Административное экономическое право зарубежных стран. Учебное пособие

1.2. Методы и формы публично-правового регулирования экономики в странах

континентального и англосаксонского права, а также в странах с переходной экономикой

использованные для производства экспортной продукции. В ряде мест, преимущественно на юге и севере страны, созданы «открытые зоны», где внешнеторговые сделки не облагаются таможенными сборами. Аналогичный режим введен и в некоторых крупных городах. В стране отсутствуют юридические нормы, устанавливающие монопольное или преимущественное право национальных компаний на перевозку или страхование экспортируемых товаров1.

Во Франции поддержка и финансирование экспорта осуществляется при участии и контроле государственных и полугосударственных кредитно-финансовых организаций: Банка Франции, Французского банка для внешней торговли и банка «Креди насьональ». Само кредитование экспорта осуществляется частными банками, а государственное воздействие заключается, в основном, в рефинансировании на льготных условиях таких кредитов. Эти операции проводят Банк Франции и Французский банк для внешней торговли (Вanque francaise du commerce exterieure). Правительственная политика в области кредитования экспорта разрабатывается Управлением внешнеэкономических связей Министерства экономики, финансов и бюджета, которое осуществляет общее руководство Французской компанией по страхованию внешней торговли (КОФАСЕ), без полиса которой не может быть обеспечен льготный характер экспортного займа.

К специальным методам публичного воздействия на субъектов экономической деятельности отнесем административное санкционирование, установление регулируемых цен (тарифов) на отдельные виды товаров, работ и услуг, а также административные ограничения.

Санкционирование — осуществление отдельных видов деятельности, совершение отдельных действий в сфере экономики (выдача лицензий, разрешений, регистрация, сертификация, аттестация) реализуется посредством выбора соответствующим регулятором определенного режима в сфере экономики.

Выделяются уведомительный, заявительный и разрешительный режимы в сфере экономики. В разрешительную систему входят субъекты, непосредственно выдающие различного рода разрешения на определенный вид деятельности, и субъекты, проводящие предварительную экспертизу, дающие заключение о целесообразности предоставления претенденту разрешения на право осуществлять определенный вид деятельности или действия. Так, для большинства операций, связанных

1

Государственное регулирование экономики: опыт пяти стран. С. 119, 120.

21

Глава 1. Административно-правовые аспекты экономической политики зарубежных стран

с осуществлением прямых инвестиций на территории Франции, по-прежнему требуется предварительное уведомление о намерениях или предварительное разрешение.

Наравне с разрешительной деятельностью существует и уведоми- тельная деятельность, отличающаяся тем, что органы публичной администрации не принимают решение о разрешении чего-либо, а лишь фиксируют факт. В то же время это является обязанностью субъектов уведомительной деятельности. К примеру, в Германии по общему правилу любой, кто начинает деятельность в рамках постоянной торговли, филиала или зависимого филиала, должен одновременно уведомить компетентный орган, если закон прямо не обязывает получить предварительное разрешение. Во Франции для осуществления прямых инвестиций во французскую фирму физическим лицом, постоянно проживающим за границей, или юридическим лицом, находящимся не на территории Франции, следует направить декларацию о намерениях в министерство экономики, финансов и бюджета.

Заявительный принцип предполагает предоставление компаниям участков недр без аукционов и конкурсов, то есть по заявкам компании. При этом будут ограничены размер и площадь участков, на которые могут претендовать недропользователи: как вариант, не более трех участков, по которым отсутствуют данные о запасах сырья, размер каждого участка может составлять не более 500 кв. км по углеводородному сырью и т. п.

Установление регулируемых цен (тарифов) на отдельные виды товаров, работ и услуг не очень характерно для рыночной экономики, однако

полностью не исключается. Такие меры встречаются в некоторых европейских странах, особенно во Франции, Германии, Бельгии и Великобритании. Следует отметить, что во Франции довольно жесткий режим государственного регулирования цен частично сохранился до настоящего времени1. Сформирован особый подход к отраслям-монополистам (газовая промышленность, электроэнергетика и транспорт), где государство устанавливает все экономические параметры деятельности отраслей-монополистов, в том числе объем инвестиций, оплату труда и цены на готовую продукцию.

В Европейском Союзе осуществляется наднациональное регулирование около 15 % цен в сельском хозяйстве и черной металлургии: максимальные

1

См. подробнее: Романенко Е. В. Государственное регулирование экономики

в условиях инновационного прорыва: Учебное пособие. Омск, 2018. С. 62–65.

22

1.2. Методы и формы публично-правового регулирования экономики в странах

континентального и англосаксонского права, а также в странах с переходной экономикой

и минимальные фермерские цены устанавливаются Советом Министров ЕС, а базисные цены на продукцию черной металлургии — Европейской организацией угля и стали. В США государством регулируется от 5 до 10 % цен, в основном сельскохозяйственных, Японии — 39 %, Австрии и Швейцарии — до 50 %1. Так в США цены на пшеницу, кукурузу, рис, кормовое зерно, арахис, хлопок, табак поддерживаются через залоговые операции и закупки у фермеров, а цены на молочную продукты — через закупки и излишки этих продуктов у перерабатывающих фирм2.

В историческом контексте отметим политику «контролируемого роста цен» в Великобритании, опыт «контрактов стабильности», которые с успехом применялись в развитых европейских странах на протяжении долгого времени3.

Отдельные страны (или экономические союзы) используют при администрировании экономики метод административного ограничения (ограничения, не связанные с таможенными тарифами) для ввоза товаров. К таким нетарифным ограничениям относятся: квотирование им порта, контроль над ввозом, антидемпинговые процедуры, импортные налоги, соглашения о «добровольном» ограничении импорта, действующие правила в области здравоохранения, защиты окружающей среды, стандартизации, аттестации продукции, санитарные, ветеринарные и административные формальности.

При квотировании импорта ввоз ряда товаров сдерживается установленными в одностороннем порядке количественными квотами. Так, ежегодные списки регламентируемых товаров и стран вводятся в действие решением Совета ЕС. Допускается также ограничение импорта отдельных товаров из конкретных стран4.

Соглашение о «добровольном» ограничении экспорта представляет договоренность между экспортером и импортером о торговле определен ными товарами, и, по существу, навязывается стране-экспортеру под угрозой применения более жестких ограничительных акций (Соглашения о «добровольном» ограничении экспорта черных металлов в страны ЕС, заключенное сообществом с 20 странами).

-

1

Колобова А. И., Илюшникова Е. Б. Указ. соч. С. 81.

2

Романенко Е. В. Указ. соч. С. 59.

3

См. подробнее: Шматкова Е. М. Указ. соч. С. 117.

4

См., например, Regulation (EU) 2015/755 of the European Parliament and of the Council of 29 April 2015 on common rules for imports from certain third countries // https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1599328350249&uri=CELEX: 32015R0755.

23

Глава 1. Административно-правовые аспекты экономической политики зарубежных стран

Для сдерживания импорта в страны ЕС сельскохозяйственных товаров используется система компенсационных сборов. Компенсационные сборы представляют собой разницу между высокой, как правило, ценой сообщества на конкретный вид сельхозпродукции и ее мировой ценой. Единые цены устанавливаются Комиссией ЕС и ежегодно пересматриваются.

Антидемпинговое законодательство предусматривает обложение импортируемых товаров из третьих стран антидемпинговыми пошлинами при наличии доказательства, что их ввоз в страну (или ЕС) осуществлялся путем демпинга и наносит или может нанести ущерб национальному производству. Антидемпинговые меры действуют через механизм цен, а для доказательства, что экспорт товаров в страны ЕС ведется по заниженным ценам, предусмотрен набор инструментов1.

Применяемые публичной администрацией меры в рамках того или иного метода административно-правового регулирования экономики находят внешнее выражение в разнообразных формах государственно- правового регулирования экономической жизни общества. Традиционно речь идет о наднациональном законодательстве, национальном законодательстве, определяющем стратегию развития; отраслевых законах зарубежных государств; регламентах и иных административных актах; публичных договорах; простых административных действиях.

Наднациональное регулирование экономики — это, прежде всего, акты органов Европейского союза. В качестве примера можно привести: Директиву 2014/24/ЕС Европейского Парламента и Совета от 26 февраля 2014 года О государственных закупках и отмене директивы 2004/18/ЕС2; Директиву 2010/75/ЕС Европейского Парламента и Совета от 24 ноября 2010 года о промышленных выбросах (комплексное предотвращение загрязнения и борьба с ним)3, Директиву 2011/92/ЕС Европейского Парламента и Совета от 13 декабря 2011 года об оценке воздействия отдельных государственных и частных проектов на окружающую среду4, Директиву 2006/123/EC Европейского Парламента Совета от 12 декабря 2006 года об услугах на внутреннем рынке5.

1

См., например: Наку А. А. «Нерыночный» демпинг: новое антидемпинговое регулирование Европейского союза // Российский экономический вестник. 2018. № 4. С. 76–81.

2

Портал Доступ к праву Европейского союза. URL: https://eur-lex.europa.eu/ legal-content/en/TXT/?uri=CELEX:32014L0024.

3

Там же /TXT/?uri=CELEX:32010L0075.

4

Там же /TXT/?uri=CELEX:32011L0092.

5

Там же /EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32006L0123&from=EN.

24

1.2. Методы и формы публично-правового регулирования экономики в странах

континентального и англосаксонского права, а также в странах с переходной экономикой

К законам, определяющим стратегию развития, можно отнести Coronavirus Aid, Relief, and Economic Security Act и Emergency Economic Powers Act в США.

Значительное место занимают отраслевые законы.

Экологические законы США (Закон о чистом воздухе 1970 г., Закон о чистой воде 1972 г., Закон о контроле уровня шумового загрязнения 1972 г.; Закон о контроле над токсичными веществами 1976 г., Закон о стандартах чистоты вод 1977 г.; Закон о «Суперфонде» 1980 г.).

Законы о публично-частном партнерстве, принятые в Японии (1999), Португалии (2003), бельгийской Фландрии (2003), Бразилии (2004), Греции (2005), Словении (2006), Южной Корее (2007), Польше (2008), Молдове (2008), Хорватии (2008), Иордании (2008), Латвии (2009), Украине (2010), Румынии (2010), Египте (2010), Сербии (2011), Сирии (2011), Болгарии (2012), Мексике (2012), Кыргызстане (2012) и Таджикистане (2012), ряде стран Африки (Камерун, Кения, Ангола, Сенегал, Замбия, Бенин, Танзания, Маврикий) и Юго-Восточной Азии (Камбоджа, Шри-Ланка), Закон Испании о публичных контрактах 2011 г., Кодекс публичных контрактов Италии 2006 г., Закон о строительстве и финансировании федеральных автомагистралей частными лицами в ред. 2003 г. Германии.

Антимонопольные акты, принятые в большинстве зарубежных стран1.

Кроме того, можно отметить: Federal Alcohol Administration Act США, Financial Services Act (2012), Закон о лицензировании (Licensing Act 2003) в Великобритании2, Закон Франции № 2015–992 от 17 августа 2015 г. о переходе на энергетику для зеленого роста3.

В качестве примеров административных актов приведем:

EPA Gasoline Pule- Регламент Национального Агентства США по защите окружающей среды к закону о чистом воздухе, устанавливающий стандарты качества для бензина4; Исполнительные Указы Президента США (Executive Order on Addressing the Threat Posed by TikTok5, Executive

1

См. подробнее: Глава 3.

2

Там же.

3

Государственная служба распространения правовой информации Франции. URL: https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT00003104438 5&categorieLien=id.

4

Национальное Агентство США по защите окружающей среды. URL: https:// www.epa.gov/gasoline-standards.

5

Портал Правительства США. URL: https://www.whitehouse.gov/presidentialactions/executive-order-addressing-threat-posed-tiktok/.

25

Глава 1. Административно-правовые аспекты экономической политики зарубежных стран

Order on Addressing the Threat Posed by WeChat1), Декрет Министерства экологии, устойчивого развития и энергетики Франции № 2015–1693 от 17 декабря 2015 года о признании профессиональной квалификации транспортных экспедиторов и о различных положениях, касающихся автомобильных перевозок2, Ордонанс Министерства экономики, финансов и промышленности Франции от 17.06.2004 № 2004–559 относительно договоров партнерства (contrat de partenariat)3.

В дополнения к традиционным актам формой регулирования экономических отношений в зарубежных странах следует признать пу- бличные договоры. Во всех странах широко распространены концессионные договоры как элемент частно-публичного партнерства. Кроме того, во Франции заключаются прямые контракты между загрязнителями и природоохранной организацией, предусматривающих снижение выбросов вредных веществ. Первые из них были подписаны с целлюлозно-бумажной промышленностью, свекольно-сахарной промышленностью и льноперерабатывающими предприятиями. Отметим, что нормы выбросов, определяемые в контракте, оказывались, как правило, еще более жесткими, чем законодательно закрепленные нормативы. Начиная с 1 октября 2017 г. любое предприятие Великобритании вправе создать официальное партнерство с местным органом власти (в том числе до начала деятельности) прежде всего для целей надлежащего исполнения обязательных требований.

Отдельно необходимо обратить внимание на так называемое «мягкое право», действующее в сфере экономики зарубежных стран. «Мяг- кое право» определяют как совокупность принципов и общих правил поведения, не имеющих обязательной юридической силы, но обладающих юридическим значением и направленных на достижение определенного практического результата4.

Так, к «мягкому праву» относятся принципы и стандарты, разработанные международными организациями, важнейшее значение из которых занимают стандарты ответственного ведения бизнеса,

1

Там же.

2

Государственная служба распространения правовой информации Франции. URL: https://www.legifrance.gouv.fr/affichSarde.do?reprise=true&page=1&idSarde=SA RDOBJT000007106386&ordre=null&nature=null&g=ls.

3

Там же.

4

Senden L. Soft Law, Self-Regulation and Co-Regulation in European Law: Where Do They Meet? // Electronic Journal of Comparative Law. Vol. 9.1.2005. January. URL: http://www.ejcl.org/. P. 23.

26

1.2. Методы и формы публично-правового регулирования экономики в странах

континентального и англосаксонского права, а также в странах с переходной экономикой

выработанные Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Важно понимать, что современные условия ведения бизнеса таковы, что если правовая система государства и его система финансового рынка остается невосприимчивой к рекомендациям ОЭСР, не реализует их в законодательстве и практике, то весьма вероятным становится экономическое воздействие на такое государство и субъекты экономической деятельности, основной бизнес которых находится на территории этого государства.

Другими странами как согласованно, так и индивидуально вводятся ограничения на трансграничные перемещения капитала и инфраструктуры, устанавливаются специальные так называемые «страновые» риски, предполагающие большую цену заимствований для субъек тов такого государства, предусматриваются более строгие требования при открытии счетов субъектов экономической деятельности такого государства в банках иных государств и т. д.1 То есть, кроме репутационных потерь, государство и его финансовый рынок может нести и прямые экономические убытки в случае не следования стандартам.

Следует подчеркнуть, что обратной формой регулирования экономики является отсутствие государственного регулирования, а нормативное воздействие в сфере экономики может рассматриваться в зарубежных странах только в паре с дерегулированием. Выбор в конкретной стране в определенный исторический период метода регулирования/дерегулирования зависит как от политической обстановки, так и от ухудшения показателей экономического развития страны. Изучение опыта показывает, что как усиление, так и ослабление вмешательства государства могут повысить эффективность национальной экономики. Отмечается, что процесс дерегулирования в отдельных странах имеет различные направления: дерегулирование всей экономической системы (Болгария, Франция), дерегулирование процедур (Новая Зеландия) и дерегулирование отраслей (США, Чили)2.

Дерегулирование или либерализация в области участия государства в производстве реализуется: 1) посредством продажи государственной

собственности и отказа от субсидирования убыточных производств и, по существу, сводится к приватизации; 2) посредством приватизации, коммерциализации деятельности государственных предприятий

-

1

См. подробнее: Гузнов А. Г. Правовые проблемы имплементации «Базеля II»

в России // Законодательство. 2008. № 8. С. 41–51.

2

Государственное регулирование экономики: опыт пяти стран. С. 13, 14.

27

Глава 1. Административно-правовые аспекты экономической политики зарубежных стран

и служб и т. п.) в целях стимулирования интенсивного экономического развития.

С одной стороны, дерегулирование характерно для финансового сектора экономики при акценте на защиту прав акционеров и инвесторов и усиление информационно-консультационных функций государства.

С другой стороны, тенденция к регулированию отмечается в сфе ре экологической политики, которая воспринимается и государством, и обществом как один из аспектов качества жизни населения.

Одновременно приемы регулирования/дерегулирования применяются в сфере отношений труд — капитал. С одной стороны, общей тенден- цией выступает переход от специального общего регламентирования, с третейской ролью государства и непременным участием профсоюза как посредника, в пользу индивидуального трудового контракта, понимаемого как обычный коммерческий контракт. С другой стороны, государство сохраняет за собой отдельные функции в сфере регулирования трудовых отношений: установление минимальной заработной платы, определение вредных условий труда, запрет детского труда; а также обеспечение социальных гарантий, необходимых для поддержания социальной стабильности в обществе.

Стоит также отметить активную политику государства на рынке труда: программы стимулирования занятости, подготовки и переподготовки кадров, а также развития сети информационных и консультационных услуг для всех агентов рынка.

В странах с переходной экономикой дерегулирование экономической системы и отдельных отраслей осуществляется в вид приватизации. Приватизация и «уход» государства из экономики предполагает не только отказ от прямого административного вмешательства, но и разработку и внедрение экономических механизмов регулирования и контроля как действий агентов рынка, так и самой рыночной среды.

Впрочем, конкретные методы, применяемые государством, могут быть скорректированы в связи с политической необходимостью в регулировании социальной сферы. Так, необходимость обеспечения политической поддержки курса реформ и необратимости преобразований в период системной трансформации потребовали от властей Болгарии расширения, по сути, системы социальной защиты вопреки экономической целесообразности1.

-

1

Государственное регулирование экономики: опыт пяти стран. С. 13.

28

1.3. Административно-правовые требования в экономике в странах континентального и англосаксонского права

Дерегулирование экономики не означает полного невмешательства государства в процесс производства товаров и услуг, а лишь означает изменение формата такого вмешательства через требования и стандарты, разработанные самими участниками экономической деятельности или негосударственными институтами.

1.3. Административно-правовые требования

в экономике в странах континентального

и англосаксонского права

Во всех развитых странах установлены требования к экономической деятельности субъектов бизнеса в отдельных чувствительных для всего общества вопросах. Есть достаточно традиционная система контроля за качества товаров и услуг, жесткие санитарные требования к ввозимым растительным и животным продуктам, медикаментам, отдельным продуктам химической промышленности.

Глобализация экономики диктует необходимость унификации обяза- тельных требований для бизнеса. Так, например, в сфере продовольст- венной безопасности произошло обновление законодательства о продовольственной безопасности. Новые законодательные акты могут составляться по образцу Типового закона по пищевым продуктам1 27 ФАО/ВОЗ ООН, а обязательные технические требования — на базе норм, принятых Комиссией «Кодекс Алиментариус» ФАО/ВОЗ2. Общепризнанно также, что в основе наиболее результативного подхода к продовольственной безопасности лежат принципы анализа рисков и критических контрольных точек (ХАССП) (Hazard Analysis and Critical Control Points (HACCP). Группа Всемирного банка опубликовала комплексный «инструментарий»3 по реформированию регулирования продовольственной безопасности, и многие страны во всем мире стали следовать предложенному в нем подходу (например, Армения, Украина, Монголия; Азербайджан). Страны Европейского союза принимают единый свод требований во всех странах Европейского единого рынка в соответствии с основными директивами или регламентом ЕС в таких сферах, как охрана труда и техника безопасности, безопасность

1

Продовольственная и сельскохозяйственная организация Объединенных наций.

URL: http://www.fao.org/ag/agn/food/pdf/foodlaw.pdf.

2

Там же.

3

Группа Всемирного банка. URL: https://openknowledge.worldbank.org/handle/

10986/25204.

29

Глава 1. Административно-правовые аспекты экономической политики зарубежных стран

непищевых продуктов, защита окружающей среды и, конечно, продовольственная безопасность1.

Техническая гармонизация и стандартизация. Исторически в странах с развитой рыночной экономикой инициатором разработки стандартов становилось не государство, а ассоциации и союзы предпринимателей, саморегулируемые организации, страховые компании. Для этого они учреждали специальные учреждения (институты), которые разрабатывали соответствующие стандарты и проводили аудит предприятий на их соответствие. По прошествии периода добровольного применения стандартов государственные органы могли признавать их общеобязательными.

Европейские институты по стандартизации образовывались в основном как негосударственные организации в начале XX в. и только впоследствии признавались национальными органами по стандартизации: во Франции — AFNOR (Associacion Francaise de Normalisation), в Великобритании — Британский институт стандартов (BSI) Britain Standardization Institute и т. д.

Не только стандартизация продукции развивалась по инициативе самого бизнеса, но и установленные требования к безопасности работ и эксплуатации механизмов также в некоторых странах нормируются негосударственными организациями. Так, в Германии возникли объединения технического надзора (Technischer ueberwachungsverein или TÜV), а также при Генеральной ассоциации страховщиков Германии (GDV) функционирует независимое учреждение VdS GmbH, занимающееся стандартизацией в сфере пожарной безопасности. В США действует Общество инженеров автомобилестроителей (SAE), Общество инженеров механиков (ASME) и т. д. Некоторые из стандартов указанных организаций признаются государством в качестве обязательных, иные применяются добровольно2.

На уровне Европейского союза концепцию выработки технических требований определяет так называемый новый подход к технической

гармонизации и стандартам, закрепленный Решением Совета ЕС от 7 мая 1985 г. Этот подход основан на следующих главных принципах: гармо-

низация законодательства ограничивается принятием обязательных требований к безопасности, которым должна соответствовать выпускаемая

1

Совет Европы. URL: https://rm.coe.int/precop-ii-tp-10-tp-leg-review-inspections-

rus/16809ca1eb. С. 47.

2

См. подробнее: Мартынов А. В. Перспективы применения Механизма «регуля- торной гильотины» при реформировании контрольно-надзорной деятельности // Вестник Нижегородского университета им. Н. И. Лобачевского. 2019. № 5. С. 143–165.

30