Административное экономическое право зарубежных стран. Учебное пособие

3.2. Административно-правовое регулирование финансово-кредитной системы в США и ЕС

и Бундесбанком. BaFin преследует цели обеспечения эффективности всего финансового сектора Германии, то есть банков, кредитных и страховых учреждений. BaFin, как преемник ранее существовавшего ведомства банковского надзора, несет всю полноту ответственности за принятие таких официальных мер, как вынесение предупреждений кредитным институтам, требование от них повысить собственный капитал или их закрытие. Бундесбанк занимается оперативной надзорной деятельностью. Бундесбанк в ходе текущего надзора по-прежнему собирает, анализирует и оценивает годовые балансы банков, аудиторские заключения и другие предусмотренные законом формы отчетности, а также проводит встречи с представителями банков. Частью текущего надзора являются проверки Бундесбанком обеспеченности кредитных институтов собственным капиталом и качества управления рисками. В отдельных случаях BaFin проводит подобные проверки силами собственных сотрудников. Предусмотрено также проведение инспекционных проверок объединенными силами обоих ведомств.

Во Франции в 2010 г. проведена реформа надзора и создан Орган пруденциального надзора (Autorité de contrôle prudentiel et de resolution, ACPR) — французский финансовый регулятор, объединивший сертификационные и надзорные органы банковского и страхового секторов.

Новый регулятор был создан путем слияния следующих органов: Комитета по страховым компаниям; Комитета по кредитным учреждениям и инвестиционным компаниям; Банковской комиссии и контрольного органа по страхованию и взаимному страхованию.

Ведущую роль в системе регулирования рынка ценных бумаг Франции играет Комиссия по финансовым рынкам (Autorité des Marchés Financiers, AMF). AMF имеет статус независимого государственного учреждения, осуществляет мониторинг и регулирование деятельности участников рынка и контроль за соблюдением требований раскрытия информации при выпуске ценных бумаг, обладает правом наложения запретов и санкций при выявлении нарушений законодательства в финансовой сфере, оказывает информационную и консультационную поддержку инвесторам. Комиссия по финансовым рынкам разрабатывает общие правила проведения операций с ценными бумагами и лицензирует управляющие компании фондов коллективного инвестирования.

В одном из мировых финансовых центров — Сингапуре — мега регулятор создан на основе центрального банка, и один орган совмещает функции центрального банка и органа надзора на финансовом рынке. В Сингапуре роль центрального банка и органа надзора

-

91

Глава 3. Административно-правовое регулирование отдельных сфер экономической деятельности в зарубежных странах

на финансовом рынке выполняет Монетарное управление Сингапура (Monetary Authority of Singapore, MAS)1.

На самом крупном финансовом рынке мире — в США — организационная структура регулирования и надзора долгое время остается относительно стабильной и не подвергается структурным изменениям.

Американская система регулирования финансовых рынков отличается: жесткими требованиями по обязательному раскрытию информации о хозяйственной деятельности акционерных обществ; делегированием полномочий по контролю за соблюдением правил и норм деятельности на фондовом рынке за саморегулируемыми организациями профессиональных участников рынка ценных бумаг; наличием регуляторов не только на федеральном уровне, но и на уровне отдельных штатов2.

Главными регуляторами финансового рынка являются: Комиссия по ценным бумагам и биржам США, Федеральная резервная система, Комиссия по торговле товарными фьючерсами, Национальная ассоциация государственных страховых комиссаров.

Федеральное независимое агентство Комиссия по ценным бумагам и биржам США (United States Securities and Exchange Commission, SEC).

Задачи комиссии — это главной орган финансового регулирования и надзора за рынками капитала. Функция регулирования заключается в выработке правил и стандартов работы и поведения участников рынка ценных бумаг, таких как биржа, брокеры, эмитенты, инвесторы. Отметим, что стандарты и подходы к регулированию, которые внедряет SEC, являются эталоном для законодателей и регуляторов в других странах.

Американское законодательство о рынке ценных бумаг (в отношении предложения и продажи ценных бумаг) основывается на том, что инвестор должен быть обеспечен всей необходимой информацией до принятия решения об инвестициях. Инвесторы не должны быть введены в заблуждение эмитентами, лицами, реализующими ценные бумаги, или иными профессиональными участниками рынка, и большинство государственных законов о ценных бумагах являются разъясняющими, а не квалифицирующими законами.

Для этой цели SEC занимается контролем финансово-хозяйственной деятельности эмитентов с помощью системы отчётности

1

Официальный сайт Монетарного управления Сингапура. URL: http://www.

mas.gov.sg.

2

См. подробнее: Евлахова Ю. С. Регулирование финансового рынка США //

Финансовые исследования. 2008. № 1. С. 4, 5.

92

3.3. Антимонопольное регулирование в США и ЕС

EDGAR — системы сбора, анализа и поиска электронных данных (англ. Electronic Data Gathering, Analysis, and Retrieval). Данная база работает в режиме онлайн и любой желающий может получить те или иные данные по конкретному эмитенту, а любой инвестор может дать совет или подать жалобу на действия эмитента.

Эмитенты (публичные компании и иные регулируемые организации) обязаны предоставлять в SEC ежеквартальную, ежегодную и иную периодическую отчётность, предусмотренную законом. В дополнение к ежегодным финансовым отчётам руководители компаний должны предоставить «отчёт и анализ управления» (MD&A), который описывает операции, совершенные эмитентом за отчётный год, и даёт объяснения, как компания работала в этот период времени. Юридический департамент SEC проводит расследования по жалобам инвесторов в EDGAR или по выявленным ситуациям манипулирования рынком, незаконной инсайдерской торговли или предоставления недостоверной (искажённой) отчётности.

В вопросах регулирования деятельности банков и иных кредитных учреждений или ассоциаций SEC делит полномочия с Советом управляющих Федеральной резервной системы, Федеральной корпорацией страхования депозитов, Контролером денежного обращения.

Регулирование рынка страховых услуг относится к компетенции штатов, но подчинено федеральному антимонопольному законодательству. Координирующим органом на федеральном уровне является На- циональная ассоциация государственных страховых комиссаров (National Association of State Insurance Commissioners)1.

3.3. Антимонопольное регулирование в США и ЕС

Экономический смысл антимонопольного регулирования состоит в использовании метода стимулирования конкуренции и пресечения (ограничении) негативных проявлений рыночной власти корпораций для достижения социально-экономических задач, стоящих перед обществом, прежде всего обеспечения, в конечном счете, интересов потребителей товаров, работ и услуг (публичного интереса). При этом, исходя как из изучения достижений экономической теории, так и из анализа практики экономической деятельности, при беспристрастном рассмотрении феномена конкуренции, стало очевидно, что она способна как

1

Официальный сайт Национальной ассоциации государственных страховых

комиссаров США. URL: https://content.naic.org/.

93

Глава 3. Административно-правовое регулирование отдельных сфер экономической деятельности в зарубежных странах

приносить пользу при грамотном использовании и встроенности средств ее обеспечения в созидательную экономическую политику государства, так и, напротив, приносить вред как по причине объективных негативных последствий, которые порождает конкуренция1, так и когда, будучи превращенной в фетиш, она начинает культивироваться и заменять собой главную экономическую цель — обеспечение социально-экономического благополучия граждан, и многие другие, необходимые для достижения такого экономического блага разумные экономические цели и задачи.

Кроме того, на практике антимонопольное регулирование и пра воприменение в ряде случаев нередко отступает от своей благородной миссии и может реализовываться не в качестве средства обеспечения баланса интересов, сдерживая хищнические амбиции монополий, а напротив, потворствуя им, угождая их стремлениям к несправедливому переделу рынков и даже к политическому господству.

Такие амбиции нередко облекаются в форму академических концепций и экспертных подходов, формируя таким образом теоретическую основу для проведения в антимонопольной политике необходимых крупным корпорациям решений и задач, и, как правило, все это связывается с так называемой либеральной экономической политикой. Вместе с тем на отдельных этапах могут набирать силы и противоположные тенденции, повышающие значение социальных задач, а, следовательно, направленные на ослабление негативных проявлений рыночной власти крупных корпораций, в том числе принадлежащих отдельным отраслям и группам. Помимо этого, в антимонопольном праве ярко проявляется феномен международной конкуренции, конкурентной борьбы между транснациональными корпорациями, с одной стороны,

-

1

Например, в литературе нередко отмечается, что достоинствами конкуренции выступает снижение цен, улучшение качества, увеличение ассортимента и др. Однако практика показывает также и другое — конкуренция возможна только при превышении предложения над спросом, а значит она вызывает перепроизводство и неизбежный рост цен из-за необходимости покрытия расходов на перепроизводство, также при погоне за снижением цены в борьбе за спрос, зачастую такое снижение производится за счет использования более дешевых и соответственно нередко менее качественных комплектующих, ассортимент в одних секторах действительно растет, но целый ряд товаров, работ и услуг вообще может уйти из оборота в конкурентнорыночной экономике из-за низкой рентабельности несмотря на востребованность потребителями, острая конкуренция в целом ряде сегментов рынка нередко приводит к их деградации и т. д. Фактор существования легальных, в том числе естественных и государственных, монополий также свидетельствует об ограниченности возможностей конкурентного метода для решения экономических задач.

94

3.3. Антимонопольное регулирование в США и ЕС

и национальным бизнесом отдельных стран, с другой, национального бизнеса разных стран между собой, остра также конкуренция между различными сегментами бизнеса, например, финансовым и производственным капиталом. В последнее время острота этой многоаспектной конкурентной борьбы усиливается в условиях текущего мощнейшего мирового финансово-экономического кризиса.

Таким образом, наполнение антимонопольных институтов конкретным экономико-правовым содержанием во многом зависит от баланса сил, сложившихся в том или ином государстве в конкретный исторический период, и социально-экономических задач, которые необходимо решать государству в текущих социально-политических и финансовоэкономических условиях.

В качестве еще одного предварительного замечания следует обратить внимание на разграничение антимонопольного регулирования и регулирования естественных монополий. Под последними понимаются рынки, на которых компании действуют в качестве монополий, и такой их статус не преследуется, а напротив, защищается государством ввиду обоснованности больших выгод для общества от монопольного функционирования таких рынков в отличие от конкурентной структуры, которая могла бы быть теоретически на таких рынках1.

Формы и методы регулирования и контроля в антимонопольном праве и праве естественных монополий отличаются друг от друга. Не случайно формы государственного контроля за естественными монополиями в разных странах и в разное время достаточно разнообразны: от всестороннего (априорного технического и финансово-экономического, апостериорного управленческого и т. д.) контроля во Франции, до добровольного обязательства Совета директоров поддерживать постоянную реальную цену на услуги в Новой Зеландии (Trans Power New Zeland Limited)2.

В США законодательство, направленное против монополизации экономики, получило название антитрестовского3. Однако этот термин не стал базовым для многих других стран, кроме Канады и послевоенной Японии. Законодательство других государств о конкуренции и монополии начинало развиваться в терминологическом плане не как

1

См. подробнее: Писенко К. А., Бадмаев Б. Г., Казарян К. В. Антимонопольное

(конкурентное) право: Учебник. 2014. URL: СПС «КонсультантПлюс». Глава 2, § 1.

2

См. подробнее: Государственное регулирование экономики: опыт пяти стран.

С. 15.

3

Жидков О. А. Законодательство о капиталистических монополиях // Избранные

труды; отв. ред. Г. И. Муромцев, Е. Н. Трикоз. М., 2006. С. 474.

95

Глава 3. Административно-правовое регулирование отдельных сфер экономической деятельности в зарубежных странах

антитрестовское, а как законодательство об ограничительной торговой практике, реже — антикартельное или о монополиях1.

В США термин антитрестовское законодательство, антитрестовское право устоялся и сохранился с момента принятия первых антитрестовских законов до настоящего времени, а в странах европейской традиции регулирования конкурентно-монопольных отношений распространилось понятие конкурентного права. Американская система антитрестовского права строится на принципе «формального запрещения монополии» и предполагает в основном судебную форму правоприменительного процесса. Европейская система……делает упор на принципе «контроля за монополистическими объединениями и ограничения их злоупотреблений»»2. Конкурентное право, по сути, также является антимонопольным с тем отличием от антитрестовского, что акцент делается на контроле за поведением, а не запрете различных форм монополизации.

В США антимонопольное регулирование осуществляется как на федеральном уровне специальными федеральными органами, так и на уровне отдельных штатов. Основным ведомством, ответственным за проведение антимонопольной политики на федеральном уровне, с принятием в 1890 г. Закона Шермана, его реализация была возложена на Департамент юстиции США. В 1914 г. в США специальным законом создано независимое агентство — Федеральная торговая комиссия (Federal Trade Commission (FTC) как независимый административный орган, уполномоченный действовать в сфере антимонопольного регулирования. Кроме указанных органов в США целый ряд отраслевых федеральных ведомств наделён определёнными полномочиями в области антимонопольного регулирования. В основном эти полномочия связаны с многочисленными изъятиями из общих правил антитрестовского законодательства и специальными прерогативами отдельных ведомств по контролю слияний в определенных отраслях.

Выделим: изъятие из-под действия антитрестовских законов компаний, находящихся под юрисдикцией Федеральной комиссии по судоходству; правомочия Департамента внутренних дел разрешать объединения компаний, арендующих у федеральных властей нефтяные

1

Писенко К. А. Административно-правовое обеспечение баланса интересов в сфере антимонопольного регулирования в Российской Федерации: Дис. … д-ра юрид. наук. М., 2018. С. 97.

2

Казачкова З. М. Соотношение конкурентного и антимонопольного права в аспекте универсальных ценностей конкуренции и интересов потребителей: сравнительный анализ // Конкурентное право. 2011. № 2. С. 12–17.

96

3.3. Антимонопольное регулирование в США и ЕС

и угольные участки для промышленных разработок; право министра сельского хозяйства издавать приказы о прекращении монополизации или ограничения торговли такой продукцией в случаях «недолжного роста цен», одновременно изъяв сельхозкооперативы из-под действия антитрестовских законов; наделение Федеральной комиссии по связи полномочиями одобрять слияния и поглощения компаний, если они происходят в общественных интересах.

По подобной схеме антимонопольными полномочиями были наделены также, в частности, Федеральная резервная система, Федеральная корпорация по страховым депозитам, Комитет гражданской авиации, Контролёр денежного обращения и др.

На уровне штатов реализацию антитрестовской политики осуществляют, в частности, штатные генеральные атторнеи. Традиционно высокая роль судов США, в том числе и в антимонопольной сфере, предопределила, что суды выполняют не только контрольную, но и регулирующую функцию, например, в части установления размера доли рынка, при котором действия компании будут рассматриваться как монополизация. Суды сформулировали «правило разумности», дали определение «рыночной власти1.

Европейская модель интересна и тем, что специальные системы антимонопольных органов созданы на уровне Европейского Союза и на уровне отдельных государств — членов ЕС.

Сам Европейский Союз как квази-государственное образование имеет собственную специальную систему антимонопольных органов с собственной компетенцией. Функции контроля за соблюдением антимонопольного законодательства осуществляет Комиссия ЕС, наделенная также и нормотворческими полномочиями, ее решения носят характер административного прецедента. Как отмечает С. А. Паращук, «решения Европейской комиссии по конкурентным делам являются так называемыми административными прецедентами. Кроме того, важное значение имеют решения по конкретным делам судебных органов ЕС: Суда правосудия ЕС и Суда первой инстанции»2.

Еще одним органом ЕС в области антимонопольного регулирования является Консультативный комитет по ограничительной практике

1

См. подробнее: Писенко К. А. Административно-правовое обеспечение баланса интересов в сфере антимонопольного регулирования в Российской Федерации: Дис. … д-ра юрид. наук. С. 266–268.

2

Паращук С. А. Конкурентное право. Правовое регулирование конкуренции и монополии: Учебно- практическое пособие. М., 2002. С. 115, 116.

97

Глава 3. Административно-правовое регулирование отдельных сфер экономической деятельности в зарубежных странах

и монополиям (Advisory Committeе on Restrictive Practices and Monopolies), состоящий из официальных представителей государств-членов. Полно мочия данного органа носят консультативный характер. Комиссия ЕС и Консультативный комитет взаимодействуют между собой в процессе реализации задач антимонопольного регулирования. Решения, принимаемые Комиссией, подлежат обсуждению в Консультативном комитете, где позиция Консультативного совета имеет важное значение с точки зрения системы сдержек и противовесов, и контроля общества за деятельностью правоприменительных органов в экономической сфере.

Позиции Комиссии противостоит сильная судебная власть в лице специализированного конкурентного суда — Суда первой инстанции и Суда ЕС, которые вправе не только вершить правосудие, но и создавать прецеденты, формировать доктрины, рассчитанные на неограниченное число случаев. Так, в частности, на основании решений Суда ЕС было идентифицировано понятие «доминирующее положение на рынке», сделаны выводы о применении ст. 86 Римского договора (о злоупотреблениях доминирующим положением на рынке) к операциям концентрационного характера, о распространении этой статьи на сферу услуг, об экстерриториальном характере правил конкуренции. Столь развёрнутое использование прецедентного права стало неотъемлемой частью политики конкуренции ЕС1.

Реализация Комиссией ЕС интересов ЕС в целом, а не отдельных государств, в том числе и в антимонопольной сфере, создаёт также определённые условия конкуренции, сдержек и противовесов между антимонопольным регулированием, проводимым национальными ведомствами и органами Евросоюза.

В Великобритании в 1999 г. образована Комиссия по конкуренции и рын- кам (Competition and Markets Authority (CMA) — неминистерский де-

партамент, который работает над тем, чтобы потребители совершали хорошую сделку при покупке товаров и услуг, а бизнес действовал в рамках закона2.

СМА: исследует слияния между организациями, чтобы убедиться, что они не уменьшают конкуренцию; исследует целые рынки, если считает, что находит угрозу для конкуренции или потребителей; принимает меры против компаний и частных лиц, которые участвуют в картелях

-

1

Ячеистова Н. И. Международная конкуренция: законодательство, регулирова-

ние и сотрудничество. Нью-Йорк; Женева, 2001. С. 152.

2

Портал Правительства Великобритании. URL: https://www.gov.uk/government/

organisations/competition-and-markets-authority/about#our-responsibilities.

98

3.3. Антимонопольное регулирование в США и ЕС

или антиконкурентном поведении; защищает потребителей от недобросовестной торговой практики; убеждает правительство и другие регулирующие органы эффективно использовать конкуренцию в интересах потребителей.

Комиссия по конкуренции и рынкам не является единственным орга ном, ответственным за антимонопольную политику в Великобритании, так как система защиты конкуренции и антимонопольного регулирования Великобритании является одной из самых деконцентрированных.

Следует выделить: 1) отраслевые регуляторы, направляющие за просы на исследования/расследования в Комиссию по конкуренции и рынкам. В качестве примера можно привести следующие: Служба гражданской авиации — Civil Aviation Authority (CAA); Орган регулирования на рынках газа и электроэнергии (Ofgem); Орган по регулированию в сфере коммуникаций (Ofcom); Орган по регулированию услуг водоснабжения (Ofwat) и т. д.; 2) Министерства (Департаменты) Правительства Великобритании, обеспечивающие свободную конкуренцию по направлениям своей деятельности и направляющие запросы на исследования/расследования в Комиссию по конкуренции и рынкам;

3) Созданные в 2002 г. на основании Закона «О предприятиях» 2002 г. Апелляционный трибунал по конкуренции Competition Appeal Tribunal (CAT) и Служба по конкуренции (Competition Service (CS).

CAT является специализированным независимым судебным органом, обладающим междисциплинарной экспертизой по праву, экономике, бизнесу и бухгалтерскому учёту, функции которого заключаются в рассмотрении и разрешении дел, касающихся конкуренции или вопросов экономического регулирования.

Уставные функции Апелляционного трибунала по конкуренции заключаются в: 1) рассмотрении апелляций и принятии решений по делам,

связанным с вопросами конкуренции или регулирования в отношении решений, принятых Комиссией по конкуренции и рынкам (CMA), отраслевыми регуляторами и Министром бизнеса, энергетики и промышленной стратегии; 2) рассмотрении частных исков о возмещении ущерба, связанного с нарушениями законодательства Великобритании и ЕС о конкуренции.

Служба по конкуренции — внедепартаментский публичный орган, цель которого — финансирование и оказание вспомогательных услуг апелляционному трибуналу по вопросам конкуренции. Вспомогательные услуги охватывают все необходимое для облегчения выполнения апелляционным трибуналом по вопросам конкуренции своих уставных

-

99

Глава 3. Административно-правовое регулирование отдельных сфер экономической деятельности в зарубежных странах

функций и включают, например, административный персонал, жилые помещения и офисное оборудование.

Исследователями отмечается, что формой деконцентрации администрации в сфере антимонопольного регулирования является не только распределение полномочий центральных проконкурентных органов, но и выделение отдельных секторов для особого конкурентного регулирования независимыми властными субъектами, отделёнными от антимонопольных органов1.

Во Франции действуют несколько публичных властных субъектов, уполномоченных в сфере антимонопольного регулирования. В соответствии с новым конкурентным Ордонансом 2003 г.2 создано Ведомство по вопросам конкуренции (L'Autorité de la concurrence)3. Председатель Ведомства по вопросам конкуренции Франции назначается указом Президента Республики по представлению со стороны парламентских комитетов Национального собрания и Сената Франции. Впрочем, Министру экономики в исключительных случаях предоставлено право взять на рассмотрение дела по слиянию, которые имеют стратегическое значение. Именно Министру экономики принадлежит окончательное решение по сделке, запрещенной конкурентным органом, т. е. ограничивающая конкуренцию и запрещенная сделка может быть разрешена исходя из иного публичного интереса, обеспечение которого входит в компетенцию министра экономики.

В Германии основные функции по реализации Закона об ограничении конкуренции возложены на Федеральное картельное ведомство — независимое административное учреждение, полномочное рассматривать дела о конкурентных правонарушениях. Руководство службой осуществляет Президент Федерального картельного ведомства, который назначается Правительством и является членом Правительства. Ведомство обладает исключительными полномочиями в области контроля экономической концентрации, осуществляет пресечение картельных и других антиконкурентных соглашений между предприятиями и злоупотреблений

1

Писенко К. А. Публичные субъекты конкурентного права в России и зарубежных

странах // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения.

2012. № 2. С. 60–71.

2

Ordonnance n 03–03 du 19 Juillet 2003, Modifiée et complétée, relative à la Concur-

rence // Комиссия по конкуренции. URL: http://www.conseil-concurrence.dz/?page_id=13.

3

Портал Ведомства по вопросам конкуренции Франции // URL: http://www.

autoritedelaconcurrence.fr/user/index.php?lang=en.

100