Административное экономическое право зарубежных стран. Учебное пособие

1.4. Защита прав граждан и участников экономической деятельности в отдельных странах континентального и англосаксонского права, а также в странах...

ко многим подконтрольным сферам, таким как обязательные взносы и налоги, некоторые аспекты планирования, трудовое законодательство и т. п., но пока что не для большинства вопросов безопасности: это новая схема, и государство хотело бы сначала убедиться в ее пользе. По завершении проверки таможенное ведомство составляет письменное заключение по каждому из проверенных аспектов, подтверждая соблюдение организацией обязательных требований либо фиксируя выявленные нарушения. Заключение таможенного ведомства имеет обязательную силу для других служб при проведении последующих проверок, за исключением случаев, когда нарушения касаются требований к охране здоровья и безопасности населения, а также обеспечению безопасности имущества и охране окружающей среды1.

В 2018 г. ОЭСР приняла и опубликовала новое руководство по внедрению принципов передовой практики регулирования и контроля, получившее название Инструментарий ОЭСР по регулированию и контролю (OECD Regulatory Enforcement and Inspections Toolkit)2. Данный документ был разработан, чтобы предоставить в распоряжение заинтересованных лиц инструмент для четкой и подробной оценки качества контрольнонадзорных мероприятий, независимо от того, идет ли речь о целой стране или юрисдикции, или об отдельном контролирующем органе.

1.4. Защита прав граждан и участников экономической

деятельности в отдельных странах континентального

и англосаксонского права, а также в странах с переходной

экономикой

Важнейшей задачей административного права развитых зарубежных стран является защита частных лиц от произвола со стороны администрации. В сфере экономики такая защита означает необходимость построения эффективного механизма для: 1) страховки экономических субъектов от неправомерных, непоследовательных и даже неграмотных действий органов публичной администрации. Здесь речь идет о нормативных и административных актах, принимаемых уполномоченными органами и лицами, которыми устанавливаются «правила игры» в рыночной экономике, заключаемых публичных договорах и действиях,

1

Портал Главного управления таможни и косвенных сборов. URL: http://www.

douane.gouv.fr.

2

ОЭСР. URL: https://www.oecd-ilibrary.org/governance/oecd-regulatory-enforce-

ment-and-inspections-toolkit_9789264303959-en.

41

Глава 1. Административно-правовые аспекты экономической политики зарубежных стран

совершаемых указанными субъектами; 2) возможности общества, организации, граждан поставить вопрос о надлежащем или ненадлежащем экономическом поведении и/или способе хозяйствования конкретного экономического субъекта. Прежде всего речь идет о вопросах сохраненная благоприятной окружающей среды, а также строительства.

Совершенно не обязательно, что частное лицо согласно с конкретной формой публичного администрирования в экономике, с вмешательством государства в бизнес процесс. Такое несогласие означает

наличие административного, то есть публичного экономического спора.

Так, например, с 70-х гг. ХХ в. нормой экологического регулирования в США стало рассмотрение в судах конфликтных ситуаций по вопросам охраны окружающей среды. Примерно 85 % всех природоохранных мер, разрабатываемых Национальным Агентством по защите окружающей среды, оспаривается в судебном порядке. Проведение экологического регулирования в 70-х годах привело к существенному росту финансовых затрат компаний на ведение судебных дел, на поиск новых специалистов по вопросам регулирования. В 80-е гг. все более заметными и значимыми становятся действия общественности по привлечению к суду фирм за нарушения экологических стандартов. Наиболее серьезной проблемой оказался разрыв между целями, провозглашенными в законодательстве, и техническими и экономическими возможностями1.

В зависимости от существа административного спора можно выделить: споры об оспаривании действий публичной администрации в сфе-

ре экономики; споры об оспаривании бездействия публичной администрации в сфере экономики; споры об оспаривании актов публичной администрации в сфере экономики; споры об оспаривании публичных договоров в сфере экономики; споры об оспаривании действий частного лица в сфере экономики, нарушающих публичные права и законные интересы.

Формы защиты прав и законных интересов граждан и участников в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности в зарубежных странах могут быть: государственные (юрисдикционные); частноправовые (альтернативное разрешение споров).

Государственная форма защиты в сфере экономической деятельности представляет собой возможность административного обжалования

и систему органов административной юстиции, где разрешаются в том числе административно-экономические споры.

1

Государственное регулирование экономики: опыт пяти стран. С. 147, 148.

42

1.4. Защита прав граждан и участников экономической деятельности в отдельных странах континентального и англосаксонского права, а также в странах...

Административные дела могут рассматриваться в специальных административных судах или в судах общей юрисдикции, обладающих компетенцией по рассмотрению административных дел. Независимо от структуры конкретной судебной системы, в ее рамках должно быть обеспечено выполнение определенных требований относительно справедливого судебного разбирательства, предусмотренных всеобщими и региональными стандартами. Практика Европейского Суда по правам человека (ЕСПЧ) определяет, что в силу ст. 6 (1) Европейской конвенции по правам человека1 трибунал необязательно должен быть судом общей юрисдикции, то есть частью стандартного судебного механизма. Для соблюдения положений ст. 6 (1) важно наличие материальных и процессуальных гарантий.

В основе права на справедливое судебное разбирательство лежит требование о независимости и беспристрастности трибунала. В контексте административного производства во всех случаях определения гражданских прав и обязательств судебное решение по ним, как минимум

на одной из стадий разбирательства, должен принимать беспристрастный и независимый суд или трибунал.

Трибунал — это орган, созданный на основании закона и являющий-

ся независимым от исполнительной и законодательной ветвей власти. Независимость суда — одно из обязательных предварительных условий обеспечения справедливого судебного производства, свободного от недолжного влияния. Независимость суда, особенно в сфере административной юстиции, составляет также одно из обязательных условий обеспечения ответственности государственных органов за действия и решения, направленные против частных лиц и затрагивающие их основные права и свободы. Например, если административная юрисдикция не является полностью независимой от исполнительной власти и других государственных органов, вряд ли стоит ожидать, что она сможет действенно аннулировать неправомерный административный акт государственного органа.

В деле Sramek v Austria (Шрамек против Австрии) заявитель утверждал, что Региональное агентство по сделкам с недвижимостью, поддержавшее апелляцию об отмене разрешения районной администрации г. Хопфгартен относительно покупки заявителем, гражданином другой страны, недвижимости в одной из деревень в австрийском Тироле, не являлось независимым и беспристрастным трибуналом. ЕСПЧ отметил, что Бюро по вопросам земельной собственности получило статус стороны процесса после

1

Европейский Суд по правам человека. URL: https://www.echr.coe.int/Documents/

Convention_RUS.pdf

43

Глава 1. Административно-правовые аспекты экономической политики зарубежных стран

того, как один из старших сотрудников Отдела транзакций подал апелляцию на действия районной администрации. При этом включение в состав региональной администрации сотрудника Бюро, чьим руководителем был тот самый старший сотрудник Отдела транзакций, не позволяет признать региональную администрацию в достаточной мере независимой. Это решение было принято, несмотря на существование правил, запрещающих государственным органам давать инструкции государственным служащим относительно выполнения ими судебных функций, и несмотря на отсутствие доказательств того, что какое-либо фактическое (субъективное) влияние действительно имело место. В ситуации, когда «в состав трибунала входит лицо, находящееся в подчиненном положении относительно одной из сторон ввиду его обязанностей и организации его работы, другая сторона может иметь законные сомнения насчет независимости такого лица. Подобная ситуация серьезно подрывает доверие, которое обязаны внушать к себе суды в демократическом обществе»

1

.

Интерес представляет судебная практика оспаривания публичных договоров, нередко вносящая значительные корректировки в механизмы применения публично-частного партнерства.

В деле Danny Meeks v. Virginia Department of Transportation, возбужденном по иску граждан, представителей бизнеса штата Вирджиния, и инициативной группы под названием «Граждане против несправедливой платы за проезд» («Citizens Against Unfair Tolls»), Решением окружного суда штата Вирджиния были квалифицированы как несоответствующие Конституции штата Вирджиния действия законодательного органа штата, «передавшего функцию по установлению ставок оплаты за проезд и налогов за использование объекта, которые в представленных обстоятельствах данного дела были увязаны исключительно с целями получения доходов», и предоставившего Департаменту транспорта Вирджинии «неограниченные полномочия устанавливать плату за проезд без привязки к каким-либо реальным или имеющим значение параметрам». Окружной суд счел, что плата за проезд является налогом, который не может быть введен по одной лишь договоренности сторон соглашения о публично-частном партнерстве, а также что Департамент транспорта Вирджинии не имел полномочий устанавливать указанные выше компенсации, поскольку такие положения означали бы ограничение пределов государственной власти2.

1

Руководство по мониторингу административной юстиции ОБСЕ. Опубликовано Бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ). URL: https://courtmonitoring.org/wp-content/uploads/Rukovodstvo-po-monitoringuadministrativnoj-yustitsii-OBSE-1.pdf. С. 51.

2

См.: Edward R. Neaher, Jr. Virginia Court Declares PPP Toll Financing Arrangement Unconstitutional. URL: http://www.whitecase.com/files/Publication/2669b422-c823- 4ded-b93f-d4510e9ffd71/Presentation/PublicationAttachment/f7645fcd-d6dd-496a-

44

1.4. Защита прав граждан и участников экономической деятельности в отдельных странах континентального и англосаксонского права, а также в странах...

Частноправовые формы урегулирования и разрешения экономических

споров представляют собой альтернативные официальному правосудию

способы (несудебные) достижения согласия и примирения конфликтующих сторон. Для таких форм характерно то, что урегулирование и разрешение экономических споров осуществляются без привлечения судов, трибуналов и государственных регуляторов. В практике зарубежных государств используются несколько альтернативных форм урегулирования экономических споров: третейский суд; посредничество (медиация); уполномоченные по защите предпринимателей; — рассмотрение споров структурами добровольных бизнес союзов и ассоциаций предпринимателей.

Встроенным механизмом разрешения конфликтов в рамках Руководящих принципов ответственного ведения бизнеса ОЭСР являются отдельные случаи. Согласно данному механизму национальные контактные пункты обязаны предоставить платформу для обсуждения и содействия заинтересованным лицам, чтобы помочь найти решение вопросов, возникающих в результате предполагаемого несоблюдения Руководящих принципов. Национальные контактные пункты должны выполнять эту обязанность на началах беспристрастности, предсказуемости, справедливости и соблюдая принципы и стандарты, которые изложены в Руководящих принципах. Отдельные случаи не являются судебными прецедентами, а национальные контактные пункты не являются судебными органами. Национальные контактные пункты сфокусированы на решении проблемы — они предлагают услуги посредничества и обеспечивают доступ к согласительным и несостязательным процедурам (например, примирение или медиация)1.

Процесс урегулирования спора следующий. Возбуждается процедура направлением любой заинтересованной стороной в национальный контактный пункт отдельного случая, касающегося предполагаемого несоблюдения Руководящих принципов. Далее дело рассматривается в три этапа: 1) первичная оценка, которая определяет, заслуживают ли поднятые вопросы дальнейшего изучения; 2) предложение о посредничестве, где происходит получение консультаций и обеспечение доступа к согласительным и несостязательным процедурам для решения

97f0-dc6657188281/alert-virginia-ppp-toll-unconstitutional.pdf; Douglas M. Fried and Chad- ron Edwards. US public-private partnerships: a few steps forward and one possible step back // http://www.lexology.com/library/detail.aspx?g=474e29bb-e4a3-4579-bbc4-3d9b8452eadf.

1

Руководящие принципы ОЭСР для многонациональных предприятий. URL:

https://mneguidelines.oecd.org/RBC–Matters-Russian.pdf. С. 17.

45

Глава 1. Административно-правовые аспекты экономической политики зарубежных стран

вопросов; 3) заключительный этап, предполагающий выдачу заявлений или отчетов.

Услуги посредничества могут быть предоставлены лишь при наличии согласия участвующих сторон. Обязательство сторон по добросовестному участию в процессе является важнейшим элементом успешного решения вопросов. Выявление различных способов, при которых национальные контактные пункты могут использовать неформальные методы решения проблем в отдельных случаях, и усовершенствование навыков медиации были определены в качестве приоритетных направлений для национальных контактных пунктов.

Только в период с 2000 по 2014 г. было рассмотрено более 300 отдельных случаев, большинство из которых инициировалось неправительственными организациями и профсоюзами, а в качестве доминирующих вопросов указывается и охрана окружающей среды. Особые случаи касались деятельности также в различных отраслях экономики, особенно в добывающей и обрабатывающей промышленности.

В качестве примера приведем особый случай 2009 г.

Разведение лосося в Канаде и Чили, рассмотренный в Норвежском Национальном контактном пункте.

Предъявителями претензии выступили Норвежское общество сохранения природы / Друзья природы, Норвегия и Форум охраны окружающей среды и развития, а адресатами претензии Компания «Кермак АСА» (Cermaq ASA) и ее дочерние компании «Мейнстрим Кэнэда» (Mainstream Canada) и «Мейнстрим Чили» (Mainstream Chile).

Данный отдельный случай касался предполагаемого несоблюдения требований Руководства в отрасли по разведению лосося в Канаде и Чили. Предполагаемое несоблюдение требований Руководства касалось, в частности: ненадлежащего соблюдения прав местного населения; ненадлежащих практик в сфере труда и занятости (например, необоснованные увольнения, попытки воспрепятствовать работникам создать профсоюз, системы выплаты заработной платы и премий, дискриминирующие женщин); острой нехватки защитных мер от экологического ущерба, неспособности учитывать в процессе принятия решений предсказуемых последствий аквакультурной деятельности предприятий в сфере охраны окружающей среды, здоровья и безопасности.

Норвежский национальный контактный пункт, проведя обширный сбор данных и ряд встреч с обеими сторонами, предложил услуги посредничества в форме медиации, чтобы помочь разрешить возникшие вопросы. Все стороны согласились принять добросовестное участие в переговорах. По завершении конструктивной медиации был согласован текст совместного заявления. Результатом заявления стали изменения в Кодексе

46

1.4. Защита прав граждан и участников экономической деятельности в отдельных странах континентального и англосаксонского права, а также в странах...

поведения по корпоративным обязанностям компании «Кермак», включая более четкие обязанности поставщиков в сфере соблюдения прав человека, основанные на рекомендациях, содержащихся в Руководстве; обязательство по заключению взаимовыгодных соглашений с местным населением и обязательство по дальнейшей разработке мероприятий по ми нимизации рисков причинения существенного экологического ущерба. Стороны согласились, что процедуры по отдельному случаю включали претензии к компании «Кермак» и ее деятельности, которые оказались несостоятельными. Дальнейшее сотрудничество и контакты должны быть основаны на принципах взаимного доверия и разъяснения фактов. Предъявители претензии с уверенностью поручили компании «Кермак» довести до конца реализацию совместного заявления

1

.

В странах с переходной экономикой важно наличие и соблюдение гарантий против неблагоприятных изменений законодательства. Речь идет о принципе законных ожиданий2, который в экономике реализовы вается посредством:

• приоритета международных соглашений по сравнению с национальной практикой, если такие соглашения предполагают более благоприятные условия для иностранных инвесторов;

• не распространения на определенны срок неблагоприятных последствий (новых налоговых ставок, тарифов, ограничения) на иностранные инвестиции, зарегистрированные до принятия соответствующих законодательных поправок;

• снятие ограничений на репатриацию прибыли или капитала после выплаты всех надлежащих налогов и сборов и предоставления надлежащим органам свидетельства о регистрации инвестиций;

•

возможность конфискации собственности только после того, как владелец получит адекватную (по рыночной стоимости на момент экспроприации) компенсацию.

-

1

Министерство экономического развития РФ. Портал Внешнеэкономической ин-

формации. URL: http://www.ved.gov.ru/files/images/14.%20RBC–Matters-Ru.pdf. С. 20.

2

См., например: Шерстобоев О. Принцип законных ожиданий: зарубежный опыт и возможность имплементации в системе административного права России // Ежегодник публичного права 2018: Принципы административных процедур и административного судопроизводства. М.: Инфотропик Медиа, 2018. С. 237–245.

ГЛАВА 2. Субъекты административноправового регулирования экономики зарубежных стран

В развитых зарубежных странах в административном праве важнейшая роль в регулировании общественной жизни признается за публичной администрацией. Именно публичная администрация реализует на практике законы, регламентирующие экономическую сферу, а также разрабатывает и претворяет в жизнь экономические программы, принятые органами политического руководства — парламентом или главой государства.

Публичная администрация представляет собой сложную и разветвленную систему органов, работающих непосредственно под руководством правительства — централизованную публичную администрацию, а также множество относительно самостоятельных органов — децентрализированых учреждений.

Децентрализированные учреждения, пользующиеся административной и финансовой автономией, которые могут быть субъектами как публичного, так и частного права, широко распространены в зарубежных странах именно в сфере неполитического регулирования хозяйственных отношений.

Система регулирования экономической жизни общества дополняется общественными и частными организациями, которые могут наделяться отдельными публичными полномочиями.

2.1. Система централизированных органов регулирования

экономики в США, Великобритании, Франции и Германии

Система централизованных органов регулирования экономики состоит из органов политического руководства — правительства и (с некоторыми оговорками в ряде стран) главы государства, и органов специализированного регулирования экономики.

Вне зависимости от федерального устройства государства, в большинстве развитых стран характерно регулирование экономики как

48

2.1. Система централизированных органов регулирования экономики в США, Великобритании, Франции и Германии

на общегосударственном (федеральном), так и на региональном уровнях. На общегосударственном уровне принято выделять министерства общеэкономического регулирования, которые часто являются суперминистерствами, регламентирующими несколько смежных отраслей, а также специализированные экономические министерства. Система дополняется рядом совещательных органов и подчиненных министерствам ведомств.

Выделим важнейшие централизированные органы публичного ад-

министрирования в отдельных странах.

Во Франции создано Министерство экономики, финансов и развития

Франции (Ministère de l'Économie, des Finances et de la Relance)1. Министерство экономики, финансов и развития готовит и осуществляет политику правительства в области экономики, финансов, стимулирования, конкуренции, потребления и борьбы с мошенничеством, социальной и солидарной экономики, а также в области промышленности, космоса, услуг, малых и средних предприятий, ремесел, торговли, электронной почты и связи, бухгалтерской экспертизы, мониторинга и поддержки туристической деятельности.

Министерство экономики, финансов и развития: определяет меры, способствующие росту и конкурентоспособности французской экономики, а также стимулирование и направление инвестиций; отвечает за подготовку макроэкономических сценариев для Франции и ее международной среды; компетентно в финансировании предприятий, за счет задолженности и увеличения собственных средств, особенно малых и средних предприятий и предприятий среднего размера; отвечает за политику создания предприятий и упрощение формальностей; осуществляет надзор за учреждениями, входящими в сети палат ремесел и ремесел, а также торгово-промышленных палат; реализует план стимулирования, направленный на восстановление экономики Франции после эпидемии covid-19, и отвечает за ее хорошее исполнение; готовит и осуществляет государственную политику в отношении государственных счетов, закупок и недвижимости; отвечает за все государственные счета и многолетнюю стратегию государственных финансов.

В рамках задач Министерства Министр экономики, финансов и бюд- жета уполномочен Декретом Президента № 2020–871 от 15 июля 20202

1

Министерство экономики, финансов и развития Франции. URL: https://www.

economie.gouv.fr/welcome-to-the-french-ministry-for-the-economy-and-finance.

2

Государственная служба распространения правовой информации Франции.

URL: https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT00004212119

49

Глава 2. Субъекты административно-правового регулирования экономики зарубежных стран

на: осуществление политики роста и конкурентоспособности французской экономики, прямых иностранных инвестиций, привлекательности территории, переселения и будущих инвестиций; финансирование, разрешение валютно — экономических и финансовых вопросов на национальном и, в консультации с соответствующими министрами, на европейском и международном уровнях; финансирование экспорта; политику государственных холдингов; экономический и финансовый прогноз; статистику и экономические исследования; конкуренцию, потребление и борьбу с мошенничеством; политику развития социальной и солидарной экономики и деятельность, представляющую общественный интерес или общественную полезность; регулирование, анализ и контроль общественного заказа; стратегическое руководство промышленностью и контроль за промышленными секторами и услугами; реструктуризацию предприятий; укрепление важнейших производственно-сбытовых цепочек; экономическую стратегическую информацию и безопасность, а также экономический и цифровой суверенитет; политику в области малых и средних предприятий, ремесел и торговли; политику в области свободных профессий; сырьевую и горнодобывающую политику совместно с министром экологического перехода в отно шении энергетических материалов и, кроме того, с морским министром в отношении энергетических материалов, полученных из глубоководных минеральных и ископаемых ресурсов; космическую политику; политику в области электронных сообщений и сообщений; поддержку новых технологий, их продвижение и распространение; промышленную собственность; борьбу с контрафакцией; мониторинг и поддержку туристической деятельности без ущерба для полномочий министра Европы и иностранных дел; развитие французских компаний и игроков в области цифровых технологий и содействие действиям, которые ускорят цифровую трансформацию экономики; разработку нормативноправовой базы в области цифровых технологий, технологий будущего и платформ на национальном, европейском и международном уровнях; оживление французской экономики; подготовку и исполнение бюджета; налогообложение, налоговое законодательство, кадастр и земельную рекламу; таможенное регулирование и косвенные пошлины; государственное бюджетно-бухгалтерское управление; административно-финансовое управление пенсионным планом государственной службы; экономический и финансовый контроль.

-

1&dateTexte=&categorieLien=id.

50