Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административные регламенты органов исполнительной власти. Часть 1. Учебное пособие
.pdf
80
предоставлению государственных гарантий; по предоставлению
государственных льгот и т. д.
Аналогичным образом можно подразделить на отдельные виды
административно-охранительные акты в зависимости от целевой
направленности, обусловленной административными правонарушениями, а
также разнообразными ситуациями окружающей среды, которые способны
причинить вред благам и ценностям, составляющим конституционные и иные
законные интересы личности, общества, государства. Например, можно
говорить об административно-юрисдикционных и административноказуальных актах органов исполнительной власти, актах административного
санкционирования.
81
§ 3. Административно-правовые договоры органов исполнительной
власти: понятие, признаки, классификация, юридическое значение
Понятие административно-правового договора в нормах действующего
законодательства не закреплено. В административно-правовой литературе
данная категория имеет место, хотя вопрос о признании его в качестве
самостоятельной административно-правовой формы является дискуссионным.
Чаще всего авторы констатируют факт наличия горизонтальных договорных
отношений, связанных с ограничением или делегированием полномочий, а
также с координацией деятельности равнозначных субъектов в определенных
сферах и отраслях деятельности1.
Вместе с тем в административно-правовой литературе можно обнаружить
достаточно аргументированные позиции ученых, которые позволяют признать
рассматриваемый договор самостоятельной административно-правовой
формой. С этой точки зрения под административно-правовым договором
понимается «основанный на административно-правовых нормах и
выработанный в публичных интересах в результате добровольного
согласования воли двух ( или более) субъектов административного права, одним
из которых всегда выступает субъект административной власти,
многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изменяющий)
взаимные права и обязанности его участников»2. Исследователи проблем
административно-правового регулирования безопасности справедливо
связывают административно-правовой договор с обеспечением отдельных
видов безопасности3.
Природа административно-правового договора как самостоятельной
административно-правовой формы раскрывается через призму сущностных,
характерных признаков, а также при помощи классификаций, позволяющих
акцентировать внимание на его отдельных особенностях.
Во-первых, в административном договоре противоположной стороной по
отношению к его постоянному участнику — органам, обладающим властными
полномочиями, могут выступать и субъекты, которые в публично-правовой
сфере не являются носителями властно регулирующих функций (например,
негосударственные частные предприятия и организации, граждане).
Во-вторых, административно-правовые договоры в качестве обязательных
условий их заключения могут содержать: удовлетворение общественного,
публичного либо государственного интереса; определение административного
(публичного) режима реализации определенных задач и функций;
осуществление контроля за его реализацией со стороны органов управления;
возможность прекращения административного договора в одностороннем
порядке
1
См.: Алехин А. Л., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Указ. соч. С. 244–248.
2
Бахрах Д. Н. Указ. соч. С. 34 0.
3
См., напр.: Абдурахманов А. А. Административный договор и его использование в деятельности органов внутренних дел : дис. …
канд. юрид. наук. М., 1997; Кондрашов Б. П. Указ. соч.; Стахов А. И. Указ. соч.
82
органами (должностными лицами) исполнительной власти при неисполнении
или ненадлежащем исполнении другой стороной принятых обязательств;
установление возможности разрешения возникших споров в органах
административной юстиции и в судебных органах1.
Разделяя изложенные подходы к пониманию административно-правового
договора как самостоятельной категории административного права,
необходимо привести ряд уточнений.
На основании ст. 18 Конституции можно сделать вывод о том, что целевая
направленность административно-правового договора, обязательной стороной
которого выступает орган исполнительной власти, определяется из
соотношения частных и публичных законных интересов.
При таком подходе административно-правовой договор органа
исполнительной власти следует рассматривать в качестве специального
юридического средства, направленного на обеспечение исполнения
общеобязательных условий и правил, предусмотренных законодательством,
которое применяется данным органом в целях установления равновесия
(баланса) публичных и частных законных интересов и поэтому призванного, с
одной стороны, обеспечить интеграцию данных интересов, а с другой —
обеспечить их защищенность.
Обобщая изложенное, административно-правовой договор органа
исполнительной власти можно определить как формально определенное
многостороннее соглашение, выработанное органом исполнительной власти
(должностными лицами органа исполнительной власти) в целях установления
равновесия (баланса) публичных и частных законных интересов и поэтому
призванное обеспечить интеграцию и защищенность данных интересов.
С этой точки зрения административно-правовые договоры, заключаемые
органами исполнительной власти, будет логичным подразделить на отдельные
виды в зависимости от характера воздействия на частные и публичные
законные интересы. По данному критерию рассматриваемые договоры следует
подразделить на распорядительные и охранительные.
Распорядительные административно-правовые договоры призваны
обеспечить интеграцию частных и публичных законных интересов. Таковыми
следует считать, например: государственный контракт по оказанию услуг в
сфере образования гражданам и организациям, заключаемый Федеральным
агентством по образованию; служебный контракт, заключаемый с гражданином
Российской Федерации при поступлении на государственную гражданскую
службу в органе исполнительной власти и т. д.
Охранительные административно-правовые договоры призваны охранять и
защищать частные и публичные законные интересы от административных
правонарушений, административно-правовых споров, техногенных, природных
и ситуаций иного рода, способных причинить вред. Охранительными
административно-правовыми договорами являются, к примеру: соглашение о
создании подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних
1
См.: Старилов Ю. Н. Указ. соч. С. 290.
83
дел на объектах, перечень которых предусмотрен постановлением
Правительства РФ от 14.08.1992 № 587 «Вопросы негосударственной (частной)
и охранной и негосударственной (частной) сыскной деятельности»1; соглашение
о создании подразделений пожарной охраны МЧС России на особо важных
объектах, перечень которых устанавливается Правительством РФ, и т. д.
На основании предлагаемого подхода распорядительные
административно-правовые договоры можно подразделить на отдельные виды
в зависимости от целевой направленности, которая обусловлена однородными
благами и ценностями, составляющими частные и публичные законные
интересы. По данному критерию логично выделить, например:
административно-правовые договоры по оказанию государственных услуг; по
предоставлению государственных гарантий; по предоставлению
государственных льгот и т. д.
Охранительные административно-правовые договоры, в свою очередь,
можно подразделить на отдельные виды в зависимости от целевой
направленности, связанной с характером вредоносного явления. По данному
критерию можно отметить, например, административно-надзорные и
административно-казуальные договоры органов исполнительной власти,
договоры административного санкционирования.
1
См.: САПП РФ. 1992. № 8. Ст. 506.
84
§ 4. Административно-правовые действия органов исполнительной
власти: понятие, признаки, классификация, юридическое значение
На основании анализа административно-правовой литературы,
посвященной проблемам административно-правовых форм, необходимо
обратить внимание на то, что наряду с изданием административно-правовых
актов и заключением административно-правовых договоров ученыеадминистративисты констатируют факт существования такой
административно-правовой формы, как «юридически значимые действия»1,
«действия иного юридического характера»2, «административно-правовые
действия»3.
Из анализа п. 2 ст. 46 Конституции, ст. 1 и 2 Закона РФ
от 27.04.1993 № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений,
нарушающих права и свободы граждан»4, ст. 29, 198 АПК можно сделать вывод
о разделении двух правовых форм деятельности государственных органов,
органов местного самоуправления и публично должностных лиц: издание
(принятие) правовых актов и совершение властных юридически значимых
действий5. По мнению автора, выделяемые юридически значимые действия
совершаются в процессе осуществления административной деятельности,
являются внешним выражением воли властвующих субъектов, основаны на
нормах права и поэтому могут быть охарактеризованы как административноправовые.
При таком подходе под административно-правовыми действиями
предлагается понимать «властный волевой акт поведения административного
органа, совершаемый в отношении конкретных физических или юридических
лиц, направленный на разрешение конкретной жизненной ситуации,
возникшей в ходе осуществления указанным органом административной
деятельности и влекущий либо могущий повлечь для названных лиц
определенные последствия»6.
Исходя из сформулированного определения, основными признаками
административно-правового действия можно считать следующие:
1) административно-правовые действия могут совершаться только в
процессе осуществления административной деятельности;
2) рассматриваемые действия могут осуществляться только
административными органами в пределах предоставленной им компетенции;
3) виды и порядок (процедуры) совершения административно-правовых
действий определяются нормами административного права;
1
Бахрах Д. Н. Указ. соч. С. 269.
2
См.: Административное право : учебник / под ред. Л. Л. Попова. М., 2002. С. 249.
3
См.: Козбаненко В. А. Виды и правовые формы государственных управленческих решений. М., 2002. С. 22; Кононов П. И.
Административное право. Общая часть : курс лекций. Киров, 2002. С. 73–76; Стахов А. И. Указ. соч. С. 65.
4
См.: РГ. 1993. 12 мая.
5
См.: Машаров И. М. Административно-публичная деятельность в России: проблемы правового регулирования : монография. М.,
2004. С. 72.
6
Машаров И. М. Указ. соч. С. 73–74.
85
4) административно-правовое действие, в отличие от административно-
правового акта, представляет собой не официальный документ (запись в
документе) или знак (символ), а властный волевой акт поведения
административного органа, выражающийся в воздействии определенным
способом на субъекта, в отношении которого осуществляется
административная деятельность;
5) административно-правовые действия, в отличие от неправовых, в частности
организационных и материально-технических действий, всегда влекут или могут
повлечь за собой юридически значимые последствия для тех лиц, в отношении
которых они совершаются;
6) административно-правовые действия могут предшествовать принятию
(изданию) индивидуальных административно-правовых актов и совершаться
после принятия (издания) таких актов;
7) осуществление большинства административно-правовых действий
требует официально-документального оформления посредством составления
соответствующих процессуальных документов (протоколов, актов, рапортов и
т. п.).
На основании ст. 18 Конституции логично думать, что смысл и содержание
административно-правовых действий органов исполнительной власти
определяют конституционные и иные законные права и свободы человека и
гражданина.
При таком подходе можно с уверенностью предположить, что указанные
административно-правовые действия имеют единую целевую направленность,
определяемую из соотношения частных и публичных законных интересов.
С этой точки зрения административно-правовые действия органов
исполнительной власти направлены на обеспечение исполнения
общеобязательных установлений и правил, предусмотренных
законодательством, в целях установления равновесия (баланса) публичных и
частных законных интересов, с одной стороны, регламентировать
(детализировать и конкретизировать) конституционные и иные законные
интересы личности, общества и государства, с другой, обеспечить
защищенность данных интересов.
По отношению к административно-правовым актам и административноправовым договорам выделяемые административно-правовые действия
выполняют аксессорную (вспомогательную) роль. Такие административноправовые действия предшествуют либо принятию административно-правового
акта или совершаются во исполнение его, либо заключению административноправового договора или совершаются во исполнение указанного договора.
На основании изложенного административно-правовое действие органа
исполнительной власти можно определить как влекущий конкретные
административные правоотношения односторонний властный волевой акт
поведения органа исполнительной власти (его должностных лиц), который
либо предшествует принятию административно-правового акта или
совершается во исполнение его, либо предшествует заключению
86
административно-правового договора или совершается во исполнение
указанного договора, и который призван в целях установления равновесия
(баланса) публичных и частных законных интересов обеспечить интеграцию и
защищенность данных интересов.
С этой точки зрения административно-правовые действия органа
исполнительной власти будет логичным подразделить на отдельные виды в
зависимости от характера воздействия на частные и публичные законные
интересы. По данному критерию следует выделить:
1) административно-правовые действия органа исполнительной власти,
которые призваны обеспечить интеграцию частных и публичных законных
интересов. Такие действия можно назвать административнораспорядительными;
2) административно-правовые действия органа исполнительной власти,
которые призваны охранять и защищать частные и публичные законные
интересы от административных правонарушений, административно-правовых
споров, а также природных, техногенных и вредоносных ситуаций иного рода.
Соответственно, данные административно-правовые действия органов
исполнительной власти обоснованно назвать административноохранительными.
На основании предлагаемого подхода административно-распорядительные
действия органов исполнительной власти, в свою очередь, можно подразделить на
отдельные виды в зависимости от целевой направленности, которая обусловлена
благами и ценностями, составляющими частные и публичные законные интересы.
По данному критерию логично выделить, например, действия органов
исполнительной власти по оказанию государственных услуг, по предоставлению
государственных гарантий, по предоставлению государственных льгот и т. д.
Аналогичным образом можно подразделить на отдельные виды
административно-охранительные действия органов исполнительной власти в
зависимости от их целевой направленности, например: административнонадзорные, административно-казуальные, административно-защитные и
административно-санкционирующие действия органов исполнительной власти.
87
§ 5. Административно-процессуальные формы деятельности органов
исполнительной власти: понятие, признаки, классификация, юридическое
значение
В ряде случаев для осуществления отдельных административно-правовых
функций органу исполнительной власти (должностным лицам данного органа)
необходимо совершить в определенной последовательности и в установленные
сроки ряд взаимосвязанных административно-правовых действий, а также
принять ряд соответствующих решений. В этом случае возникает
необходимость разработки ограниченных во времени правил совместного
поведения участников административных правоотношений (должностных лиц
органа исполнительной власти, иных государственных органов, органов
местного самоуправления, а также физических и юридических лиц), связанных
с реализацией органом исполнительной власти возложенных на него
административно-правовых функций. В соответствии с указанными правилами
поведения разнообразные по содержанию административно-правовые действия
должностных лиц органа исполнительной власти совершаются в рамках
определенного времени и выстраиваются в формально определенную
последовательность (ряд, звено), направленную на принятие решения органа
исполнительной власти по отдельному юридическому вопросу (совокупности
вопросов), связанному с реализацией возложенных на него административноправовых функций.
При таком подходе юридический вопрос (совокупность вопросов),
связанных с реализацией возложенных на орган исполнительной власти
административно-правовых функций, можно назвать административным делом.
Принимаемое по административному делу решение органа исполнительной
власти считается административно-правовым решением, или решением,
влекущим административно-правовые последствия. Указанное решение влечет
возникновение, изменение или прекращение административных
правоотношений.
Система ограниченных во времени правил совместного поведения
участников административных правоотношений, в соответствии с которыми
разнообразные по содержанию административно-правовые действия органа
исполнительной власти (должностных лиц данного органа) выстраиваются в
формально определенную последовательность, направленную на принятие
решения, связанного с реализацией возложенных на него административноправовой функций, называется административной процедурой. Говоря иначе,
под административной процедурой следует понимать систему формально
определенных правил, определяющих срочность, последовательность, вид и
характер ряда типичных, взаимосвязанных действий и решений
административных органов по осуществлению возложенных на него
административно-правовых функций.
88
Административной процедурой следует считать, например, нормативно
установленный порядок осуществления сотрудниками органа внутренних дел
ряда типизированных юридически значимых действий, направленных на
принятие обоснованного и правомерного решения по контролю и надзору за
соблюдением участниками дорожного движения требований в области
обеспечения безопасности дорожного движения, в частности:
- контроль за дорожным движением с использованием специальных
технических средств, работающих в автоматическом режиме;
- регулирование дорожного движения;
- остановка транспортного средства;
- остановка пешехода;
- составление постановления-квитанции о наложении административного
штрафа;
- опрос лица, в отношении которого ведется производство по делу об
административном правонарушении, потерпевшего и свидетеля;
- составление протокола об административном правонарушении;
- вынесение постановления по делу об административном правонарушении;
- отстранение от управления транспортным средством;
- освидетельствование на состояние алкогольного опьянения;
- направление на медицинское освидетельствование на состояние
опьянения;
- изъятие водительского удостоверения;
- запрещение эксплуатации транспортного средства;
- задержание транспортного средства;
- осмотр транспортного средства и груза;
- досмотр транспортного средства;
- личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице;
- изъятие вещей и документов;
- арест вещей;
- доставление;
- административное задержание;
- вынесение определения о возбуждении дела об административном
правонарушении;
- вынесение определения об отказе в возбуждении дела об
административном правонарушении;
- выезд на место дорожно-транспортного происшествия;
- составление протокола осмотра места совершения административного
правонарушения1.
Формально определенные правила совместного поведения участников
административных правоотношений, которые составляют содержание
административной процедуры, называются административно-процессуальными
нормами. Такие нормы признаются вторичными по отношению к материальным
1
См.: Приказ МВД России от 02.03.2009 № 185 «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел
Российской Федерации исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения
требований в области обеспечения безопасности дорожного движения» // РГ. 2009. 7 июля.
89
административно-правовым нормам, потому что рассматриваются как правила, которые
регламентируют порядок разрешения различных категорий административных
дел, возникающих по поводу применения материальных норм не только
административного, но и других отраслей права (налогового, экологического и
др.). Например, административно-процессуальными нормами являются
ограниченные во времени правила совершения действий органа
исполнительной власти по делу об административном правонарушении,
которые закреплены в КоАП. Соответственно, административными
процедурами являются, например: система административно-процессуальных
норм КоАП, согласно которой лицо, совершившее административное
правонарушение, доставляется в орган внутренних дел для составления
протокола о таком правонарушении (процедура доставления); система
административно-процессуальных норм КоАП, регламентирующая процедуру
рассмотрения дела об административном правонарушении.
Административно-правовые действия и решения органа исполнительной
власти, совершаемые (принимаемые) ими в соответствии с административной
процедурой (административно-процессуальными нормами), будет логичным
считать административно-процессуальными действиями и решениями органа
исполнительной власти.
Формально определенные временные рамки совершения административноправовых действий (принятия административно-правовых решений) органов
исполнительной власти по тому или иному административному делу можно
назвать административно-процессуальными сроками.
Ряд (звено) взаимосвязанных административно-процессуальных действий и
решений органа исполнительной власти (должностных лиц данного органа)
логично назвать административно-правовой мерой (от слова «мероприятие»),
принимаемой органом исполнительной власти.
Например, административно-правовой мерой, принимаемой органом
исполнительной власти, следует считать ряд взаимосвязанных действий и
решений регистратора прав на недвижимое имущество, осуществляемых в
соответствии с административной процедурой по исполнению возложенной
функции государственной регистрации. При таком подходе подобными
мерами также являются: административное задержание, доставление,
административное приостановление деятельности, назначение
административного штрафа и др.
В ряде случаев административно-правовые меры, принимаемые органами
исполнительной власти, взаимосвязаны в формально определенный замкнутый
круг (цикл) через комплекс вопросов, которые орган исполнительной власти
должен решить в несколько сменяющих друг друга этапов (стадий). В этом
случае разрозненные административно-правовые меры, принимаемые органами
исполнительной власти, объединяются в одну цикличную систему при помощи
ряда таких типизированных административных процедур, как: возбуждение
административного дела (исходная стадия); его рассмотрение (оценочная
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]