Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административные регламенты органов исполнительной власти. Часть 1. Учебное пособие
.pdf
10
Если говорить об исполнительной власти как элементе правовой системы
РФ, следует заметить, что исполнительная власть в соответствии с
действующим законодательством реализуется в разнообразных правовых
формах: административно-правовая, уголовно-правовая, оперативно-розыскная
и др.
С позиции административно-правой науки и практики особый интерес
представляет определение места и роли исполнительной власти в сфере
административно-правового регулирования. Говоря иначе, речь идет о сфере
административно-правового, а не политического воздействия исполнительной
власти. Видимо, коренное отличие сферы административно-правового
воздействия, оказываемого исполнительной властью, от сферы ее
политического воздействия состоит в поставленных целях и задачах,
применяемых методах и формах деятельности.
Согласно ст. 71 и 72 Конституции целью административно-правового
воздействия, оказываемого исполнительной властью, является обеспечение
исполнения гражданами, организациями, государственными органами,
органами местного самоуправления общеобязательных правил поведения и
установлений, закрепленных в нормативных правовых актах РФ и субъектов
РФ (в Конституции, федеральных конституционных и федеральных законах,
указах Президента РФ, международных договорах РФ, иных правовых актах
РФ, а также в конституциях (уставах), законах и иных нормативных актах
субъектов РФ).
Соответственно, основными административно-правовыми задачами
исполнительной власти являются:
1) организация в установленной сфере деятельности исполнения
нормативных правовых актов РФ и субъектов РФ гражданами, организациями,
другими государственными органами, органами местного самоуправления;
2) осуществление в установленной сфере деятельности систематического
контроля исполнения нормативных правовых актов РФ и субъектов РФ
гражданами, организациями, другими государственными органами, органами
местного самоуправления;
3) разрешение в установленной сфере деятельности административноправовых конфликтов, связанных с нарушениями нормативных правовых актов
РФ и субъектов РФ (административно-правовых деликтов и споров);
4) принятие в установленной сфере деятельности административноправовых мер по предупреждению и устранению чрезвычайных и других
вредоносных ситуаций (казусов) техногенного, природного и иного рода.
Обобщая сформулированные административно-правовые задачи, можно
сделать вывод о двойственном характере исполнительной власти в сфере
административно-правового регулирования.
С одной стороны, исполнительная власть призвана принимать
административно-правовые меры для того, чтобы обеспечить интеграцию
(воссоединение, взаимодействие, согласованность) частных и публичных
законных интересов — закрепленных в Конституции и нормах текущего
11
законодательства прав, свобод и гарантий граждан, организаций,
государственных органов, органов местного самоуправления. Очевидно, в
данном случае можно утверждать, что исполнительная власть осуществляется в
форме административно-распорядительной деятельности, нацеленной на
решение задач по организации в установленной сфере деятельности
исполнения нормативных правовых актов РФ и субъектов РФ гражданами,
организациями, другими государственными органами, органами местного
самоуправления.
С другой стороны, исполнительная власть призвана принимать
административно-правовые меры для того, чтобы обеспечить защиту частных и
публичных законных интересов от ряда вредоносных факторов и явлений.
Говоря иначе, исполнительная власть призвана охранять и защищать
закрепленные в Конституции и нормах текущего законодательства права,
свободы и гарантии граждан, организаций, государственных органов, органов
местного самоуправления от административных правонарушений,
чрезвычайных и иных вредоносных ситуаций (казусов) техногенного,
природного, иного рода. Таким образом, можно сказать, что в этом случае
исполнительная власть осуществляется в форме административно-
охранительной деятельности, нацеленной на осуществление в установленной
сфере деятельности систематического контроля исполнения нормативных
правовых актов РФ и субъектов РФ гражданами, организациями, другими
государственными органами, органами местного самоуправления, разрешение
административно-правовых конфликтов, предупреждение и устранение
чрезвычайных и других вредоносных ситуаций (казусов) техногенного,
природного, иного рода.
Обнаруженная двойственная природа исполнительной власти в сфере
административно-правового регулирования позволяет рассматривать ее в
качестве специфического способа властного воздействия российского
государства на общественные отношения, благодаря которому устраняются
препятствия, возникающие на пути практического исполнения законов и
подзаконных нормативных правовых актов РФ и субъектов РФ, адресованных
гражданам, организациям, государственным органам, органам местного
самоуправления.
На основании анализа сформировавшегося отечественного
законодательства можно назвать отличительные, характерные признаки
исполнительной власти, которыми она обладает в сфере административноправового регулирования.
Во-первых, исполнительная власть представляет собой относительно
самостоятельную ветвь (вид, разновидность) единой государственной власти
Российской Федерации, тесно взаимодействующую с законодательной и
судебной ветвями.
Во-вторых, исполнительная власть организуется и осуществляется на
началах федерализма, построена на основании разграничения предметов
ведения и полномочий между государством и субъектами РФ. Ведущая роль
12
при этом принадлежит федеративным договорам и соглашениям о
разграничении предметов ведения и полномочий в сфере административноправового регулирования между Российской Федерацией и ее субъектами.
В-третьих, в отличие от других ветвей государственной власти
исполнительная власть обладает организационным единством. Нижестоящие
звенья исполнительной власти организационно подчинены вышестоящим,
вследствие чего она делится на иерархические уровни.
В-четвертых, исполнительная власть, по сути, представляет собой
специфический способ одностороннего воздействия государства на
общественные отношения, нацеленный на обеспечение исполнения
гражданами, организациями, государственными органами и органами местного
самоуправления нормативных правовых актов, принимаемых в стране.
В-пятых, в соответствии со ст. 18 Конституции смысл и содержание
деятельности исполнительной власти в сфере административно-правового
регулирования прежде всего определяют права и свободы человека и
гражданина. Это означает, что для исполнительной власти обеспечение
реализации законных интересов личности является приоритетным по
отношению к интересам государства и общества.
В-шестых, исполнительная власть в отличие от других ветвей
государственной власти имеет двойственную природу. С одной стороны, она
призвана обеспечить интеграцию частных и публичных законных интересов
(интересов граждан, организаций, других государственных органов, органов
местного самоуправления). С другой — исполнительная власть должна
охранять и защищать частные и публичные законные интересы от
административных правонарушений, чрезвычайных и других вредоносных
ситуаций техногенного, природного, иного рода.
В-седьмых, исполнительная власть осуществляется в специфических
административно-правовых формах. Она реализуется в разнообразных видах
административно-распорядительной государственной деятельности. Например, в
таких видах, как административное нормотворчество, деятельность по оказанию
государственных услуг, по управлению государственным имуществом и др.
Кроме того, исполнительная власть осуществляется в разных видах
административно-охранительной государственной деятельности, к примеру, в
административно-санкционирующей, административно-надзорной,
административно-защитной, административно-казуальной.
В-восьмых, исполнительная власть осуществляется достаточно широким
кругом субъектов административного права и прежде всего
специализированными исполнительными органами государственной власти.
Кроме того, исполнительная власть осуществляется отдельными субъектами
административного права, которые в установленном порядке и в
установленных пределах наделены административными полномочиями, т. е.
имеют право и одновременно обязаны издавать административнораспорядительные и (или) административно-охранительные акты по
обеспечению исполнения нормативных правовых актов РФ и ее субъектов,
13
адресованные иным участникам административных правоотношений.
Например, административные полномочия находят выражение в действиях
органов государственной власти и органов местного самоуправления,
должностных лиц и даже отдельных категорий граждан по изданию
административных актов, а также в иных административно-правовых
действиях, направленных на обеспечение исполнения норм административного,
административно-процессуального, других видов отечественного
законодательства. В обобщенном виде органы исполнительной власти и иные
субъекты административного права, наделенные административными
полномочиями, можно назвать субъектами исполнительной власти, или
административными органами. К таким субъектам можно отнести, например:
государственных служащих органов исполнительной власти, органы местного
самоуправления, наделенные в установленном порядке отдельными
государственными (административными) полномочиями, индивидуальных
предпринимателей, аккредитованных органами исполнительной власти, и т. п.
Таким образом, обобщая изложенное, следует отметить, что
исполнительная власть в сфере административно-правового регулирования
представляет собой специфическое правовое воздействие государства на
общественные отношения, нацеленное на обеспечение исполнения гражданами,
организациями, государственными органами, органами местного
самоуправления нормативных правовых актов РФ и субъектов РФ,
осуществляемое в форме административно-распорядительной и (или)
административно-охранительной деятельности специализированными
государственными органами исполнительной власти, а также в случаях и
пределах, установленных законами, другими субъектами, наделенными
административными полномочиями, которые в обобщенном виде можно
назвать административными органами.
14
§ 2. Правовая основа исполнительной власти в Российской Федерации
Правовую основу исполнительной власти в Российской Федерации
составляют Конституция и принятые в соответствии с ней акты действующего
российского законодательства.
Конституция:
- выделила из системы государственной власти исполнительную в
обособленную ветвь;
- установила исходные начала взаимодействия исполнительной власти с
законодательной и судебной, а также с Президентом РФ;
- провозгласила человека, его права и свободы в качестве основного вектора
направленности исполнительной власти;
- разделила исполнительную власть на две взаимосвязанные системы:
федеральную систему исполнительной власти и систему исполнительной
власти субъектов РФ;
- установила исходные начала формирования, функционирования, а также
взаимодействия системы федеральных органов исполнительной власти и
системы органов исполнительной власти субъектов РФ;
- определила статус высшего органа исполнительной власти РФ.
Акты действующего отечественного законодательства, составляющие
правовую основу исполнительной власти в РФ, не систематизированы. Их
целесообразно охарактеризовать, разделив на отдельные группы.
Во-первых, необходимо назвать группу нормативных правовых актов РФ, на
основе которых сформирована и функционирует федеральная система
исполнительной власти. В указанную группу входят:
1) Закон о Правительстве РФ, который детализирует и конкретизирует
нормы Конституции, регулирующие правовой статус Правительства РФ. В
указанном Законе определены сфера деятельности, административно-правовые,
уголовно-правовые, политические функции Правительства РФ;
2) Указ Президента РФ «О федеральных органах исполнительной власти»,
Указ Президента РФ «Вопросы системы и структуры федеральных органов
исполнительной власти»;
3) указы Президента РФ и постановления Правительства РФ об
утверждении положений о федеральных органах исполнительной власти —
федеральных министерствах, федеральных службах, федеральных агентствах.
Во-вторых, можно выделить группу нормативных правовых актов
Российской Федерации и ее субъектов, на основе которых сформирована и
функционирует в России система исполнительной власти субъектов РФ. К
таким документам относятся: Закон об общих принципах организации
законодательных органов, конституции и уставы субъектов РФ.
В-третьих, целесообразно указать ряд федеральных законов,
регулирующих отдельные виды совместной административно-охранительной
деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов
исполнительной власти субъектов РФ: Закон РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об
15
образовании»1, Федеральный закон от 22.08.1996 № 125-ФЗ «О высшем и
послевузовском образовании»2, Федеральный закон от 15.12.2001 № 166-ФЗ
«О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»3 БК
и др.
В-четвертых, логично составить ряд федеральных законов, регулирующих
отдельные виды совместной административно-охранительной деятельности
федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти
субъектов РФ: КоАП, Федеральный закон от 08.08.2001 № 128-ФЗ «О
лицензировании отдельных видов деятельности»4, Федеральный закон от
26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и
муниципального контроля»5 и др.
В-пятых, необходимо выделить законы субъектов РФ, составляющие
правовую основу административно-распорядительной и административноохранительной деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ,
осуществляемой без участия федеральных органов исполнительной власти.
Это законы субъектов РФ, устанавливающие порядок осуществления
органами исполнительной власти субъектов РФ административных
полномочий, делегированных Российской Федерацией. Например, законы
субъектов РФ об административных правонарушениях, экологическое
законодательство субъекта РФ и др.
В-шестых, необходимо назвать законы, регламентирующие порядок
взаимодействия органов исполнительной власти с органами местного
самоуправления. В данную группу входят Закон о местном самоуправлении,
федеральные законы и законы субъектов РФ о наделении органов местного
самоуправления отдельными государственными полномочиями.
1
См.: СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 150.
2
См.: Там же. № 35. Ст. 4135.
3
См.: Там же. 2001. № 51. Ст. 4831.
4
См.: СЗ РФ. 2001. № 33 (Ч. 1). Ст. 3430.
5
См.: Там же. 2008. № 52 (Ч. 1). Ст. 6249.
16
§ 3. Место и роль исполнительной власти в системе государственной
власти Российской Федерации
Место и роль исполнительной власти в системе государственной власти
Российской Федерации определяет ряд конституционных принципов: единства
государственной власти, федерализма, правовых сдержек и противовесов в
системе государственной власти.
Конституционный принцип единства государственной власти означает,
что государственная власть является единой и однородной по природе. В
условиях данного принципа исполнительная, судебная и законодательная
власть имеют единый вектор направленности. В соответствии со ст. 18
Конституции права и свободы человека и гражданина определяют смысл и
содержание деятельности как органов исполнительной власти, так и
законодательных и судебных органов. В нормах российского законодательства
о государственной службе установлены единообразные требования,
ограничения и стимулы для государственных служащих органов
исполнительной, судебной и законодательной власти. Согласно ст. 78
Конституции Президент РФ и Правительство РФ обеспечивают осуществление
полномочий федеральной государственной власти на всей территории
Российской Федерации. Президент РФ может использовать согласительные
процедуры для разрешения разногласий между органами государственной
власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между
органами государственной власти субъектов РФ. В случае недостижения
согласованного решения он может передать разрешение спора на
рассмотрение соответствующего суда.
На основании конституционного принципа федерализма государственная
власть в Российской Федерации разделена на две подсистемы: федеральную
систему государственной власти и систему государственной власти субъектов
РФ. В каждой из названных систем выделены исполнительная, судебная и
законодательная ветви. При таком подходе лишь исполнительная власть
обладает служебной (административно-правовой) иерархичностью.
Деятельность исполнительных органов государственной власти субъектов РФ
координируется и контролируется органами исполнительной власти
федеральной государственной системы в порядке и пределах, установленных
Конституцией и федеральным законом. Федеральные органы исполнительной
власти для осуществления своих административных полномочий могут
создавать в субъектах РФ собственные территориальные органы и назначать
соответствующих должностных лиц. Федеральные органы исполнительной
власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут
передавать последним осуществление части своих административных
полномочий, если это не противоречит Конституции и федеральным законам, и
наоборот. Президент РФ и Правительство РФ обеспечивают в соответствии с
Конституцией осуществление административных полномочий федеральной
17
государственной власти на всей территории Российской Федерации.
Исполнительные органы государственной власти субъектов РФ могут также
наделяться административными полномочиями Российской Федерации
федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ.
Заключение договоров о разграничении административных полномочий
допускается только в случае, если это обусловлено экономическими,
географическими и иными особенностями субъекта РФ, и в той мере, в которой
указанными особенностями определено иное, чем это установлено
федеральными законами, разграничение полномочий. В рассматриваемом
договоре устанавливается перечень полномочий федеральных органов
государственной власти и органов государственной власти субъекта РФ,
разграничение которых производится иначе, чем это установлено
федеральными законами и законами субъекта РФ. Кроме того, в указанном
документе определяются условия и порядок осуществления этих полномочий,
конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора и порядок
продления данного срока, а также основания и порядок досрочного
расторжения этого договора.
Договор о разграничении административных полномочий подписывается
Президентом РФ и руководителем высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта РФ. Данный документ вступает в силу со дня
подписания федерального закона об его утверждении, если указанным законом
не установлено иное. Срок действия договора о разграничении
административных полномочий не может превышать 10 лет.
Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с
исполнительными органами государственной власти субъекта РФ могут
передавать им осуществление части своих административных полномочий, если
это не противоречит Конституции, Закону об общих принципах организации
законодательных органов и иным федеральным законам. Соглашения
заключаются в случае, если осуществление части административных
полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на
исполнительные органы государственной власти субъекта РФ. Обратная
передача полномочий по соглашению может производиться с одновременной
передачей необходимых материальных и финансовых средств, если это не
противоречит конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым
актам субъекта РФ.
Федеральные органы исполнительной власти, передавшие путем
заключения соглашений осуществление части своих административных
полномочий соответствующим исполнительным органам государственной
власти субъекта РФ, контролируют соблюдение условий этих соглашений и
несут ответственность за ненадлежащее осуществление части переданных
полномочий.
В соглашении определяются условия и порядок передачи осуществления
части административных полномочий, в том числе порядок их финансирования,
срок действия и ответственность сторон соглашения, основания и порядок его
18
досрочного расторжения, иные вопросы, связанные с исполнением положений
соглашения. Указанный документ подписывается руководителем федерального
органа исполнительной власти и высшим должностным лицом субъекта РФ
(руководителем высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта РФ). Соглашения считаются заключенными и вступают в силу после их
утверждения постановлениями Правительства РФ и официального
опубликования в установленном порядке.
Отдельные административные полномочия органов государственной власти
субъекта РФ могут быть временно возложены на федеральные органы
государственной власти и (или) должностных лиц, назначаемых ими, в случаях,
если:
а) в связи со стихийным бедствием, катастрофой, иной чрезвычайной
ситуацией органы государственной власти субъекта РФ отсутствуют и не могут
быть сформированы в соответствии с Законом об общих принципах
организации законодательных органов;
б) возникшая вследствие решений, действий или бездействия органов
государственной власти субъекта РФ просроченная задолженность по
исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке,
установленном БК, превышает 30 % собственных доходов бюджета субъекта РФ в
последнем отчетном году;
в) при реализации полномочий, осуществляемых за счет предоставления
субвенций из федерального бюджета, исполнительным органом
государственной власти субъекта РФ допускается нарушение Конституции,
федерального закона, нормативных правовых актов Президента РФ и
Правительства РФ, если такое нарушение установлено соответствующим
судом.
В соответствии с принципом правовых сдержек и противовесов в системе
государственной власти в нормах Конституции и действующего
законодательства закреплены нормы, которые позволяют Президенту РФ, а
также законодательным и судебным органам ограничивать полномочия
исполнительной власти. Так, на основании ст. 85 Конституции Президент РФ
вправе приостанавливать действие административных актов органов
исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов
Конституции и федеральным законам, международным обязательствам РФ или
нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса
соответствующим судом.
Согласно ст. 11 5 Конституции Президент РФ может отменить постановления
и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции,
федеральным законам и указам Президента РФ.
Согласно Закону об общих принципах организации законодательных
органов Президент РФ вправе отрешить от должности руководителя высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта РФ в связи с
утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих
обязанностей, а также в связи с выражением ему недоверия законодательным
19
(представительным) органом государственной власти субъекта РФ. Последний
вправе выразить руководителю высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта РФ недоверие в случае:
- издания им актов, противоречащих Конституции, федеральным законам,
конституции (уставу) и законам субъекта РФ, если такие противоречия
установлены соответствующим судом, а руководитель высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта РФ не устранит
указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного
решения;
- установленного соответствующим судом иного грубого нарушения
Конституции, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений
Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ, если это
повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан;
- ненадлежащего исполнения руководителем высшего исполнительного
органа государственной власти субъекта РФ своих обязанностей.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]