Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административные регламенты органов исполнительной власти. Часть 1. Учебное пособие
.pdf
30
Во-вторых, органы исполнительной власти призваны решить ряд
основных административно-правовых задач, в соответствии с которыми они
осуществляют специфические виды административной деятельности. В
частности, на органы исполнительной власти возлагаются следующие
основные административно-правовые задачи:
- установление общеобязательных правил исполнения и соблюдения
нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов РФ
физическими и юридическими лицами, иными государственными органами и
органами местного самоуправления;
- предоставление публичных материальных и нематериальных благ
физическим и юридическим лицам;
- официальная оценка наиболее значимых общественных отношений,
урегулированных нормами публичного законодательства (административного,
налогового, экологического и др.);
- предупреждение, выявление и устранение нарушений нормативных
правовых актов Российской Федерации и субъектов РФ физическими и
юридическими лицами, другими государственными органами, органами
местного самоуправления;
- разрешение административно-правовых споров по обращениям
физических и юридических лиц;
- противодействие чрезвычайным и другим вредоносным ситуациям
(казусам) техногенного, природного и иного рода.
Сопоставимо с выделенными задачами можно говорить о таких
специфических базовых видах административной деятельности органов
исполнительной власти, как:
- административно-предоставительная
- административно-санкционирующая;
- административно-надзорная
- административно-защитная;
- административно-казуальная;
- административное нормотворчество.
В-третьих, работа органов исполнительной власти, по сути, направлена
на установление равновесия (достижение баланса) частных и публичных
законных интересов. Благодаря действиям и решениям органов
исполнительной власти, с одной стороны, обеспечивается интеграция законных
интересов физических и юридических лиц, государственных органов и органов
местного самоуправления. С другой стороны, органы исполнительной власти
обеспечивают защищенность частных и публичных законных интересов
субъектов административных правоотношений. В первом случае органы
исполнительной власти совершают административно-распорядительные
действия и принимают административно-распорядительные решения по
предоставлению физическим и юридическим лицами определенных законом
государственных благ и ценностей, например, различных видов
государственного имущества, бюджетных средств, государственного
31
образования, государственных медицинских услуг и др. Во втором — органы
исполнительной власти совершают административно-охранительные действия
и принимают административно-охранительные решения по предупреждению,
выявлению и устранению нарушений норм законодательства Российской
Федерации и ее субъектов, а также вредоносных факторов окружающей
среды, связанных с правомерной деятельностью физических и юридических
лиц, чрезвычайных и других вредоносных ситуаций (казусов) природного,
техногенного и иного рода.
В-четвертых, органы исполнительной власти оказывают одностороннее
юридически властное воздействие на разнообразные общественные отношения,
урегулированные нормами целого ряда отраслей права: административного,
трудового, финансового, экологического и др. В этой связи в зависимости от
характера связи с другими субъектами права деятельность органов
исполнительной власти может быть административно-публичной
(внешневластной) или административно-служебной (внутрисистемной и
внутриорганизационной).
В-пятых, органы исполнительной власти создаются, реорганизуются и
ликвидируются Президентом РФ и высшими должностными лицами субъектов
РФ на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, указов
Президента РФ, конституций, уставов, законов субъектов РФ, указов высших
должностных лиц субъектов РФ.
В-шестых, органы исполнительной власти образуют иерархичную систему.
Каждый из них подчинен по службе вышестоящему органу и, как правило,
имеет нижестоящий по службе.
В-седьмых, органы исполнительной власти непосредственно или через
вышестоящие по службе органы подконтрольны Президенту РФ и
Правительству РФ.
В-восьмых, контроль деятельности органов исполнительной власти
осуществляют законодательные органы, судебные органы и органы
прокуратуры.
В-девятых, органы исполнительной власти обладают административной
компетенцией. В установленной законом, актом Президента РФ или
Правительства РФ сфере общественных отношений органы исполнительной
власти вправе в одностороннем порядке издавать специфические нормативные
и индивидуальные правовые акты по обеспечению реализации норм
публичного законодательства (административно-правовые акты), которые
обязательны к исполнению физическими и юридическими лицами, иными
государственными органами, органами местного самоуправления, а также
вправе совершать иные административно-правовые действия.
В-десятых, органы исполнительной власти в пределах установленной
компетенции обладают организационной и функциональной
самостоятельностью. Данные органы имеют нормативно зафиксированные
структуру и штатное расписание, выполняют нормативно определенные виды
административной деятельности (административно-правовые функции).
32
Органы исполнительной власти могут быть классифицированы на
отдельные виды.
1. В соответствии с федеративным государственным устройством РФ
выделяются:
- федеральные органы исполнительной власти;
- органы исполнительной власти субъектов.
2. По основанию образования:
- органы исполнительной власти, предусмотренные Конституцией;
- органы исполнительной власти, создаваемые на основе действующего
законодательства.
3. В зависимости от объема и характера административной компетенции
различаются органы исполнительной власти:
- общей компетенции;
- специальной компетенции;
- отраслевой компетенции;
- внутриотраслевой компетенции;
- межотраслевой компетенции;
- смешанной компетенции.
4. По организационно-правовым формам органы исполнительной власти
подразделяются на следующие виды:
- правительства;
- советы министров, имеющие статус правительства;
- федеральные министерства;
- федеральные службы;
- федеральные агентства;
- министерства субъектов РФ;
- комитеты субъектов РФ;
- службы субъектов РФ;
- главные управления;
- управления;
- инспекции;
- департаменты;
- администрации;
- мэрии;
- отделы;
- другие органы исполнительной власти.
5. По порядку разрешения подведомственных вопросов органы
исполнительной власти делятся:
- на единоначальные;
- коллегиальные.
6. В зависимости от территории юрисдикции:
- центральные федеральные органы исполнительной власти;
- территориальные органы федеральных органов исполнительной власти;
33
- органы исполнительной власти субъектов РФ (исполнительные органы
государственной власти субъектов РФ).
§ 2. Понятие, структура, правовая основа федеральной системы
исполнительной власти
Органы исполнительной власти, созданные Российской Федерацией, в
совокупности образуют федеральную систему исполнительной власти.
Под федеральной системой исполнительной власти следует понимать
совокупность взаимосвязанных и взаимообусловленных государственных
органов, созданных Российской Федерацией на основании Конституции, норм
текущего федерального законодательства, и осуществляющих исполнительную
власть в рамках предметов ведения Российской Федерации.
Чтобы каждый орган федеральной системы исполнительной власти смог
эффективно функционировать, данная система должна строиться на
совокупности определенных принципов. В нормах российского
законодательства и в административно-правовой литературе принципы
построения и функционирования системы органов исполнительной власти не
систематизированы. Между тем из анализа специальной литературы и
федерального законодательства можно выделить ряд следующих принципов
системы исполнительной власти.
1. Принцип верховенства Конституции, федеральных конституционных
законов и федеральных законов, который означает, что в случае
несоответствия указанным документам правовых актов органов
исполнительной власти, принимаемых по предметам ведения РФ и
предметам совместного ведения, действуют положения Конституции,
федеральных конституционных и федеральных законов.
2. Принцип федерализма, который обусловлен государственным
устройством России. В юридическом смысле принцип федерализма
проявляется в следующем:
а) компетенция органов исполнительной власти и взаимоотношения между
ними определяется на основе нормативно-правовых актов, закрепляющих
разграничение предметов ведения и полномочий между Российской
Федерацией и ее субъектами;
б) Конституцией регламентируется соотношение правовых актов органов
исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов;
в) одна из правовых форм регулирования взаимоотношений между
федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной
власти субъектов РФ — административный договор. Федеральные органы
исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти
субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если
это не противоречит Конституции.
34
3. Принцип законности, который проявляется в том, что все органы
исполнительной власти и должностные лица указанных органов обязаны
неуклонно соблюдать Конституцию и законы РФ.
4. Приоритет прав и свобод человека и гражданина. Данный принцип означает,
что смысл и содержание деятельности органов исполнительной власти и
должностных лиц указанных органов определяют права и свободы человека и
гражданина.
5. Принцип сочетания централизации и децентрализации подразумевает
сосредоточение большей части государственных функций в ведении
центральных органов федеральной исполнительной власти, и в то же время
закрепление предметов ведения и полномочий за органами исполнительной
власти субъектов РФ, а также каждым конкретным органом исполнительной
власти, которые они должны осуществлять самостоятельно без вмешательства
вышестоящих органов (децентрализация).
6. Принцип самостоятельности органов исполнительной власти, который
вытекает из положений ст. 10 Конституции, гласящей, что «органы
законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны». Таким
образом, органы исполнительной власти не находятся в организационном
подчинении органов двух других ветвей власти.
7. Единство системы органов исполнительной власти. Данный принцип
означает, что все органы исполнительной власти образуют единую систему,
основанную на единообразных правовых и организационных требованиях.
8. Принцип гласности подразумевает доступность для общественности
информации о деятельности органов исполнительной власти и должностных
лицах в порядке и пределах, установленных федеральным законодательством.
Из анализа сформулированного определения, а также из норм Конституции
и действующего законодательства можно определить структуру федеральной
системы исполнительной власти и сферу деятельности ее органов.
9. Принцип ответственности, который означает возложение персональной
ответственности на руководителей и других должностных лиц органов
исполнительной власти за подготавливаемые и принимаемые решения.
Федеральную систему исполнительной власти образуют:
1) Правительство РФ;
2) федеральные органы исполнительной власти (федеральные
министерства, федеральные службы, федеральные агентства);
3) территориальные органы федеральных органов исполнительной власти.
Правительство РФ является высшим исполнительным органом
государственной власти РФ и возглавляет единую систему исполнительной
власти в Российской Федерации.
Правительство РФ осуществляет свою деятельность на основе
Конституции, федеральных конституционных и федеральных законов и
нормативных указов Президента РФ.
Правительство РФ является коллегиальным органом, состоит из членов
Правительства РФ: Председателя Правительства РФ, его заместителей и
35
федеральных министров, назначаемых на должность и освобождаемых от нее
Президентом РФ.
Правительство РФ в пределах своих полномочий организует исполнение
Конституции, федеральных конституционных и федеральных законов, указов
Президента РФ, международных договоров РФ; осуществляет систематический
контроль за их соблюдением федеральными органами исполнительной власти и
органами исполнительной власти субъектов РФ; принимает меры по устранению
нарушений законодательства РФ; выполняет другие административно-правовые
функции, определенные в нормах Закона о Правительстве РФ, федеральных
законах, указах Президента РФ.
Федеральное министерство является федеральным органом
исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности
функции по изданию собственных нормативных правовых актов, координацию
и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и
федеральных агентств, координацию деятельности государственных
внебюджетных фондов, другие административно-правовые функции,
определенные в нормах федеральных законов, указов Президента РФ,
постановлениях Правительства РФ.
Федеральное министерство не вправе осуществлять функции по контролю и
надзору, а также по управлению государственным имуществом, кроме случаев,
устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства
РФ.
Руководство деятельностью федерального министерства могут
осуществлять: Президент РФ, Правительство РФ.
Возглавляет федеральное министерство входящий в состав Правительства
РФ министр (федеральный министр).
Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной
власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по
оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а
также другие административно-правовые функции, определенные в нормах
федеральных законов, указов Президента РФ, постановлениях Правительства
РФ, приказах федеральных министерств.
Федеральное агентство не вправе осуществлять нормативно-правовое
регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и
надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или
постановлениями Правительства РФ.
Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа и быть
подведомственно: Президенту РФ, Правительству РФ, федеральному
министерству.
Возглавляет федеральное агентство руководитель (директор) федерального
агентства.
Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти,
осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере
деятельности, а также другие административно-правовые функции, определенные
36
в нормах федеральных законов, указов Президента РФ, постановлениях
Правительства РФ, приказах федеральных министерств, в том числе специальные
функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны
государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью,
обеспечения общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет
руководитель (директор) федеральной службы.
Федеральная служба не вправе осуществлять в установленной сфере
деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев,
устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства
РФ, а также управление государственным имуществом и оказание платных
услуг.
Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может
иметь статус коллегиального органа и быть подведомственна Президенту РФ или
находиться в ведении Правительства РФ.
Под территориальным органом федерального органа исполнительной
власти следует понимать окружной, межрегиональный, региональный (в
границах субъекта РФ), межрайонный, городской или районный орган
исполнительной власти, создаваемый, реорганизуемый или упраздняемый
Правительством РФ либо федеральным министерством для осуществления
отдельных функций подведомственных федеральных служб и федеральных
агентств, на территории одного или нескольких субъектов РФ.
Для отдельных федеральных органов исполнительной власти федеральными
законами, актами Президента РФ и Правительства РФ может быть установлен
иной порядок образования, реорганизации и упразднения территориальных
органов.
Территориальные органы в соответствии с компетенцией федерального
органа исполнительной власти и установленными полномочиями выполняют
функции по контролю и надзору, управлению государственным имуществом,
предоставлению государственных услуг и др., в том числе по выполнению задач,
связанных с реализацией федеральных программ, планов, отдельных
мероприятий, предусмотренных актами Президента РФ, Правительства РФ и
соответствующего федерального органа исполнительной власти.
Территориальные органы в пределах своих полномочий также
осуществляют контроль и надзор за выполнением органами исполнительной
власти субъектов РФ переданных им в соответствии с федеральными законами
полномочий федеральных органов исполнительной власти по предметам
совместного ведения, а также за соблюдением требований к качеству и
доступности государственных услуг организациями, через которые они
оказываются.
Руководители территориальных органов федеральных служб и
федеральных агентств, находящихся в ведении федеральных министерств,
назначаются на должность и освобождаются от нее федеральным министром по
представлению руководителя соответствующей федеральной службы или
федерального агентства.
37
Руководители территориальных органов федеральных органов
исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство,
назначаются на должность и освобождаются от нее руководителями этих
федеральных органов исполнительной власти.
Правовую основу федеральной системы исполнительной власти
составляют:
1) Конституция;
2) Закон о Правительстве РФ;
3) Указ Президента РФ «О федеральных органах исполнительной власти»;
4) Указ Президента РФ «Вопросы системы и структуры федеральных
органов исполнительной власти»;
5) указы Президента РФ и постановления Правительства РФ об утверждении
положений о федеральных органах исполнительной власти;
6) постановление Правительства РФ 27.05.1993 № 491 «О порядке создания и
деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской
Федерации»1; постановление Правительства РФ от 12.08.2000 № 592 «О
взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов
исполнительной власти с полномочными представителями Президента
Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения
территориальных органов федеральных органов исполнительной власти»2;
7) федеральные законы, регулирующие отдельные виды совместной
административной деятельности органов федеральной системы
исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ: Закон
«Об образовании», Закон «О высшем и послевузовском образовании», Закон «О
государственных пенсиях», БК, КоАП, Закон «О лицензировании отдельных
видов деятельности», Закон «О защите прав индивидуальных
предпринимателей» и др.;
8) федеральные законы, регламентирующие порядок взаимодействия
органов федеральной системы исполнительной власти с органами местного
самоуправления. В частности, Закон о местном самоуправлении.
1
См.: САПП РФ. 1993. № 22. Ст. 2032.
2
См.: Там же. 2000. № 34. Ст. 3473.
38
§ 3. Понятие, структура, правовая основа системы исполнительной власти
субъектов Российской Федерации
Под системой исполнительной власти субъекта РФ следует понимать
совокупность взаимосвязанных и взаимообусловленных государственных
органов, созданных субъектом РФ на основании Конституции, норм
действующего федерального законодательства, законодательства субъектов и
осуществляющих исполнительную власть по предметам совместного ведения
Российской Федерации и предметам ведения субъекта РФ.
Для нормального функционирования каждого органа системы
исполнительной власти субъекта РФ она должна строиться на совокупности
определенных правовых принципов. Из анализа Закона об общих принципах
организации законодательных органов можно выделить ряд принципов
системы исполнительной власти субъекта РФ:
1) принцип государственной и территориальной целостности Российской
Федерации;
2) принцип распространения суверенитета Российской Федерации на всю ее
территорию;
3) принцип верховенства Конституции и федеральных законов на всей
территории Российской Федерации;
4) принцип единства системы государственной власти;
5) принцип разделения системы исполнительной власти субъекта РФ с
законодательной и судебной властью в целях обеспечения сбалансированности
полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их
части в ведении одного органа государственной власти либо должностного
лица;
6) принцип разграничения предметов ведения и полномочий между
органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ;
7) принцип самостоятельного осуществления исполнительными органами
государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий;
8) принцип самостоятельного осуществления своих полномочий органами
местного самоуправления.
Систему исполнительной власти субъекта РФ образуют:
1. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ.
2. Исполнительные органы государственной власти субъекта РФ.
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ
является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта
РФ, который:
- обеспечивает исполнение на территории субъекта РФ Конституции,
федеральных законов и иных правовых актов РФ, конституции (устава), законов и
других нормативных актов субъектов РФ;
- на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, указов
Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и
39
законов субъекта РФ издает собственные административно-правовые акты,
обязательные для исполнения в субъекте РФ;
- выполняет другие административно-правовые функции, установленные
федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ, а
также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти.
Руководитель высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта РФ наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта
Федерации законодательным (представительным) органом государственной
власти данного субъекта по представлению Президента РФ в порядке,
предусмотренном Законом об общих принципах организации законодательных
органов
и конституцией (уставом) субъекта РФ.
С учетом исторических, национальных и иных традиций субъекты РФ в
нормах собственной конституции (устава) самостоятельно определяют
наименование высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта РФ, его структуру, порядок формирования, а также наименование
руководителя данного органа.
Руководитель высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта РФ, в свою очередь, издает обязательные для исполнения в субъекте
указы, в которых определяет структуру подвластных ему исполнительных
органов в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.
Правовую основу системы исполнительной власти субъекта составляют:
1) Конституция;
2) Закон об общих принципах организации законодательных органов;
3) нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ,
соглашения о передаче полномочий Российской Федерации органам
исполнительной власти субъекта РФ, а также договоры и соглашения о
разграничении полномочий федеральных органов исполнительной власти и
органов исполнительной власти субъектов РФ;
4) конституции (уставы) субъектов РФ;
5) законы субъектов РФ, регулирующие административно-правовой статус
органов системы исполнительной власти субъектов Федерации и
регламентирующие административно-правовые методы и формы деятельности
указанных органов;
6) нормативные правовые акты субъекта РФ, определяющие структуру
органов исполнительной власти субъекта Федерации и регламентирующие
административно-правовые методы и формы деятельности данных органов, в
том числе акты высших должностных лиц и высших исполнительных органов
государственной власти субъектов РФ.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]