Административное экономическое право зарубежных стран. Учебное пособие

1.3. Административно-правовые требования в экономике в странах континентального и англосаксонского права

на рынок продукция, получающая таким образом право свободного движения на рынке ЕС; задача установления технических требований (необязательных, добровольных стандартов) к производству и продаже товаров возлагается на организации по стандартизации (например, CEN).

Новый подход Европейского Союза касается общих категорий продукции (например, машины и оборудование, строительные изделия, игрушки) или горизонтальных рисков. Данный подход основан на тесном сотрудничестве между органами государственной власти и субъектами хозяйствования. Технические требования, касающиеся порядка выполнения обязательных требований к выпускаемой на рынок продукции, не определены (подход, основанный на результативности). Учитывая отсутствие технических требований, их регулярное уточнение с учетом технического прогресса не требуется. Кроме того, новый подход предоставляет организациям определенную свободу действий. Выпускаемая на рынок продукция должна соответствовать обязательным требованиям. Они определяют желаемые результаты либо очерчивают риски, задача по управлению которыми возложена на субъектов хозяйствования. Поскольку технические аспекты выполнения этих требований не определены, предприятие самостоятельно выбирает наиболее подходящие методы соблюдения обязательных требований. Принятые в дальнейшем на основании нового подхода директивы основаны на гармонизированных правилах, заменяющих не согласованные национальные законы. На данный момент новый подход является методом гармонизации требований к большинству товаров промышленного производства1.

Принятие этих законодательных актов и технических требований предполагает согласование законодательства новых государств-членов, а также стран — кандидатов на вступление в ЕС и т. д. Общая тенденция, которая прослеживается во многих странах мира, заключается в том, чтобы в меньшей степени опираться на «процедурные правила», подробно определяющие порядок действий субъектов хозяйствования и методы соблюдения законодательных требований, заменяя их «прави- лами результативности», определяющими желаемые результаты и риски, которые необходимо учитывать. Практическая реализация данного подхода требует привлечения к работе более компетентных и надежных инспекторов (в этом можно убедиться на примере таких стран, как Нидерланды, где недавно была создана Академия для инспекторов, или

1

Совет Европы. URL: https://rm.coe.int/precop-ii-tp-10-tp-leg-review-inspections-

rus/16809ca1eb. С. 49.

31

Глава 1. Административно-правовые аспекты экономической политики зарубежных стран

Соединенное Королевство, где применяется модель профессиональных компетенций, и так далее).

В последние годы максимальное внимание уделяется экологическим требованиям регулирования трудовых отношений и защите прав потребителей.

Требования к экологии выходят в развитых странах на первое место, так как они воспринимаются обществом как требования к качеству жизни. По сути, государство может налагать специальные ограничения на реали зацию определенных прав и свобод с целью защиты окружающей среды.

Помимо специализированных министерств (например, министерства экологии, устойчивого развития, транспорта и жилищного строительства Франции), в странах действуют отдельные консультативные органы по окружающей среде и качеству жизни, которые дают заключения по всем крупным проектам общегосударственной значимости и законодательным инициативам, а также формулируют и координируют экологическую политику соответствующей страны, принятие решений об использовании средств для борьбы с загрязнениями, являющимися результатами экономической деятельности, экологического образования и информирования населения.

Деятельность органов по охране природы стран ЕС тесно увязывается с единой природоохранительной политикой стран Европейского Сообщества. Это осуществляется путем внедрения в национальное законодательство природоохранных директив Сообщества.

Практическая реализация экологической политики во многих стра нах проводится на региональном уровне, что, по мнению зарубежных специалистов, является наиболее эффективным. Так, в областях, где наблюдается высокое пиковое загрязнение, сформированы предупредительные зоны. Главные источники загрязнения этих зон обязаны быстро и в значительной степени снижать свои выбросы при поступлении предупреждения о сильном атмосферном загрязнении со стороны местных властей1. Стало общепризнанным, что гибкая и эффективная политика должна базироваться на оптимальном сочетании регулирования на национальном и региональном уровнях.

Отдельное внимание уделяется консервативной защите окружающей среды путем организации природоохранных территорий с различными статусами, ограниченные по хозяйственному использованию: местности, в которых хозяйственная деятельность может осуществляться только

-

1

Государственное регулирование экономики: опыт пяти стран. С. 61–63.

32

1.3. Административно-правовые требования в экономике в странах континентального и англосаксонского права

с разрешения центральных органов власти; земли, на которых запрещено строительство; особых зон в пределах экочувствительности, в которых взимается плата за строительные работы; зон защиты природы и птиц; биотопов; национальных зон экологического, флористического и фаунистического интереса (зоны, представляющие общенациональную ценность); территорий со специальными органами управления (национальные и региональные природные парки, естественные резервации).

Во Франции законодательно разработаны специальные формулы для расчета ущерба окружающей среды, определяющие так называемую базу платежа, а также размеры платы за единицу условного загрязнения. Окончательный платеж исчисляется как произведение базы платежа на норму платежа, где норма платежа есть отношение стоимости общественных мероприятий по нивелированию вредного воздействия на окружающую среду к объему загрязнения в условных единицах, принятых при расчете базы платежа.

В США в 70-е гг. ХХ в. экологические проблемы были выдвинуты в число государственных задач, имеющих высокие приоритеты. В стране была принята серия экологических законов: Закон о национальной политике в области окружающей среды (1970), Закон о чистом воздухе (1970), предусматривающий разработку и введение единых национальных стандартов качества воздуха и стандартов выбросов загрязнений для стационарных и мобильных источников; Закон о чистой воде (1972); Закон о контроле уровня шумового загрязнения (1972); Закон о контроле над токсичными веществами (1976); Закон о «Суперфонде» (1980), ставящий задачу очистки свалок, утилизации токсичных отходов и др.

Наиболее важным инструментом в борьбе с загрязнениями окружающей среды признаются: практика установления и постепенного повыше-

ния жесткости определенных нормативов качества окружающей среды; предупреждение нежелательных последствий от загрязнения окружающей среды с помощью предварительной экологической экспертизы при осуществлении любых технических проектов и принятии решений, требующих мобилизации достаточно крупных финансовых ресурсов.

Так, проект должен сопровождаться необходимой документацией, содержащей информацию по следующим вопросам: влияние предлагаемого проекта на окружающую среду; неизбежные побочные последствия проекта; возможные альтернативы решения проекта; сравнение долговременного и краткосрочного воздействия на окружающую среду1.

1

Государственное регулирование экономики: опыт пяти стран. С. 150.

33

Глава 1. Административно-правовые аспекты экономической политики зарубежных стран

Кроме того, законодательство обязывает фирмы, муниципалитеты другие органы внедрять передовую технологию очистки вод, а также получать лицензии на сброс сточных вод.

Используются также экономические рычаги воздействия на бизнес, которые стимулировали инвестиции частного сектора в строительство очистных сооружений и установок (путем ускоренной амортизации очистного оборудования, налоговой скидки на инвестиции, субсидии, займов и т. п.)

Цель защиты прав потребителей — создание честного рынка с хорошо развитой системой информирования. Для достижения этих целей уполномоченные регуляторы: консультируют правительство в области законодательства и политики, касающихся потребительских вопросов; обеспечивают право потребителей на безопасные продукты; обеспечивают соответствие мер и весов, применяемых в сделках, международным стандартам; развивают рыночную практику и поощряют следование кодексам, стандартам и законам.

Во всех развитых странах широко применяются добровольные стан-

дарты, прежде всего стандарты ответственного ведения бизнеса Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР, Organisation

for Economic Co-operation and Development (OECD).

Стандарты Ответственного ведения бизнеса ОЭСР рассматриваются в качестве инструмента для улучшения инвестиционного климата в каждой стране, и они представляют собой компиляцию всех наработок международных организаций и многосторонних секторальных инициатив бизнеса, направленных на соблюдение законодательства страны в области защиты прав человека и экологии, уплаты налогов, обеспечения надлежащих условий для трудящихся, поддержания условий справедливой конкуренции, борьбы с коррупцией, распространения достижений в науке и технике и транспарентности ведения бизнеса.

Для тех компаний, которые не внедрили стандарты Ответственного ведения бизнеса в ОЭСР, инициирована работа по ограничению доступа к государственным закупкам, экспортному кредитованию с государственной поддержкой.

Многие страны (Франция, США и др.) устанавливают требование о соответствии компаний стандартам Ответственного ведения бизнеса в качестве обязательного при доступе к государственным закупкам; поддержке экспорта; управления госпредприятиями. В 2018 г. Лондонская биржа цветных металлов приняла правила, согласно которым

34

1.3. Административно-правовые требования в экономике в странах континентального и англосаксонского права

компании без внедрения стандартов Ответственного ведения бизнеса не допускаются до торгов1.

Система Ответственного ведения бизнеса наиболее полно реализована в Декларации ОЭСР по международным инвестициям и многонациональным предприятиям2, а именно: в одной из частей декларации — Руководящих принципах ОЭСР для многонациональных предприятий, которые регулярно пересматриваются. Хотя Руководящие принципы ОЭСР распространяются на все отрасли и сектора экономики, они не делают прямой отсылки непосредственно к финансовому сектору. Отдельные формулировки, используемые в Руководящих принципах ОЭСР, более нацелены на поставщиков и покупателей в цепочках поставок (т. е. в произведенной продукции), чем на инвесторов и инвестируемые компании в инвестиционной цепочке добавления стоимости. Отношения между инвестором и инвестируемой компанией качественно отличаются от отношений между покупателем и компанией-поставщиком3.

Ответственное ведение бизнеса понимается как требования и стандарты, такие как: раскрытие информации, права человека, занятость и производственные отношения, окружающая среда, борьба с взяточничеством и коррупцией, интерес потребителей, наука и технологии, конкуренция и налогообложение.

Рассмотрим некоторые из руководящих принципов ответственного

ведения бизнеса.

1. Руководящие принципы не призваны заменить национальные законы

или нормативные акты или иметь над ними преимущественную силу. В тех

странах, где национальные законы и нормативные акты противоречат принципам и стандартам, изложенным в Руководящих принципах, предприятия должны найти способ, чтобы в максимально возможной степени соблюдать такие принципы и стандарты и при этом не нарушать национальное законодательство.

2. Руководящие принципы не призваны вводить различия в режиме

для многонациональных и отечественных предприятий; они отражают

1

Министерство экономического развития РФ. Портал Внешнеэкономической ин-

формации. URL: http://www.ved.gov.ru/mdb/international_org/multiside_org/oecd/oecd_/.

2

ОЭСР. URL: http://oecdru.org/codex.html.

3

ОЭСР (2017), Ответственное ведение бизнеса для институциональных инвесторов: Ключевые аспекты для институциональных инвесторов в отношении проведения комплексной оценки в соответствии с Руководящими принципами ОЭСР для Транснациональных корпораций. URL: http://www.ved.gov.ru/files/images/21.%20 RBC-for-Institutional-Investors-rus_OTR.pdf.

35

Глава 1. Административно-правовые аспекты экономической политики зарубежных стран

надлежащую практику для всех предприятий. Несмотря на признание того, что малые и средние предприятия могут и не иметь таких же возможностей, как более крупные предприятия, тем не менее присоединившимся государствам следует стимулировать их в максимальной степени соблюдать рекомендации, содержащиеся в Руководящих принципах.

3. Если у предприятия есть возможность изменить неправомерную практику своего контрагента — субъекта, причиняющего вред, то считается, что у предприятия есть регулирующий фактор (рычаг) в отношении такого субъекта. На поставщиков можно повлиять посредством контрактных договоренностей, таких как контракты на управление, предквалификационные требования для потенциальных поставщиков, голосующие трасты и лицензионные или франчайзинговые соглашения. Данные факторы наряду с факторами тяжести и вероятности наступления негативных последствий, а также того, насколько важным является данный поставщик для предприятия, будут определяющими для надлежащих ответных мер.

Надлежащие ответные меры могут включать: продолжение взаимоотношений с поставщиком после принятия комплекса мер по снижению рисков; временное приостановление взаимоотношений с одновременным принятием мер по снижению рисков; расторжение договора с поставщиком либо после неудавшихся попыток; смягчить последствия, либо если предприятие посчитало, что попытка смягчить последствия нецелесообразна, либо в случае тяжелого негативного последствия. Предприятие должно также принимать во внимание потенциальные негативные социально-экономические последствия, связанные с принятием решения о расторжении договора с поставщиком.

Предприятия также могут привлекать поставщиков и иных субъектов в цепочке поставок в целях повышения своей производительности совместно с другими заинтересованными лицами, в том числе посредством обучения персонала и иных форм укрепления потенциала, а также для поддержания интеграции в свою деловую практику принципов ответственного осуществления хозяйственной деятельности, согласующихся с Руководящими принципами. Когда у поставщиков есть много заказчиков и когда поставщики потенциально могут столкнуться с противоречивыми требованиями, предъявляемыми различными покупателями, предприятиям предлагается, принимая во внимание вопросы, связанные с ограничением конкуренции, объединить усилия с другими предприятиями в рамках индустрии, с которыми у них есть общие

36

1.3. Административно-правовые требования в экономике в странах континентального и англосаксонского права

поставщики, чтобы осуществлять координацию политик в сфере цепочек поставок и стратегии управления рисками, в частности, с помощью обмена информацией.

4. Укрепление доверия и взаимодоверия. Предприятия должны укреплять отношения доверия и взаимодоверия между предприятиями и обществом, в котором они функционируют. Это включает соблюдение признанных на международном уровне прав человека в отношении тех, кого затрагивает деятельность таких предприятий, поощрение применения партнерами по бизнесу принципов ответственного осуществления хозяйственной деятельности и воздержание от любого неправомерного участия в местной политической деятельности.

Рекомендации Руководящих принципов ОЭСР применяются во всех секторах, в том числе в финансовом секторе и в коммерческих инвестиционных предприятиях. На настоящий момент Декларацию поддержали 47 стран — 35 стран ОЭСР и 12 стран-нечленов.

Важно отметь, что в соответствии с Решением Совета в отношении Руководящих принципов ОЭСР для многонациональных предприятий все Поддерживающие страны1 обязаны создать Национальные координационные бюро (НКБ) для дальнейшей эффективности Руководящих принципов ОЭСР путем проведения рекламных мероприятий, обработки запросов и внесения вклада в решение возникающих вопросов, связанных с реализацией Руководящих принципов ОЭСР.

Активный способ реализации Руководящих принципов отличает их от иных международных документов о корпоративной ответственности. Национальные контактные пункты. Национальные контактные пункты (NCPs) призваны создавать платформы для согласительных процедур и медиации для решения вопросов, которые возникают вследствие предположительного несоблюдения Руководящих принципов. Это делает Руководящие принципы единственным международным документом о корпоративной ответственности со встроенным механизмом рассмотрения жалоб. Руководящие принципы ОЭСР уникальны тем, что в них предусмотрен механизм рассмотрения жалоб, с помощью

1

Австралия, Австрия, Аргентина, Бельгия, Бразилия, Великобритания, Венгрия, Германия, Греция, Дания, Египет, Израиль, Иордания, Ирландия, Исландия, Испания, Италия, Канада, Колумбия, Корея, Коста-Рика, Латвия, Литва, Люксембург, Марокко, Мексика, Нидерланды, Новая Зеландия, Норвегия, Перу, Польша, Португалия, Румыния, Словакия, Словения, США, Тунис, Турция, Финляндия, Франция, Чехия, Чили, Швейцария, Швеция, Эстония, Япония, Европейский Союз (наблюдатель).

37

Глава 1. Административно-правовые аспекты экономической политики зарубежных стран

которого люди, считающие, что их права человека были нарушены, могут подать жалобу на компанию1.

Подходы, выработанные ОЭСР, активно применяются в контроль-

но-надзорной деятельности зарубежных регуляторов.

Содержанием такой деятельности является, прежде всего, сотрудничество, формирование партнерских соглашений между компаниями и контрольно-надзорными органами2, добровольное соблюдение обязательных требований (voluntary compliance), бесконтактное взаимодействие (non-shot interaction)3. Важнейшее местно занимают аспекты формирования культуры соблюдения обязательных требований, доверия между бизнесом и властью, взаимной ответственности. В практику деятельности контрольно-надзорных органов внедряются гибкие технологии, такие как «tit-for-tat», предусматривающие разные подходы к компаниям. Вначале демонстрируется дружелюбный подход, когда незначительные нарушения игнорируются инспектором при проверках, если контролируемый объект стремится добровольно исполнить вменяемые ему требования. При установлении факта злоупотребления доверием со стороны компании отношение к ней ухудшается, применяются строгие меры воздействия, налагаются максимальные штрафные санкции. Но если компания реагирует на такое воздействие и демонстрирует добрую волю, контрольно-надзорный орган «смягчает» свое отношение к ней4.

В 2014 г. ОЭСР выпустила отчет «Принципы ОЭСР в сфере регуляторной политики: регулятивное правоприменение и проверки»5, в котором перечислены 11 принципов, на которых должна основывать- ся контрольно-надзорная деятельность. Выделим наиболее актуальные для экономики.

1. Не весь процесс правоприменительной деятельности должно контр-

олировать государство. Контроль за соблюдением законов должно

1

Руководящие принципы ОЭСР для многонациональных предприятий. URL:

https://mneguidelines.oecd.org/RBC–Matters-Russian.pdf.

2

Dimaggio P. J. & Powell W. W. (1983). The Iron Cage Revisited: Institutional Isomorphism and Collective rationality in Organizational Fields. American Sociological Review, vol. 48, no 2, pp. 147. Available at: http://www.jstor.org/stable/2095101.

3

Lobel O. (2005). Interlocking Regulatory and Industrial Relations: The Governance of Workplace Safety. Administrative Law Review, vol. 57, no 4, p. 342, 443.

4

См. подробнее: Зырянов С. М., Калмыкова А. В. Подходы к оценке эффективности деятельности контрольно-надзорных органов по предупреждению нарушений обязательных требований // Вопросы государственного и муниципального управления. 2019. № 3.

5

Российский центр компетенций и анализа стандартов ОЭСР. URL: https://oecdrussia.org/analytics/printsipy-reformy-kontrolno-nadzornoj-deyatelnosti-po-oesr.html.

38

1.3. Административно-правовые требования в экономике в странах континентального и англосаксонского права

выполнять также само общество и частный сектор. Для следования этому принципу предлагаются такие инструменты, как саморегулируемые организации (СРО) и рыночные механизмы. Так, в США действует СРО Национальный дивизион по рекламированию (NAD). Среди рыночных механизмов примечателен опыт США, где повышение платы за переработку мусора с понижающими ставками в случае распределения отходов по видам привело к изменению поведения субъектов на основе рыночных механизмов и позволило избежать введения дополнительного контроля.

2. Риск-ориентированность правоприменительной деятельности заклю-

чается в том, что частота проверок и затраченных на них ресурсов должна быть соразмерна уровню риска предприятия. Так, например, управле-

ние по охране труда Великобритании (HSE) фокусирует свои проверки исключительно на целях с самым высоким уровнем риска, с акцентом на бизнес, по которому есть данные об опасном несоблюдении законов. Оно также уделяет особое внимание тем секторам, где зарегистрировано наибольшее число инцидентов, приводящих к смерти и травмам.

Такой подход позволяет уменьшить число проверок, повысив их целесообразность. Между тем, успешное применение такого подхода зависит от наличия соответствующих данных о предприятиях, их продукции, соблюдении ими обязательных требований в прошлом и т. д. В 2007–2010 гг. в Италии была проведена реформа системы проверки безопасности пищевой продукции, в результате которой был осуществлен переход от санкционного режима правоприменения к системе, основанной на риск-ориентированном подходе, в соответствии с требованиями свода нормативных актов ЕС, определяющих санитарногигиенические требования к пищевой продукции. Изначально реформа охватывала только сферу безопасности пищевой продукции, однако со временем она была распространена на область ветеринарии и санитарно- эпидемиологического благополучия населения. Цель реформы состояла в основном в усовершенствовании процессов сбора данных и управления данными по профилям рисков учреждений, в оптимизации распределения ресурсов проверяющих органов и обмена данными между различными подразделениями и организациями1.

3. Риск-ориентированный подход должен основываться на фактах

и на принципах ответственного регулирования. Ответственное регули-

рование предполагает, что предприятия с хорошей историей должны

1

Совет Европы. URL: https://rm.coe.int/precop-ii-tp-10-tp-leg-review-inspections-

rus/16809ca1eb.

39

Глава 1. Административно-правовые аспекты экономической политики зарубежных стран

подвергаться проверкам меньше; за первые и единичные нарушения необходимо проведение разъяснительных работ и вынесение предупреждений; недавно созданным предприятиям нужно дать шанс на улучшение деятельности, а не сразу прибегать к санкциям.

4. Процесс правоприменительной деятельности должен быть скоор-

динирован и консолидирован между ведомствами. Ликвидация дублиро-

вания обязательных требований позволит обеспечить экономию государственных ресурсов, снизить барьеры для бизнеса и максимизировать эффективность контрольно-надзорной деятельности1.

В Великобритании введена схема «Первичное ведомство»2, в рам- ках которой для бизнеса стало возможным избегать существенных расхождений в толковании нормативных требований регуляторов и обеспечении их исполнения, что минимизирует уровень неопределенности регулирования. Схема позволяет коммерческой организации создать официальное партнерство с определенным местным органом власти, который затем предоставляет другим местным регуляторам, осуществляющим надзор за другими отделениями той же организации, подробные обстоятельные рекомендации, которых следует придерживаться при проведении проверок или рассмотрении вопросов о несоблюдении обязательных требований. Соглашения с регуляторными органами могут охватывать как широкие, так и узкие аспекты законодательства в области охраны окружающей среды и здоровья, пожарной безопасности, лицензирования и защиты потребителей, а сфера применений самой схемы была постепенно расширена с включением в нее новых областей регулирования и коммерческих организаций, действующих на основе общего подхода к соблюдению обязательных требований. Расходы на эту обширную работу покрываются в том числе за счет коммерческих организаций. Изданные первичным ведомством руководящие указания имеют обязательную силу для других местных органов власти, которые также осуществляют надзор за другими отделениями организации («подтвержденная рекомендация»).

Во Франции хозяйствующие субъекты вправе обратиться в различные контрольно-надзорные органы, например, таможенные, в целях проверки определенных аспектов их деятельности. Это относится

1

Российский центр компетенций и анализа стандартов ОЭСР. URL: https://oecd-

russia.org/analytics/printsipy-reformy-kontrolno-nadzornoj-deyatelnosti-po-oesr.html.

2

Совет Европы. Там же. С. 61, 62.

40