Административное экономическое право зарубежных стран. Учебное пособие

2.2. Децентрализованные органы и учреждения регулирования экономики в США, Великобритании, Франции и Германии

Агентство по охране окружающей среды США (United States Environmental Protection Agency; EPA), работая совместно с властями штатов и муниципальных органов, ответственно за предотвращение загрязнения воздуха и воды.

Администрация малого бизнеса (Administrator of the Small Business Administration, SBA)1 — единственное Федеральное агентство, полностью посвященное малому бизнесу и предоставляющее консультации, капитал и экспертные услуги по контрактам в качестве единственного национального ресурса и голоса для малого бизнеса.

Администрация фермерского кредита (Farm Credit Administration) отвечает за регулирование деятельности финансовых институтов, предоставляющих кредиты фермерам.

В части регламентации трудовых отношений, в том числе в сфере предотвращения недобросовестных трудовых практик, отметим: Комиссию по технике безопасности и охране труда (The Occupational Safety and Health Review Commission (OSHRC), Национальное управление по трудовым отношениям. (National Labor Relations Board, NLRB).

Безопасность потребительских товаров, разработка стандартов безопасности и проведение исследований в сфере защиты прав потребителей относятся к ведению Комиссия по безопасности товаров широкого потребления (United States Consumer Product Safety Commission).

За международные экономические вопросы отвечают Федеральная морская комиссия (Federal Maritime Commission, FMC) и Агентство США по торговле и развитию (U. S. Trade and Development Agency (USTDA).

Значительной автономией в США пользуются также организации, имеющие статус правительственных (государственных) корпораций, то есть тех, которыми владеет или которые контролирует правительство США.

Экспортно-импортный банк США (Export-Import Bank of the United States) создан с целью поддержки национальных экспортёров. Банк осуществляет кредитование покупателей американских товаров из других стран, предоставляет финансовые услуги, которые не предоставляются частными финансовыми структурами, заполняет ниши в областях коммерческого и структурированного финансирования. Он берёт на себя риски, связанные с конкретной страной, и кредитные риски, которые не берут на себя коммерческие банки, и помогает увязать вопросы финансирования импорта продукции американских товаропроизводителей

1

Официальный сайт Администрации малого бизнеса США. URL: https://www.

sba.gov/about-sba.

61

Глава 2. Субъекты административно-правового регулирования экономики зарубежных стран

путём увязки с финансированием, предоставляемым другими правительствами.

Федеральный банк финансирования (Federal Financing Bank, FFB) уполномочен предоставлять кредиты федеральным кредитным организациям для централизации и снижения стоимости федеральных заимствований, а также федеральных заимствований у населения.

Федеральная корпорация по страхованию депозитов (Federal Deposit Insurance Corporation) страхует вкладчиков от банкротств всех банков, входящих в Федеральную резервную систему, и других кредитных учреждений.

Национальная железнодорожная пассажирская корпорация (National Railroad Passenger Corporation), действующая под коммерческим названием «Амтрак» («Amtrak»), занимается всеми железнодорожными перевозками в стране. Монополист в обслуживании пассажиров, путешествующих на дальние расстояния железнодорожным транспортом.

Администрация долины реки Теннесси (Tennessee Valley Authority, TVA) — компания, созданная в целях обеспечения навигации, борьбы с наводнениями, производства электроэнергии и удобрений, а также для экономического развития региона «долина реки Теннесси» (как особо пострадавшего от Великой депрессии).

Почтовая служба США (United States Postal Service) — оператор почтовых услуг на территории страны.

Во Франции децентрализованные органы регулирования экономики создаются в виде независимых административных органов и публичных

учреждений.

Независимые административные органы «действуют от имени государства и, не будучи подчинены правительству, наделяются для осуществления своих задач гарантиями, которые позволяют им действовать вполне автономно; их деятельность не может быть никем, кроме судьи, переориентирована или подвергнута критике»1. В данную группу органов входят:

•

Орган по пруденциальному контролю и разрешения (ACRP), осу-

ществляющий контроль банковской системы;

• Служба по финансовым рынкам (AMF), которая объединила действовавшие ранее Комиссию по биржевым операциям, Совет по финансовым рынкам и Совет по дисциплине финансового управления;

• Орган по регулированию распространения прессы (ARDP);

1

Пилипенко А. Н. Децентрализированные органы и учреждения в системе испол-

нительной власти зарубежных государств: Научно-практическое пособие. С. 133.

62

2.2. Децентрализованные органы и учреждения регулирования экономики в США, Великобритании, Франции и Германии

• Высший аудиовизуальный совет (CSA);

•

Служба по регулированию электронных коммуникаций и почт

(ARCEP);

• Служба ядерной безопасности (ASN);

•

Паритетная комиссия по публикациям и агентствам прессы

(CPPPAP);

• Высший совет агентства «Франс-пресс»;

• Комиссия по фискальным нарушениям;

• Центральное бюро по тарификации (BCT);

• Комитет кредитных учреждений и инвестиционных предприятий,

• Совет по конкуренции;

• Комиссия по контролю за страхованием;

•

Комиссия по контролю за взаимопомощью и страховыми институтами;

• Национальная комиссия по торговому оборудованию;

• Дисциплинарный совет финансового управления;

• Комиссия по регулированию энергетики (СRE);

•

Центральная постоянная комиссия по сельскохозяйственным доходам;

• Банковская комиссия;

• Комиссия по безопасности потребителей (СSC).

Орган по регулированию железнодорожной и автодорожной деятель-

ности (ARAFER).

Публичные учреждения во Франции — юридические лица публичного права, в том числе промышленного и коммерческого характера. К Публичным службам во Франции относят центральные и местные структуры, которые осуществляют свою деятельность в интересах всего общества и финансируемые (полностью или частично) государством. Службы экономического характера действуют на рыночной основе, оказывают платные услуги и могут окупать свои расходы. Это обще ства смешанной экономики в системе газо-электроснабжения, железнодорожный транспорт, почта, телекоммуникации. Осуществление управленческих функций может быть возложено на общенациональное публичное учреждение (Национальное общество французских железных дорог, «Электрисите де Франс», «Газ де Франс», Почтовая служба «Франс Телеком») либо на частных операторов концессионеров на местном уровне (водоснабжение).

В Германии выделяют федеральные учреждения и корпорации публично-правового характера. К Федеральным учреждениям относят-

ся: Федеральное учреждение землеведения и полезных ископаемых, Немецкое агентство технической помощи, Федеральное учреждение

-

63

Глава 2. Субъекты административно-правового регулирования экономики зарубежных стран

информационно-телекоммуникационных услуг, Федеральное учреждение защиты труда и медицины труда, Федеральное гидротехническое учреждение, Федеральное гидрологическое учреждение, Федеральный институт лекарственных препаратов и медицинской продукции.

Корпорации публично-правового характера представляют собой юридические лица, собственником которых является государство, в лице уполномоченных органов. Выделим, прежде всего, Федеральное агентство трудоустройства, которое оказывает услуги населению в области занятости и осуществляет выплату пособий по безработице. Федеральное правительство вправе посредством заключения административного договора возлагать на данное Агентство реализацию программ рынка труда. Не- мецкий союз пенсионного страхования, пенсионный фонд Германии, также создан в форме корпорации публичного права. Фонд и 16 его земельных подразделений обеспечивают проведение пенсионной политики страны.

2.3. Роль объединений хозяйствующих субъектов

и экономических ассоциаций в регулировании

экономической жизни общества в отдельных странах

континентального и англосаксонского права, а также

в странах с переходной экономикой

В XX в. широкое распространение получило дивестирование — передача властных полномочий, в том числе в сфере экономики, добровольным объединениям, общественным организациям или даже частным структурам.

Дивестирование означает вовлечение гражданского общества в реализацию государственных программ и проектов. В Швеции право законодательной передачи административных полномочий частным организациям предусмотрено на конституционном уровне.

Экономистами отмечается, что круг полномочий государства по контролю за экономической и социальной деятельностью может быть в значительной степени делегирован некоммерческим организациям. Характерный пример — официальный статус саморегулируемых организаций, объединяющих специалистов фондового рынка. Повышается роль благотворительных организаций, берущих на себя часть функций государства как по финансированию механизмов социальной помощи, так и поддержке1. Саморегулируемые организации активно

1

Государственное регулирование экономики: опыт пяти стран. С. 205.

64

2.3. Роль объединений хозяйствующих субъектов и экономических ассоциаций в регулировании экономической жизни общества в отдельных странах...

наделяются государственными функциями — они устанавливают стандарты и осуществляют контроль за деятельностью своих членов. Тем самым, саморегулируемые организации становятся посредником между государством и предпринимателями.

Во всех странах с развитой экономикой на современном этапе существует разветвленная система общественного контроля за качеством товаров и ценами, под эгидой обществ потребителей работают частные институты по экспертизе различных товаров.

Стоит отметить, что проведение природоохранной деятельности в большинстве стран осуществляется государственными органами в сотрудничестве с негосударственными организациями (региональные и территориальные советы в Новой Зеландии; национальные советы и институты во Франции). Таким образом, предполагается не только учесть интересы всех заинтересованных сторон (в том числе и путем создания межведомственных комиссий и комитетов), но и принять решение на уровне, наиболее «чувствительном» к результатам1.

В развитых зарубежных странах высок авторитет и роль Торгово-про- мышленных палат, в которых в США состоит около 7 млн членов, в Индии — более 2 млн, В Германии, Франции и Японии — по 1,5–1,6 млн2. В развитых странах, где применяется либерально-косвенная система государственного регулирования экономики посредством экономических рычагов, Торгово-промышленные палаты определяют воздействие вновь принимаемых и действующих законодательных актов на деятельность своих участников, вносят на обсуждение государственных органов их повседневные проблемы, стараясь добиться наиболее благоприятных для них формулировок законодательных актов, и в целом осуществляют функцию совершенствования взаимодействия представителей государственного регулирования с бизнесом3.

В италоязычных и испаноязычных странах (особенно в Латинской Америке) выделяют так называемые парагосударстенные (полугосударственные) структуры (parastatal agencies) — разветвленную систему лиц, включающую массу учреждений, организаций, фондов. Так, в Мексике 201 парагосударственная, из них 101 децентрализованное учреждение и 19 публичных доверительных фондов4. С одной стороны, в настоящее время

1

Государственное регулирование экономики: опыт пяти стран. С. 16.

2

Данилов С. Ю. Зарубежные торгово-промышленные палаты: организация, компе-

тенция, взаимоотношения с государством // Законодательство и экономика. 2007. № 10.

3

Колобова А. И., Илюшникова Е. Б. Указ. соч. С. 81.

4

Штатина М. А. Указ. соч. С. 27, 28.

65

Глава 2. Субъекты административно-правового регулирования экономики зарубежных стран

достаточно сложно разграничивать государственные и негосударственные цели, а государство в той или иной мере вторгается в те сферы, которые традиционно считались как относящиеся исключительно к частному сектору. С другой стороны, повысилась роль автономных парагосударственных организаций, обладающих специфической формой самоуправления и тесно взаимодействующих с властями в решении местных задач (торговые палаты, университеты, местные ярмарки, некоторые центры здравоохранения, консорциумы, межмуниципальные предприятия сферы услуг и т. п.). Так, П. Феррара отмечает, что одну и ту же цель (например, социальное обеспечение по старости, инвалидности рабочих и служащих) в зависимости от обстоятельств может реализовывать парагосударственная организация публичного характера, частное юридическое лицо или управляющий фонд, не имеющий юридической личности1.

Среди общественных организаций выделяются Группы публичного интереса — ассоциации юридических лиц, но с публично-правовым статусом. Данные организации применяются в некоммерческом секто ре (публичное здравоохранение, социальное обеспечение). Очевидно, что в социально-экономическом плане в обществе происходит «разгосударствление», государственное пространство сокращается в пользу рынка и граждан2.

Одним из следствий приватизации самого государства, то есть передачи его функций общественным и частным субъектам, является аутсорсинг. Многие работы, осуществляемые публичной администрацией, подлежат рыночному тестированию, в ходе которого сравниваются стоимость и качество выполнения различных видов работ силами публичных служащих и частных компаний. Частные компании по контракту привлекаются к оказанию публичных услуг населению3. В случае перевода того или иного вида работ на контрактную основу объявляется тендер, условия которого должны определяться совместно с внешними консультантами и представителями частного сектора, осуществляющими подобные виды работ. Так, в Бразилии социальные учреждения заключают контракты с публичной администрацией на оказание социальных услуг с получением денежных средств из бюджета.

Считается, что аутсорсинг позволяет повысить эффективность осуществления административно-управленческих процессов, более эффективно

-

1

Феррара П. Derecho Administrativo. Madrid, 1994. P. 42.

2

Auby J.-B. La bataille de San Romano. Réflexions sur les évolutions récentes du droit

administratif // AJDA. 2001. № 11. P. 914.

3

Штатина М. А. Указ. соч. С. 34.

66

2.3. Роль объединений хозяйствующих субъектов и экономических ассоциаций в регулировании экономической жизни общества в отдельных странах...

контролировать издержки деятельности, фокусировать внимание органов исполнительной власти на основной деятельности, повысить качество услуг, обеспечить доступность новых технологий, сократить капитальные затраты, сократить число административного и управленческого персонала, что приводит к существенной экономии бюджетных средств1.

К деятельности публичной администрации в сфере экономики подключаются также частные компании через использование развитого института публично-частного партнерства.

В соответствии с британской моделью публично-частного партнер- ства государство предоставляет предпринимателям право решать, как, где и когда строить объекты публично-частного партнерства. При этом за государством остается право выдавать частным партнерам разрешения на реализацию того или иного проекта публично-частного партнерства, а также осуществлять контроль за его последующей эксплуатацией.

Согласно французской модели публично-частного партнерства государство полностью контролирует все этапы реализации инфраструктурного проекта, включая проектирование, строительство и эксплуатацию объекта публично-частного партнерства2.

Доминирующей сферой применения публично-частного партнерства долгое время остается транспортная и дорожная инфраструктура, но не исключается применение данного института и в других сферах. В США Казначейство заключило соглашение с коммерческими фирмами, предоставив им право самостоятельно управлять электронными системами для подачи налоговых деклараций и уплаты налогов. Во Франции муниципалитет может заключить с частным лицом договор, по которому субъект частного права управляет системой предоставления публичной услуги (например, системой водоснабжения), делает регулярные выплаты администрации и получает доход за счет взносов пользователей услуги.

Отдельные соглашения именуются также «контрактами жизненно- го цикла» (life cycle contracts), т. е. акцент делается на том, что частный партнер обеспечивает весь жизненный цикл объекта публично-частного партнерства, начиная с его проектирования, строительства до эксплуатации, обслуживания и, наконец, передачи публичному партнеру по истечении срока действия проектного соглашения. Такие контракты активно применяются для создания и модернизации инфраструктуры,

1

Талапина Э. В. Государственное управление в информационном обществе.

Правовой аспект. М., 2015.

2

См.: Публично-частное партнерство в России и зарубежных странах: правовые

аспекты / Под ред. В. Ф. Попондопуло, Н. А. Шевелёвой. М., 2015.

67

Глава 2. Субъекты административно-правового регулирования экономики зарубежных стран

включая объекты транспортной системы, образования и здравоохране ния, социального обслуживания и пр.

1

В последнее время прослеживается тенденция к гармонизации общеевропейского подхода к институту публично-частного партнерства, что выразилось в принятии Директивы ЕС 2014 г. о заключении концессионных контрактов. Данная Директива впервые устанавливает единые общеевропейские стандарты заключения концессионных соглашений и вводит новый критерий оценки конкурсных заявок, в большей мере принимающий во внимание соображения экологичности, социальной направленности и инновационности2.

На международном уровне субъекты частного права, профсоюзы, гражданское общество регулярно взаимодействуют с Комитетом ОЭСР по инвестициям посредством обмена мнениями. Поддержка Руководящих принципов, разработанных ОЭСР, осуществляется представителями бизнеса, организаций работников и неправительственных организаций через Консультативный комитет ОЭСР по вопросам бизнеса и промышленности (BIAC), Консультативный комитет ОЭСР по делам профсоюзов (TUAC) и «Надзор ОЭСР» (OECD Watch).

Консультативный комитет ОЭСР по вопросам бизнеса и промышленности (BIAC) является независимой международной ассоциацией

бизнеса, которая занимается консультированием государственных директивных органов в ОЭСР и соответствующими форумами по различным многоотраслевым вопросам глобализации и мировой экономики. BIAC занимается продвижением бизнеса посредством вовлечения, понимания и консультирования директивных органов по широкому спектру вопросов. С помощью своих 38 групп, разрабатывающих политики, которые охватывают основные аспекты работы ОЭСР, которые наиболее релевантны для бизнеса, члены BIAC участвуют в заседаниях, глобальных форумах и консультациях с лидерами ОЭСР, представителями государств, комитетами и рабочими группами. BIAC отстаивает согласованные отраслевые мнения для того, чтобы соответствующие инструменты и руководства политики способствовали,

-

1

См. подробнее: Государственно-частное партнерство в условиях инновационного

развития экономики / Под ред. А. Г. Зельднера, И. И. Смотрицкой. М., 2012. С. 101.

2

См.: New EU-procurement rules to ensure better quality and value for money. URL: http://www.europarl.europa.eu/pdfs/news/expert/infopress/20140110IPR32386/20140110I PR32386_en.pdf; Directive of the European Parliament and of the Council on the award of Concession Contracts — Frequently Asked Questions // European Commission — MEMO/14/19. URL: http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-14-19_en.htm?locale=en.

68

2.3. Роль объединений хозяйствующих субъектов и экономических ассоциаций в регулировании экономической жизни общества в отдельных странах...

а не препятствовали возможностям частного сектора по обеспечению роста и благосостояния.

Консультативный комитет ОЭСР по делам профсоюзов (TUAC) является международной организацией профсоюзов, которая представляет мнения профсоюзов в ОЭСР.

Надзор ОЭСР (OECD Watch) является глобальной сетью широкого спектра организаций гражданского общества. Более 80 членов в 45 странах связаны друг с другом посредством обязательства по обеспечению вклада предпринимательской деятельности в устойчивое развитие и ликвидацию нищеты и по привлечению корпораций к ответственности за свои действия. В дополнение к мониторингу и поддержке усовершенствованного функционирования национальных контактных пунктов и реализации Руководящих принципов «Надзор ОЭСР» разрабатывает консультации по политике в сфере различных социальных, экологических и экономических вопросов, относящихся к международным инвестициям и предпринимательской деятельности1.

Зарубежными административистами отмечается, что от командного и контрольного регулирования в текущих условиях открытого мира необходимо переходить к взаимозависимым отношениям с другими регулирующими органами и частным сектором. Государственно-частное и межведомственное сотрудничество, а также децентрализация, партисипативные, совещательные процессы требуют новых инструментов и процедур административного права2.

Можно сделать вывод о том, что в развитых зарубежных странах сформирована четкая тенденция в регулировании социально-экономических процессов, которая заключается в последовательном формировании институтов гражданского общества. К таким институтам можно отнести союзы промышленников и предпринимателей, ассоциации банкиров, торгово-промышленные палаты, ассоциации фермеров, являющиеся реальными участниками и субъектами регулирования экономических и социальных процессов. Более того, происходит передача некоторых функций государственного регулирования институтам гражданского общества, которые постепенно вытесняют государство из сферы экономики, сокращают его функции и ослабляют регулирующую роль в отдельных секторах.

1

См. подробнее: Руководящие принципы для многонациональных предприятий

ОЭСР. URL: https://mneguidelines.oecd.org/RBC–Matters-Russian.pdf. С. 22, 23.

2

Barnes J. Towards a third generation of administrative procedures // Conference on Comparative Administrative Law April 29–30, 2016. P. 12 // https://law.yale.edu/sites/ default/files/area/conference/compadmin/compadmin16_barnes_towards.pdf.

ГЛАВА 3. Административноправовое регулирование отдельных сфер экономической деятельности в зарубежных странах

В развитых зарубежных странах есть несколько аспектов экономической деятельности, которым уделяется больше внимания со стороны государства, что означает усиление публичного регулирования. Такой интерес обусловлен вопросами безопасности общества и граждан в части лицензирования и стандартизации, а также глобализацией мировой экономики и доминирующим влиянием финансово-кредитного сектора на всех остальных экономических субъектов, на состояние экономики в целом. Традиционно в центре внимания государственных регуляторов остается антимонопольная деятельность.

3.1. Административно-правовое регулирование

частной экономики: регистрация, лицензирование

и стандартизация в США и ЕС

Американская модель регулирования частной экономики направлена на создание институтов и основополагающих нормативов, необходимых для поддержания конкурентной среды. Так, в сфере инноваций таким институтом стали технопарки. Это организации, осуществляющие формирование территориальной инновационной среды с целью развития предпринимательства в научно-технической сфере путем создания материально-технической базы для становления, развития, поддержки и подготовки к самостоятельной деятельности малых инновационных предприятий и фирм, производственного освоения научных знаний и наукоемких технологий. В своей деятельности технопарк взаимодействует с высшими учебными заведениями, ведущими научными организациями, научноисследовательскими центрами, расположенными на данной территории.

В начале 1950-х гг., когда был организован научный парк Стэнфордского университета (штат Калифорния), Университет стал сдавать

70