Административное экономическое право зарубежных стран. Учебное пособие

1.1. Основные направления административно-правового регулирования экономики в странах континентального и англосаксонского права

стратегических направлений социально-экономического и иннова ционного развития, выявления технологических прорывов, способных оказать воздействие на экономику и общество в средне- и долгосрочной перспективе, получившее название форсайт (от английского Foresight — «предвидение»)1.

Форсайт представляет собой систематический, совместный процесс построения образа будущего в средне- и долгосрочной перспективе, нацеленный на повышение качества принимаемых в настоящий момент решений и координацию совместных действий (FOREN Guide). Форсайт — это систематические попытки заглянуть в будущее науки, технологий, общества и экономики, чтобы обеспечить процветание общества, экономики и окружающей среды (Asia-Pacific Economic Cooperation — Center for Technology Foresight)2. «Форсайт — это систематические попытки оценить долгосрочные перспективы науки, технологий, экономики и общества, чтобы определить стратегические направления исследований и новые технологии, способные принести наибольшие социально-экономические блага»3.

В разных странах программы форсайта основываются на различных методологических и организационных принципах, но общим является то, что: большинство форсайт-проектов включают перспективы развития науки и технологий; проекты и исследования становятся предметом обсуждения не только ученых, но и политиков, бизнесменов, специалистов-практиков из разных отраслей экономики; результатом таких обсуждений становится интеграция науки, образования и промышленности и, в конечном счете, повышение конкурентоспособности страны.

В процессе выбора применяются различные критерии для определения наиболее предпочтительных вариантов. Так, например, при выборе критических технологий может использоваться критерий достижения максимального экономического роста, а при построении технологической дорожной карты для отрасли — выявление потенциальных рыночных ниш и выбор технологий, позволяющих максимально быстро разработать конкурентоспособные продукты для возникающих рынков. Выбор стратегии развития производится на основе

-

1

Национальный исследовательский университет Высшая школа экономики.

Форсайт-центр. URL: foresight.hse.ru/whatforesight.

2

Крюков С. В. Форсайт: От прогноза к формированию будущего // ТЕRRА ECO-

NOMICUS. 2010. Т. 8. № 3. Ч. 2. С. 9.

3

Martin B. Research Foresight and the exploitation of science base. HSMO. London,

1993.

11

Глава 1. Административно-правовые аспекты экономической политики зарубежных стран

последовательности широких экспертных консультаций, что позволяет предвидеть самые неожиданные пути развития событий и возможные «подводные камни»1.

Впервые задача сформировать специальные программы, определяющие приоритетные области развития науки и технологий, была поставлена в США в 1950-е гг. корпорацией RAND. В Японии, начиная с 1970 г., каждые 5 лет проводят масштабное исследование долгосрочных перспектив развития технологий, при горизонте прогноза 30 лет. Заказчиком является правительство, а исполнителем — специально созданный Национальный институт по научной и технологической политике. В начале 1980-х в США стартовал национальный проект по разработке «критических технологий». В конце 1980-х гг. был создан специальный департамент в Еврокомиссии, который отвечает за координацию использования форсайта странами-членами Евросоюза, и специальный институт Технологического форсайта в Севилье как институт европейского экономического сообщества, который занимается вопросами методологического и методического обеспечения форсайта. А к середине 1990-х к поиску приоритетов инновационного развития подключились многие страны Европы (за пределами Евросоюза), Азии, Латинской Америки, в т. ч. государства с переходной экономикой2.

В Великобритании программа форсайт началась в 1994 г., причем от оценки перспектив сферы науки и технологий англичане перешли к новым элементам — региональному форсайту, форсайту для малого и среднего бизнеса и «молодежному форсайту». Последний представляет собой национальный проект, который ориентирован на привлечение молодежи к научно-техническому творчеству. В рамках «молодежного форсайта» разрабатываются специальные программы по дизайну и новым технологиям, специальные учебные пособия для учителей и специальные программы по Би-Би-Си, мультимедийные материалы и интернет-сайты. Организационно каждый цикл английской программы начинается с решения министра науки, который должен получить обязательное одобрение премьер-министра Великобритании. Финансирование государственное — 1,5 млн фунтов стерлингов на цикл3.

2. Обеспечение перспективных структурных преобразований обыч-

но требует решения вопросов совершенствования инфраструктуры

1

Национальный исследовательский университет Высшая школа экономики.

Форсайт-центр. URL: https://foresight.hse.ru/whatforesight.

2

Крюков С. В. Указ. соч. С. 8.

3

Там же. С. 13.

12

1.1. Основные направления административно-правового регулирования экономики в странах континентального и англосаксонского права

экономики. Поиск «узких» мест, оценка ситуации позволяет составить дорожные карты необходимых мероприятий по секторам экономики (нефтегазовый сектор, природно-ресурсный комплекс, электроэнергетика, атомная промышленность, энергетическое машиностроение, авиа- и судостроение, космическая промышленность, медицина и фармацевтика, сектор ИКТ и массовых коммуникаций, наноиндустрия, микроэлектроника, композиционные материалы и др.).

Например, одним из основных экономических инструментов, обеспечивающих на протяжении последних десятилетий инновационное развитие ведущих индустриальных стран Запада, является механизм венчурного (рискового) финансирования.

Венчурное финансирование — это вложение капитала во вновь созданные компании, находящиеся на начальной стадии развития, в обмен на долю участия в ее уставном капитале, в расчете на рост капитализации данной компании в будущем и получение высокой прибыли при продаже этой доли участия в дальнейшем. Венчурный бизнес содействует появлению и развитию новых компаний, новых технологий, поэтому одна из задач государства — содействовать развитию венчурного бизнеса.

Для осуществления механизмов венчурного инвестирования государство в зарубежных странах:

• поддерживает развитие фондового рынка через законодательство о пенсионных фондах и страховых компаниях как одних из ведущих источников финансирования венчурных предприятий;

•

формирует инфраструктуру для инновационных компаний, так

как развитие технологических предприятий на начальном этапе

не может эффективно осуществляться без государственной поддержки, являясь слишком затратным. Обязательными инструментами инновационной инфраструктуры являются бизнес-инкубаторы и технопарки. В бизнес-инкубаторах перспективные проекты совместными усилиями ученых и предпринимателей превращаются в реальный бизнес. Если, пройдя бизнес-инкубатор, проект становится интересным для инвестирования и развития, он попадает в технопарк, где налаживается выпуск образцов продукции, а затем запускается серийное производство;

• создает механизмы взаимодействия власти и бизнеса, обеспечи-

вающие инновационное развитие. В процессе выстраивания ме-

ханизма взаимодействия предпринимателей с бизнес-инкубаторами и технопарками неизбежно определяется необходимость

13

Глава 1. Административно-правовые аспекты экономической политики зарубежных стран

построения частно-государственного партнерства. Механизмы частно-государственного партнерства в венчурном бизнесе состоят в долевом участии государства в венчурных фондах напрямую или через посредничество «фонда фондов», а также в финансовом содействии частным венчурным фондам и инновационным компаниям.

3. Обеспечение экономического развития, в том числе проведение

региональной политики; решение ряда социальных проблем распадает-

ся на 2 части: преимущественно политические и преимущественно экономические задачи. К первой группе относится задача поддержания социальной стабильности на основе недопущения слишком большого разрыва в доходах и уровне жизни различных слоев населения. Во вторую группу входят: во-первых, увеличение человеческого капитала, рост качества рабочей силы; во-вторых, стимулирование развития внутреннего рынка и инвестиций путем повышения доходов населения; в-третьих, с помощью средств, проходящих через социальную сферу, правительство имеет возможность влиять на ход тех или иных структурных процессов (как демографических, так и экономических)1.

Отметим, что экономическое развитие — это постоянная задача для любого государства, и поэтому программы реформ разрабатываются и в экономически успешных странах с растущей экономикой2.

4. Обеспечение безопасности в сфере экономики. Даже самое либераль- ное государство не может оставаться в стороне от вопросов: безопасно сти промышленного производства, товарных спецификаций, параметров экологически приемлемой продукции, условий труда, наемного персонала и т. д. «На деле государственное регулирование стремится не исправить недостатки рынка, а выйти за его рамки, то есть оно является политикой не экономической, а социальной. Это попытка выдвинуть концепцию общественных интересов вне рамок рынка, а, зачастую, и в противовес не только конкретному рынку, но и самой идее рыночной экономики»3.

Здесь происходит переход от регулирования отношений между про-

давцами, конкурентами и потребителями к регулированию социальных

-

1

Государственное регулирование экономики: опыт пяти стран / В. Б. Ступин,

Т. А. Хохлова, А. Е. Шадрин, В. В. Новиков, М. Давыдовская. С. 13.

2

См., например: Национальная программа реформ Германии. URL://https://

www.bmwi.de/Redaktion/EN/Publikationen/national-reform-programme-2019.html.

3

Государственное регулирование экономики: опыт пяти стран. С. 142.

14

1.1. Основные направления административно-правового регулирования экономики в странах континентального и англосаксонского права

отношений таких вопросов, как регулирование трудовых отношений и программы занятости, а также чистота окружающий среды.

5. Необходимость реализации национальных интересов в мировой эко-

номике. Экономически эффективное государство всегда отстаивает

свои национальные интересы и обеспечивает свою национальную экономическую безопасность в условиях неограниченной международной конкуренции. Количественное выражение такого определения равнозначно установлению баланса между открытостью национальной экономики и поддержкой своих производителей на внутреннем и внешнем рынках. Так, 6 августа 2020 г. Президент Дональд Трамп подписал два исполнительных указа, запрещающих жителям США «вести дела» с приложением TikTok и мессенджером WeСhat, принадлежащими китайским компаниям ByteDance и Tencent, соответственно1. В частности, запрещается покупка рекламы в приложениях или соглашения о том, что TikTok или WeChat появятся в магазинах приложений американских компаний. Запрет TikTok блокирует все сделки с участием Byte Dance или её дочерних компаний. В качестве причины «блокировки» TikTok указывается, что TikTok автоматически собирает огромные массивы пользовательских данных, «угрожает предоставить Коммунистической партии Китая доступ к личной и служебной информации американцев, потенциально позволяя Китаю отслеживать местонахождение федеральных служащих, составлять досье из личной информации для шантажа и вести корпоративный шпионаж»2.

6. Необходимость спасения национальной экономики и благосостояния

граждан в кризисные периоды. Кризисы в мировой экономике случают-

ся периодически, а глобализация диктует обязательность реагирования каждого государства на неблагоприятные изменения экономической ситуации. В противном случае, страны, которые не приняли адекватных антикризисных мер, рискуют после завершения периода турбулентности стать слабее своих конкурентов и остаться на периферии мировой экономики. Ярчайший пример спасения национальных экономик — меры по поддержке отдельных отраслей, предприятий и граждан, пострадавших из-за распространения инфекции COVID-19, которые подробнее будут рассмотрены в следующем параграфе как меры прямого стимулирования.

1

Информационный портал Блумберг. URL: https://www.bloomberg.com/news/

articles/2020-08-07/trump-signs-tiktok-ban-as-u-s-boosts-pressure-for-sale-of-app.

2

Там же.

15

Глава 1. Административно-правовые аспекты экономической политики зарубежных стран

1.2. Методы и формы публично-правового регулирования экономики в странах континентального и англосаксонского права, а также в странах с переходной экономикой

Тезисно обозначив функции, которые государство берет на себя в экономике, необходимо определить приемы и способы публичного администрирования в экономической сфере. Система способов и приемов (мер) обеспечения субъектами экономических отношений общеобязательных условий, дозволений, ограничений обязанностей и запретов, применяемых органами публичной администрации зарубежных стран в целях достижения баланса частных и публичных интересов в экономической сфере, понимается здесь как методы административно-правового регулирования экономики.

В зависимости от степени воздействия на объект или субъект регулирования широко известны методы прямого и косвенного регулирования экономической жизни общества.

К методам прямого государственного воздействия относятся:

• определение стратегических целей развития экономики и их выражение в индикативных и других планах, целевых программах;

• государственные заказы и контракты на поставки определенных видов продукции, выполнение работ, оказание услуг;

• государственная поддержка экономики в целом, отдельных программ, заказов и контрактов;

• установление нормативных требований к качеству и сертификации технологий и продукции;

•

введение правовых и административных ограничений и запретов по выпуску определенных видов продукции и т. п.;

•

лицензирование операций по экспорту и импорту товаров, т. е. внешнеторговых операций.

Среди мер прямого воздействия на экономику в настоящее время

выделяется прямое стимулирование в связи с пандемией COVID-19.

В США на основании Закона о чрезвычайной помощи и экономической безопасности в связи с коронавирусом (Coronavirus Aid, Relief, and Economic Security Act)1 в экономику вливается 2,2 трлн долларов. Этот пакет финансовой помощи стал самой крупной мерой поддержки

1

Портал публикации актов Правительства США. URL: https://www.govinfo.gov/

content/pkg/PLAW-116publ136/pdf/PLAW-116publ136.pdf.

16

1.2. Методы и формы публично-правового регулирования экономики в странах

континентального и англосаксонского права, а также в странах с переходной экономикой

экономики в истории страны. Средства пойдут на дополнительное финансирование системы здравоохранения, поддержку бизнеса и прямые выплаты американцам1. В частности, $ 500 млрд планируется перечислить в фонд поддержки компаний, городов и штатов, из них $ 25 млрд авиакомпаниям и $ 17 млрд стратегически важным предприятиям. $ 500 млрд правительство намерено выплатить американцам c доходом до $ 75 тыс. в год (по $ 1,2 тыс. на взрослого и по $ 500 на ребенка). На поддержку малого бизнеса, отдельные меры по налоговым каникулам выделяется $ 350 млрд, на расширенное страхование безработицы — $ 250 млрд, собственно на борьбу с коронавирусом — $ 46 млрд.

Совет Евросоюза согласовал выделение € 37 млрд в рамках мер для защиты экономик блока от влияния коронавируса. Из них € 8 млрд будут распределены между предприятиями и компаниями, которые понесут большие убытки в связи с пандемией. Совет управляющих Европейского центрального банка принял решение о запуске программы выкупа ценных бумаг на € 750 млрд для поддержки финансовой стабильности в условиях распространения коронавируса. 23 марта Совет ЕС по экономике и финансам утвердил предложение Еврокомиссии впервые в истории приостановить действие Пакта стабильности и роста для поддержки экономики в ответ на пандемию. Это решение отменяет лимит бюджетного дефицита (не более 3 % от ВВП) для стран сообщества, позволяя правительствам без ограничений брать кредиты для предоставления помощи бизнесу.

В Великобритании компаниям будут предоставлены кредитные гарантии на £ 330 млрд ($ 400 млрд). Максимальный размер кредита будет увеличен с £ 1,2 млн до £ 5 млн (с $ 1,5 до $ 6 млн), при этом проценты можно будет не выплачивать в течение первых шести месяцев. Малые предприятия розничной торговли, гостиничного и туристического бизнеса на время эпидемии освобождаются от налога на коммерческую деятельность. Британцам, испытывающим финансовые трудности, будет предоставлена трехмесячная отсрочка по ипотеке.

В Германии общий объем господдержки превышает € 750 млрд. Создается фонд помощи крупным предприятиям на € 600 млрд (при этом государство оставляет за собой право в случае необходимости выкупать долю в стратегически важных компаниях). Небольшие фирмы и частные предприниматели смогут получить прямые субсидии размером

1

Новостной интернет-портал РБК URL: https://www.rbc.ru/economics/28/03/20

20/5e7e66ef9a7947109e17a089.

17

Глава 1. Административно-правовые аспекты экономической политики зарубежных стран

до € 15 тыс., на эти цели выделено € 50 млрд. Минэкономики ФРГ запустило специальную программу по линии государственной банковской группы Kreditanstalt fur Wiederaufbau (KfW), через которую бизнес сможет получить неограниченные кредиты. Арендодателям запрещается расторгать договоры со съемщиками, которые в связи с финансовыми трудностями из-за ситуации с коронавирусом будут не в состоянии заплатить арендную плату. Германские больницы получат поддержку в размере более € 3 млрд.

Во Франции выделено € 45 млрд на помощь несущим крупные убытки предприятиям, а также на выплаты пособий работникам, переведенным на режим частично безработных. Также вводится государственная гарантия под банковские кредиты предприятий — размер фонда составит € 300 млрд. Мелкие промышленные предприятия получат помощь в размере € 1500, как и мелкие торговые предприятия. Главному управлению гражданской авиации выделяется € 500 млн на меры по улучшению положений авиакомпаний, терпящих убытки от запретов на полеты в другие страны.

Не остаются в стороне от прямого стимулирования экономики и страны, входящие в БРИКС. Так, в Бразилии план поддержки предусматривает выделение почти 150 млрд реалов ($ 30 млрд) в первые три месяца. Из них около 84 млрд реалов ($ 16,7 млрд) будут направлены на выплату социальной помощи наиболее уязвимым слоям населения (в частности, в мае вместо декабря пенсионерам будет начислена 13-я зарплата), 60 млрд ($ 12 млрд) пойдут на поддержку малых и средних предприятий — им будет предоставлена отсрочка уплаты. 4,5 млрд реалов (почти $ 1 млрд) будут направлены на непосредственную борьбу с коронавирусом. В Китае Народный банк Китая (центробанк страны) в течение одного дня предоставил дополнительную ликвидность рынкам в размере 1,2 трлн юаней (более $ 170 млрд). Банк также снизил процентные ставки по кредитам для поддержки компаний. Министерство финансов КНР, в свою очередь, разрешило местным органам власти произвести дополнительные заимствования на 290 млрд юаней ($ 41,5 млрд) в форме целевых облигаций для финансирования инфраструктурных проектов, что позволит стимулировать рост экономики. В ЮАР уволенные работники в период пандемии и карантинных мер будут получать средства в размере своей заработной платы, заболевшие на рабочем месте — из специального Компенсационного фонда. Правительство задействует налоговые субсидии в течение следующих четырех месяцев для работников частного сектора, зарабатывающих

18

1.2. Методы и формы публично-правового регулирования экономики в странах

континентального и англосаксонского права, а также в странах с переходной экономикой

меньше 6500 рандов в месяц (или $ 371). Владельцы бизнеса с оборотом менее 50 млн рандов ($ 2,9 млн) в год получат 20 % скидку на выплату подоходного налога в течение четырех месяцев, а также скидку на корпоративный налог в течение шести месяцев. Все малые и средние предприятия могут просить об освобождении от существующих задолженностей и платежей, на особые выплаты могут претендовать туристические и гостиничные фирмы1.

Методы косвенного государственного регулирования экономических

процессов опираются, в основном, на товарно-денежные рычаги, опре-

деляют «правила игры» в рыночном хозяйстве и воздействуют на экономические интересы субъектов хозяйственной деятельности. К ним следует отнести: налогообложение и систему налоговых льгот; регулирование цен, их уровня и соотношений; платежи за ресурсы; ставки процента за кредит и кредитные льготы; таможенное регулирование экспорта и импорта; валютные курсы и условия обмена валют.

Сфера применения косвенного регулирования по мере развития рыночной экономики значительно расширяется, сужая возможности прямого вмешательства государства в процессы расширенного воспроизводства.

Именно поэтому важнейшим универсальны методом публичного воздействия на субъектов экономической деятельности следует признать метод административного стимулирования, который можно определить как систему (комплекс) административно-правовых мер побуждения частных лиц и организаций к совершению действий, имеющих публичное значение в экономике страны в целом или в отдельной отрасти и одобряемых государством.

Прежде всего, речь идет о стимулировании инвестиций в экономике. Так, например, во Франции существует развитая система поощрения как национальных, так и иностранных инвестиций. Правительство страны установило преференциальный налоговый режим для предприятий, действующих в ряде районов Франции — в так называемых специальных зонах предпринимательской деятельности, где зарегистрированные и осуществляющие свою деятельность компании, с числом занятых не менее 10 человек, освобождаются от уплаты налога на прибыль корпораций в течение первых десяти лет. В ряде районов Франции местные власти освобождают вновь созданные компании в сфере

1

Информационное телеграфное агентство России (ИТАР-ТАСС). URL: https://

tass.ru/info/8088363.

19

Глава 1. Административно-правовые аспекты экономической политики зарубежных стран

промышленного производства и услуг, отвечающие определенным требованиям, от уплаты профессионального налога (частично или полностью) сроком на 5 лет. Налоговые льготы предоставляются главным образом фирмам, осуществляющим программу подготовки кадров на производстве, а также компаниям, реализующим программу научно-технических исследований (30 % от ежегодного увеличения расходов на научно-исследовательские цели, так называемый «исследовательский налоговый кредит»). На компании, проводящие научно-исследовательские разработки, распространяется также и режим ускоренной амортизации. В целях стимулирования строительства промышленных объектов Комиссия экономического и регионального развития страны (ДАТАР) предоставляет инвесторам субсидии, размер которых достигает 25 % стоимости всех капиталовложений в земельный участок, здание и оборудование, приобретенное в первые три года строительства1.

Широко распространены субсидии производителям сельхозпродукции и фермерам. В США на одну только хлопковую отрасль приходится 3 млрд долл. субсидий…. выплаты фермерам, на которые уходит половина бюджета ЕС, оказывают понижающее воздействие на мировые цены на молочные продукты и пшеницу. Связано это, прежде всего, с масштабами субсидирования: фермер ЕС получает от государства 2 евро в минуту, а, к примеру, в Швейцарии сельскохозяйственная продукция дотируется на 60 %, в Японии субсидии производителям риса в 7 раз превышают затраты на его производство, что делает неконкурентоспособным экспорт риса из Таиланда. В Китае отменен сельскохозяйственный налог, существовавший около 650 лет, и фермеры теперь работают фактически в режиме «особой экономической зоны»2.

Во всех странах широко используются специальные меры и механиз- мы, нацеленные на содействие экспорту. Это, прежде всего, государст- венное финансирование экспортной деятельности, предоставление компаниям-экспортерам различных налоговых скидок и льгот.

В Чили система «Дроу-бэк» предоставляет экспортеру право на возмещение пошлин на импорт материалов, использованных для производства и упаковки экспортируемых товаров. В рамках системы «Роэмболсо» экспортеру могут компенсировать частично или полностью внутренние налоги на импортированный товар или услуги,

1

Государственное регулирование экономики: опыт пяти стран. С. 70, 71.

2

Колобова А. И., Илюшникова Е. Б. Государственное регулирование экономики в зарубежных странах // Вестник Алтайского государственного аграрного университета. 2010. № 2 (64). С. 79, 80.

20