Административное экономическое право зарубежных стран. Учебное пособие

2.1. Система централизированных органов регулирования экономики в США, Великобритании, Франции и Германии

Для осуществления Министром функций, связанных с будущими инвестициями, создан Генеральный секретариат по инвестициям. Для вы- полнения министром функций в области социальных финансов при министерстве функционируют Генеральный секретариат министерств

по социальным вопросам, Генеральная инспекция по социальным вопросам, Генеральная делегация по вопросам занятости и профессиональной подготовки и Главное управление по вопросам медицинского обслуживания.

Для осуществления следующих функций:

• связанных с инновационной политикой и космической политикой, министр экономики, финансов и развития взаимодействует с Генеральным директоратом по исследованиям и инновациям;

• связанных с цифровыми технологиями, — с Межведомственным

управлением по цифровым технологиям;

•

связанных с тарифной политикой в области энергетики, сырья и шахт — с Главным управлением по энергетике и климату, Глав-

ным управлением по предотвращению рисков и Главным управлением по планированию, жилищному хозяйству и природопользованию.

При Министерстве экономики, финансов и развития созданы ряд

вспомогательных ведомств.

Французское агентство развития (AFD) финансирует, поддержива-

ет и ускоряет переход к более справедливому и устойчивому миру. Каз- начейство Франции (Agence France Trésor) управляет государственным долгом и денежными средствами в наилучших интересах налогоплательщика и в наилучших возможных условиях безопасности. В обязанности Французского Государственного акционерного агентства (Agence des participations de l'Etat: APE) входит выступать в качестве акционера французского правительства, чтобы развивать свои активы и мак симизировать стоимость своих акций. Experience France — французское агентство международного взаимодействия в области технической экспертизы. Business France — национальное агентство, поддерживающее международное развитие французской экономики, ответственное за стимулирование роста экспорта французскими предприятиями, а также за поощрение и облегчение международных инвестиций во Францию.

К специализированным экономическим министерствам Франции следу-

ет отнести: министерство по вопросам экологического перехода (от-

вечающего, в том числе, за жилищное строительство); министерство труда, занятости и экономической интеграции; министерство высшего образования, научных исследований и инноваций; Министерство

-

51

Глава 2. Субъекты административно-правового регулирования экономики зарубежных стран

сельского хозяйства и продовольствия; Министерство трансформации государственного сектора и Государственной службы.

Выделим также ряд научных и консультативных органов:

•

Национальный институт статистики и экономических исследований Франции (Institut national de la statistique et des études

é

conomiques: INSEE), который собирает данные, необходимые для составления количественных результатов. В этом качестве он проводит переписи и обследования, управляет базами данных, а также использует административные источники.

• Целевая группа по финансовым мероприятиям (Groupe d»action

financière: GAFI) является межправительственным органом, целью которого является установление стандартов и содействие эффективному осуществлению правовых, нормативных и оперативных мер по борьбе с отмыванием денег, финансированием терроризма и другими связанными с этим угрозами целостности международной финансовой системы.

•

Высший Совет финансовой стабильности (HCSF — High Council for Financial stabilité financière) осуществляет надзор за финансовой системой с целью обеспечения ее стабильности и устойчивого вклада финансового сектора в экономический рост.

•

Совет по стандартам бухгалтерского учета в государственном секторе (Conseil de normalization des comptes publics: CNoCP) отвечает за установление стандартов бухгалтерского учета всех организаций, осуществляющих нерыночную деятельность и финансируемых главным образом за счет государственного финансирования.

В Великобритании следует выделить Департамент (Министерство)

бизнеса, энергетики и промышленной стратегии (Department for Business,

Energy & Industrial Strategy, BEIS)1. Департамент ответственен за поддержку бизнеса, промышленную стратегию, науку, исследования и инновации, энергетику, в том числе развитие выработки энергии из «чистых» источников, а также за вопросы изменения климата.

Приоритетами деятельности BEIS в 2019–2020 гг. являются: реализация амбициозной промышленной стратегии; максимизация инвестиционных возможностей и укрепление интересов Великобрита нии при выходе из ЕС; содействие развитию конкурентных рынков

-

1

Портал Правительства Великобритании. URL: https://www.gov.uk/government/

organisations/department-for-business-energy-and-industrial-strategy.

52

2.1. Система централизированных органов регулирования экономики в США, Великобритании, Франции и Германии

и ответственной деловой практики; уверенность, что Великобритания имеет надежную, недорогую и чистую энергетическую систему; создание гибкого, инновационного и ориентированного на взаимодействие с бизнесом Департамента1.

Практическая деятельность Департамента бизнеса, энергетики и про-

мышленной стратегии осуществляется при поддержке 41 децентра-

лизированного органа (агентства и публичные органы). К ним относятся: Комиссия по конкуренции и рынкам (Competition and Markets Authority), Земельный кадастр (HM Land Registry), Служба по делам о несостоятельности (The Insolvency Service), ведомство интеллектуальной собственности (Intellectual Property Office), Британское космическое агентство (UK Space Agency) и др.

Среди министерств, ответственных за отдельные сектора экономи-

ки, отметим:

1) Департамент окружающей среды, продовольствия и сельского хо- зяйства (Department for Environment Food & Rural Affairs), который осуществляет свою деятельность с 33 агентствами и публичными органами (Лесная Комиссия (Forestry Commission), Орган по регулированию водных услуг (The Water Services Regulation Authority) и др.).

2) Департамент транспорта (Department for Transport), взаимодействующий с 24 агентствами и публичными органами (Управление железнодорожного и автомобильного транспорта (Office of Rail and Road), Агентство по лицензированию водителей и транспортных средств (Driver and Vehicle Licensing Agency), Агентство по стандартам водителей и транспортных средств (Driver and Vehicle Standards Agency), Агентство по Сертификации Транспортных Средств (Vehicle Certification Agency) и др.

3) Департамент труда и пенсионного обеспечения (Department for Work & Pensions), работающий с 15 агентствами и публичными органами (Корпорация занятости инвалидов (GB) Ltd (Disabled People»s Employment Corporation (GB) Ltd), Пенсионная консультативная служба (The Pensions Advisory Service), Пенсионный регулятор (The Pensions Regulator) и др.

4) Казначейство (HM Treasury) и 15 агентств и публичных органов.

5) Министерство строительства, общин и органов местной власти (Ministry of Housing, Communities & Local Government) и 12 агентств и публичных органов.

1

Там же.

53

Глава 2. Субъекты административно-правового регулирования экономики зарубежных стран

Статус децентрализированных агентств и публичных органов Ве-

ликобритании будет подробнее исследован в следующем параграфе.

В США на федеральном уровне отметим Казначейство (Министер- ство финансов), Департамент торговли, Департамент сельского хозяйства, Департамент энергетики, Департамент транспорта.

Департамент торговли ответственен за повышение уровня жизни всех американцев путем содействия экономическому развитию и технологическим инновациям. Департамент торговли оказывает поддержку американскому бизнесу и промышленности посредством ряда услуг, включая сбор экономических и демографических данных, выдачу патентов и товарных знаков, улучшение понимания окружающей среды, а также обеспечение эффективного использования научно-технических ресурсов. Департамент также разрабатывает политику в области телекоммуникаций и технологий и содействует экспорту США путем оказания помощи и обеспечения соблюдения международных торговых соглашений1. Кроме того, в каждом штате создаются собственные органы регулирования экономикой.

В Германии федеральными органами администрирования экономической деятельностью являются: Федеральное министерство финансов, Федеральное министерство экономики и энергетики, Федеральное министерство продовольствия и сельского хозяйства, Федеральное министерство транспорта и цифровой инфраструктуры, Федеральное министерство окружающей среды, охраны природы и ядерной безопасности, Федеральное министерство экономического сотрудничества и развития2.

Непосредственно министерствам подчиняются органы власти высокого уровня — ведомства. К ведомствам, ответственным за решение отдельных экономических вопросов, относятся: Федеральное ведомство по вопросам строительства и регионального планирования, Федеральное ведомство электроэнергетики, газа, телекоммуникаций, почты и железнодорожного сообщения, Федеральное ведомство страхования, Центральное Федеральное налоговое ведомство, Федеральное ведомство патентных и торговых марок, Федеральное ведомство по вопросам окружающей среды. На части территории ФРГ действуют федеральные финансовые дирекции, подчиненные Министерству финансов, а также

1

Портал Правительства США. URL: https://www.whitehouse.gov/about-the-white-

house/the-executive-branch/.

2

URL: https://www.bmwi.de/Navigation/EN/Home/home.html; jsessionid=2335EC

9D3601A4EF85180D92A8BCE70A.

54

2.2. Децентрализованные органы и учреждения регулирования экономики в США, Великобритании, Франции и Германии

органы власти нижнего уровня: управления водных путей и судоходства, таможенные управления1.

В каждой из 16 земель ФРГ самостоятельно определяется структура

органов регулирования экономикой.

2.2. Децентрализованные органы и учреждения регулирования экономики в США, Великобритании, Франции и Германии

Цетрализированная система регулирования не всегда оказывается эффективной именно в рамках администрирования вопросов экономики. Данная сфера требует особого специализированного подхода, лишенного недостатков иерархической и бюрократической министерской системы. Жесткое вмешательство заменяется на гибкое взаимодействие и профессиональное сотрудничество с субъектами экономической деятельности, которое достигается посредством создания и делегирования функций администрирования экономических вопросов автономным структурам — децентрализированным органам регулирования. Отмечается, что в процессе проведения административных реформ конца XX в. наметилась кардинальная тенденция: включение децентрализированных учреждений в министерскую систему на правах самостоятельных ведомств, заменяющих собой существовавший ранее нижний уровень отраслевого управления2.

В законодательстве и практике публичного управления зарубежных стран не выработано единое наименование децентрализированных автономных структур. Они могут называться публичными корпорациями, квази- или полуавтономными органами, внеминистерскими учреждениями, независимыми или публичными агентствами, комиссиями, бюро, управлениями3.

Во Франции, например, такие структуры обычно называются «независимые административные органы» и публичные «учреждения».

1

Лещенков Ф. А. Децентрализированные органы и учреждения в системе исполнительной власти зарубежных государств: Научно-практическое пособие / Под ред. А. Н. Пилипенко. М., 2018. С. 66, 67.

2

Штатина М. А. Децентрализированные органы и учреждения в системе исполнительной власти зарубежных государств: Научно-практическое пособие / Под ред. А. Н. Пилипенко. С. 13.

3

Козырын А. Н., Глушко Е. К., Штатина М. А. Публичная администрация и административные реформы в зарубежных странах. М., 2006. С. 122.

55

Глава 2. Субъекты административно-правового регулирования экономики зарубежных стран

Англосаксонские страны, те из них, которые определяются как «корпорация», имеют статус юридического лица, позволяющий им совершать сделки и выступать от своего имени в суде. В Италии и Бразилии применяется термин «непрямая публичная администрация».

Особенность статуса децентрализированных учреждений: админист- ративная и финансовая автономность от правительства и министерств; специальная компетенция, указанная в акте о создании автономной структуры; дуализм правового статуса. Они могут быть субъектами публичного права в части выражения общественных интересов и принятия административных актов; а также субъектами частного права в части внутренней организации и взаимоотношений с третьми лицами; отнесение к ведению центральной или местной публичной администрации, но не включение в иерархическую административную структуру.

Децентрализированными органами являются все центральные банки: Банк Англии, Банк Франции, Банк Италии, Банк Испании, Феде-

ральная резервная система США и другие. Именно Центральные банки в современных государствах формируют ядро финансовых систем зарубежных стран. Подробно вопросы регулирования финансово-кредитной системы будут изложены в третьей главе настоящего пособия.

Кроме того, в зарубежных странах децентрализирован контроль за отраслями экономики, максимально открытым рынкам, — это, прежде всего, банковская сфера, биржи, конкуренция, страхование.

Роль децентрализированных органов максимально значима в Великобритании в связи с развитой системой делегирования публичных полно-

мочий на нижние уровни управления. В стране департаменты отбирают перспективные программы и проекты, а затем определяют исполнителей по ним. Осуществление проектов осуществляют независимые органы, способные быстро реагировать на изменяющиеся экономические условия и ориентирующиеся на результат, а не на процесс.

Можно выделить следующие виды таких учреждений: 1) публичные корпорации (Public corporation); 2) внедепартаментские публичные органы (non-departmental public body); 3) исполнительные агенства (Executive agency); 4) неминистерские департаменты (Non-ministerial department).

Прежде всего, среди всех децентрализированных органов выделим экономические и финансовые регуляторы — различные виды органов публичной администрации, осуществляющие отраслевое или внутриотраслевое регулирование и контроль в установленной области. Такие

56

2.2. Децентрализованные органы и учреждения регулирования экономики в США, Великобритании, Франции и Германии

регуляторы действуют в сферах экономики, где необходимо принятие специальных стандартов и технических регламентов и где невозможно осуществлять администрирование без наличия квалифицированных специалистов, в том числе из бизнеса.

В сфере финансов — это Банк Англии, осуществляющий пруденциальное регулирование и надзор за фирмами, предоставляющими финансовые услуги, через Управление пруденциального регулирования (Prudential Regulation Authority), Британский банк для бизнеса British Business Bank, Орган по регулированию финансовой дисциплины (The Financial Conduct Authority), Совет по финансовой отчетности (The Financial Reporting Council (FRC), Управление по регулированию компа- ний, обслуживающих потребности местного сообщества (The Office of the Regulator of Community Interest Companies), Регулятор платежных систем (Payment Systems Regulator), Регулятор по пенсионным выплатам (Pensions Regulator).

В сфере использования ресурсов отметим:

•

Ofwat — Орган по регулированию услуг водоснабжения (The Water

Services Regulation Authority);

• Ofgem (The Office of Gas and Electricity Markets) — орган регули- рования на рынках газа и электроэнергии, которое регулирует деятельность монопольных компаний, управляющих газовыми и электрическими сетями;

•

OFCOM — Орган по регулированию в сфере коммуникаций (Office

of communications), — регулирующий теле-и радиосекторы, фиксированную связь, мобильную связь, почтовые услуги, а также радиоволны, по которым работают беспроводные устройства;

• Агентство по охране окружающей среды (Environment Agency);

• Управление по регулированию ядерных объектов (Office for Nuclear

Regulation).

В отдельных отраслях экономики действуют, в частности, Управление по железным дорогам и автострадам (Office of Rail and Road (ORR), Агентство по регулированию лекарственных препаратов и медицинской продукции (Medicines and Healthcare products Regulatory Agency), Управление по регулированию социального строительства (Regulator of Social Housing).

Публичные корпорации в Великобритании — автономные органы государственного экономического регулирования, являющиеся юридическим лицом. Главной целью данного вида органов было управле ние национализированными отраслями хозяйства. В настоящее время

-

57

Глава 2. Субъекты административно-правового регулирования экономики зарубежных стран

в стране отдельные экономические вопросы регулируют следующие публичные корпорации:

• The BBC (British Broadcasting Corporation) и Channel 4 (C4) в области телекоммуникаций;

•

Управление гражданской авиации (Civil Aviation Authority), отвечаю-

щее за регулирование авиационной безопасности в Великобритании, определяя политику использования воздушного пространства, экономическое регулирование аэропортов Хитроу, Гатвик и Станстед, лицензирование и финансовую пригодность авиакомпаний;

•

Корпорация Crossrail International (CI), которая была создана Де-

партаментом транспорта для содействия продвижению британского бизнеса за рубежом;

•

Корпорация London and Continental Railways Ltd (LCR), полностью принадлежащая Департаменту транспорта и специализирующаяся на управлении, развитии и отчуждении имущественных железнодорожных активов;

•

Корпорация National Employment Savings Trust (NEST), которая яв- ляется доверительным управляющим профессиональной пенсионной системы NEST;

•

Управление по ядерному регулированию (The Office for Nuclear

Regulation) отвечает за регулирование ядерной безопасности и охраны на всей территории Великобритании;

• Фонд пенсионной защиты (The Pension Protection Fund (PPF) вы- плачивает компенсацию членам соответствующих пенсионных систем с установленными выплатами;

•

Регистрационный Совет архитекторов (The Architects Registration

Board) регулирует профессию архитекторов в Великобритании, чтобы гарантировать поддержание хороших стандартов поведения и практики.

Важным звеном децентрализированного управления признаются Исполнительные агентства — исторически обособившиеся части департаментов, которые в настоящее время практически осуществляют отдельные направления политики министерств, реализуют министерские программы. Так, при Департаменте бизнеса, энергетики и промышленной стратегии действуют Регистрационная палата (Companies House), Служба по делам о несостоятельности (The Insolvency Service), ведомство интеллектуальной собственности (Intellectual Property Office), метеорологическое бюро (Met Office), Британское космическое агентство (UK Space Agency).

58

2.2. Децентрализованные органы и учреждения регулирования экономики в США, Великобритании, Франции и Германии

При Департаменте окружающей среды, продовольствия и сельского хозяйства работают Агентство по охране здоровья животных и растений (Animal and Plant Health Agency), Центр науки об окружающей среде, рыболовстве и аквакультуре (Centre for Environment, Fisheries and Aquaculture Science), Сельскохозяйственное Платежное Агентство (Rural Payments Agency), Управление Ветеринарных Препаратов (Veterinary Medicines Directorate).

Департамент транспорта взаимодействует с Агентством по лицензированию водителей и транспортных средств (Driver and Vehicle Licensing Agency), Агентством по стандартам водителей и транспортных средств (Driver and Vehicle Standards Agency), Агентством по Сертификации Транспортных Средств (Vehicle Certification Agency).

Казначейство взаимодействует с Правительственным Агентством Внутреннего Аудита (Government Internal Audit Agency), Национальной комиссией по инфраструктуре (National Infrastructure Commission), Управлением по управлению долгом Великобритании (UK Debt Management Office).

Внедепартаментские публичные органы создаются в Великобритании для осуществления публичных функций в случаях, когда требуется большая степень самостоятельности и отдаленности от прямого министер ского контроля, и работают автономно от них, обычно на основании парламентского статута.

В сфере публичного администрирования экономики выделим:

•

Консультативную, согласительную и арбитражную службу (Advisory, Conciliation and Arbitration Service), разрешающую противоречия между работниками и работодателями;

• Британскую Палату по маркировке (British Hallmarking Council);

•

Угольное ведомство (Coal Authority), которое работает над устранением последствий добычи полезных ископаемых;

• Комитет по изменению климата (Committee on Climate Change);

•

Уполномоченного По Малому Бизнесу (Small Business Commissioner);

•

Управление по атомной энергии Великобритании (UK Atomic Energy Authority);

•

Агентство Исследования и инноваций в Великобритании (UK Research and Innovation);

•

Совет по развитию сельского хозяйства и садоводства (Agriculture and Horticulture Development Board);

•

High Speed Two (HS2) Limited — компания, ответственная за разработку и продвижение новой высокоскоростной железнодорожной сети Великобритании.

-

59

Глава 2. Субъекты административно-правового регулирования экономики зарубежных стран

В США автономные децентрализированные учреждения создаются

на федеральном уровне, в отдельных штатах и местном уровне. На федеральном уровне такие структуры имеют статус независимых агентств (independent agencies) или правительственных (государственных) корпораций. Данным учреждениям могут предоставляться исполнительнораспорядительные и нормотворческие полномочия. Большинство таких органов действуют в сфере экономической деятельности.

Федеральная резервная система (Federal Reserve System, ФРС, Федеральный резерв, FED) — независимое федеральное агентство, вы полняющее функции центрального банка США и осуществления централизованного контроля над коммерческой банковской системой Соединённых Штатов Америки. Система состоит из 12 отдельных банков (Федеральные банки Бостона, Нью-Йорка, Филадельфии, Кливленда, Ричмонда, Атланты, Чикаго, Сент-Луиса, Миннеаполиса, Канзас-Сити, Далласа и Сан-Франциско). ФРС реализует монетарную политику страны, воздействия на объем денежной массы долларов в обращении, определяет стоимость кредитов, регламентирует деятельность банковских институтов, работает в части минимизации системных рисков на финансовых рынках.

Федеральная торговая комиссия (Federal Trade Commission, FTC) призвана защищать права потребителей и, в частности, контролирующая соблюдение антитрестовского законодательства.

Федеральная комиссия по связи (Federal Communications Commission, FCC) регулирует все вопросы межштатного вещания (связь по радио, телевидение, проводных, спутниковых и кабельных средств связи) и международной коммуникации. Выдает лицензии на работу радио- и телевизионных станций, выделяет радиочастоты, обеспечивает соблюдение разумных тарифов.

Федеральная комиссия по энергетике (Federal Energy Regulatory Commission, FERC) регулирует деятельность компаний сектора энергетики и добывающий природный газ. Кроме выдачи лицензий и разрешений на строительство газопроводов, следит за оптовыми ценами на электроэнергию.

Комиссия по ценным бумагам и биржам США (United States Securities and Exchange Commission, SEC) является главным органом, осуществляющим функции надзора и регулирования американского рынка ценных бумаг.

Комиссия по торговле товарными фьючерсами (Commodity Futures Trading Commission; CFTC) осуществляет контроль исполнения закона о товарных биржах и регулирует товарные рынки и сделки на нем.

-

60