
иные законные интересы личности, общества, государства, а с другой,
обеспечить защищенность данных интересов.
На основании изложенного под административно-правовым актом органа
исполнительной власти, следует понимать направленное на обеспечение
исполнения общеобязательных установлений и правил, предусмотренных
законодательством, формально определенное подзаконное одностороннее
властное волевое решение органа исполнительной власти (должностного лица
органа исполнительной власти), призванное в целях установления равновесия
(баланса) публичных и частных законных интересов обеспечить интеграцию
защищенности данных интересов.
Соответственно, указанные административно-правовые акты будет
логичным подразделить на отдельные виды в зависимости от характера
воздействия органов исполнительной власти на частные и публичные законные
интересы. По данному критерию следует выделить:
1) административно-правовые акты органов исполнительной власти,
призванные обеспечить интеграцию частных и публичных законных
интересов. В силу специфики воздействия на конституционные и иные
законные интересы такие административно-правовые акты можно назвать
административно-распорядительными. К подобным актам следует отнести, например: приказы Федерального
агентства по здравоохранению и социальному развитию о распределении
между гражданами и организациями квот на этиловый спирт; приказы
Федерального агентства по недропользованию о предоставлении гражданам и
организациям права пользования участками недр;
2) административно-правовые акты органов исполнительной власти,
призванные охранять и защищать частные и публичные законные интересы от
административно-правовых конфликтов (деликтов и споров), а также
природных, техногенных и иных ситуаций (факторов и условий), способных
причинить вред. Данные административно-правовые акты логично назвать
административно-охранительными. С этой точки зрения и административно-охранительными актами
являются, например:
- предписания инспекции государственного пожарного надзора МЧС
России об устранении нарушений требований пожарной безопасности;
- постановление Правительства РФ 23.10.1993 № 1090 «О правилах
дорожного движения»1.
На основании предлагаемого подхода административно-распорядительные
акты органов исполнительной власти также можно подразделить на отдельные
виды в зависимости от целевой направленности, которая обусловлена
однородными благами и ценностями, составляющими конституционные и иные
законные интересы личности, общества, государства. По данному критерию
логично выделить, например: административно-правовые акты органов
исполнительной власти по оказанию государственных услуг; по
1
См.: САПП РФ. 1993. № 47. Ст. 4531.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]