Административное экономическое право зарубежных стран. Учебное пособие

3.1. Административно-правовое регулирование частной экономики: регистрация, лицензирование и стандартизация в США и ЕС

электронные, электромеханические и электротехнические материалы, электродвигатели и трансформаторы, осветительное оборудование и электрические лампы, материалы низковольтных электроустановок, электромобили железных дорог, интеллектуальные сети, интеллектуальные счетчики, солнечные (фотоэлектрические) электрические системы и др.1;

3) ETSI — разрабатывает стандарты в телекоммуникационной промышленности (изготовители оборудования и операторы сетей), например, стандарты GSMTM, 3G, 4G, 5G, DECT

TM 2

.

3. Гармонизированный стандарт означает Европейский стандарт, при- нятый на основании запроса комиссии по применению законодательства Союза о гармонизации.

Европейская комиссия может обратиться к одной или нескольким европейским организациям по стандартизации с просьбой разработать Европейский стандарт, который должен быть ориентирован на рынок и учитывать общественные интересы, а также политические цели ЕС. Комиссия определяет требования и сроки их выполнения. Страны ЕС будут сообщать комиссии все запросы, поступающие в учреждения по стандартизации, о подготовке технических спецификаций или конкретного стандарта продукции, с тем чтобы можно было разработать проект технического регламента.

4. Национальный стандарт означает стандарт, принятый Националь-

ным органом по стандартизации.

На 31 марта 2020 г. в ЕС 37 органов, на которые распространяются требования, изложенные в регламенте (ЕС) № 1025/2012, например: NBN, Bureau de normalization, Bureau voor Normalisatie, CEB/ BEC, Comité électrotechnique belge, Belgisch Elektrotechnisch Comité (в Бельгии), DIN, Deutsches Institut für Normung e. V., DKE, Deutsche Kommission Elektrotechnik Elektronik Informationstechnik im DIN und VDE (в Германии), UNE, Asociación Española de Normalización (в Испании), AFNOR, Association française de normalization (во Франции), UNI, Ente Nazionale Italiano di Unificazione, CEI, Comitato Elettrotecnico Italiano (В Италии), SIS, Swedish Institute for Standards, SEK, Svensk Elstandard, ITS, Svenska informations- och telekommunikationsstandardi seringen (В Швеции), EVS, Eesti Standardikeskus, TTJA, Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Amet (В Эстонии).

1

Официальный сайт CEN и CENELEC. URL: https://www.cencenelec.eu/stan-

dards/Sectors/Pages/default.aspx.

2

Официальный сайт ETSI. URL: https://www.etsi.org/.

81

Глава 3. Административно-правовое регулирование отдельных сфер экономической деятельности в зарубежных странах

Вопросы безопасности бизнеса рассматриваются в одном ряду с сертификацией товаров и услуг. Так, безопасность воздушных перевозок регламентируется Директивой 2009/45 / EC Европейского Парламента и Совета от 6 мая 2009 г. о правилах и нормах безопасности пассажирских судов1, Регламентом (ЕС) № 1321/2014 о сохранении летной годности воздушных судов и авиационной продукции, деталей и приборов, а также об утверждении организаций и персонала, участвующих в выполнении этих задач2, Регламентом (ЕС) № 748/2012-имплементационные правила по летной годности и экологической сертификации воздушных судов и сопутствующих изделий, деталей и приборов, а также по сертификации проектных и про изводственных организаций3; Регламентом комиссии (ЕС) № 1178/2011 от 3 ноября 2011 г. об установлении технических требований и административных процедур, связанных с экипажем гражданской авиации, в соответствии с Регламентом (ЕС) № 216/2008 Европейского парламента и Совета4.

Безопасность железнодорожных перевозок — Директивой 2004/49 / EC Европейского Парламента и Совета от 29 апреля 2004 г. о безопасности на железных дорогах сообщества и внесении поправок в директиву совета 95/18/ЕС о лицензировании железнодорожных предприятий и Директиву 2001/14/ЕС о распределении пропускной способности железнодорожной инфраструктуры и взимании сборов за использование железнодорожной инфраструктуры и сертификацию безопасности5.

Безопасность оборудования — Директивой 2006/42/EC EC Европейского Парламента и Совета от 17 мая 2006 г. о механизмах и внесении поправок в директиву 95/16/ЕС6.

-

3.2. Административно-правовое регулирование

финансово-кредитной системы в США и ЕС

Финансовый рынок чрезвычайно важен для современной экономики любой страны, он обеспечивает приток денег для бизнеса, предоставляет денежные ресурсы предпринимателям, кредитует население,

1

Портал доступа к праву Европейского союза. URL: https://eur-lex.europa.eu/

legal-content/EN/TXT/?qid=1597583813737&uri=CELEX:32009L0045.

2

Там же.

3

Там же.

4

Портал доступа к праву Европейского союза. URL: https://eur-lex.europa.eu/

legal-content/EN/TXT/?qid=1597583927687&uri=CELEX:32011R1178.

5

Там же.

6

Там же.

82

3.2. Административно-правовое регулирование финансово-кредитной системы в США и ЕС

что обеспечивает поддержание спроса на продукцию. Данный сектор максимально экстерриториален ввиду глобализации финансовых потоков и взаимного влияния рынков.

Задачей государства является создание условий для обеспечения конкурентоспособности и устойчивости финансовых институтов, которые вследствие глобализации не могут замыкаться в границах национальных юрисдикций и, таким образом, избегать международной конкуренции. Последние десятилетия, ознаменовавшиеся глубокими финансовыми глобальными кризисами, показали, как велико влияние внутренних проблем, возникающих на финансовом рынке одного государства, интегрированного в международный рынок, на другие национальные финансовые рынки. Справедливо отмечается, что современное состояние финансового рынка позволяет говорить о том, что наряду с рыночной составляющей существует система управления финансовым рынком, ко торая включает, в том числе, контроль и надзор на финансовом рынке, которые осуществляются с целью предотвращения кризисов как в отдельных секторах финансового рынка, так и системного финансового кризиса, затрагивающего все или большинство его секторов (а при невозможности предотвращения — минимизации негативных последствий)1.

Глобализация определяет, что разработкой международных стандартов в финансовой области занимаются многочисленные международные организации и объединения, не являющиеся организациями. Среди них выделяются: «Группа 20», Совет по финансовой стабильности, ОЭСР, МВФ, Всемирный банк, Банк международных расчетов, Базельский комитет по банковскому надзору, Международная организация комиссий по ценным бумагам, Международная ассоциация органов страхового надзора, Международная организация органов надзора за пенсионными накоплениями, Комитет по платежам и рыночной инфраструктуре, Комитет по международным стандартам финансовой отчетности и т. д.

В рамках этих международных организаций выработались основные принципы в отношении трех основных секторов финансового рынка: банковского, страхового и рынка ценных бумаг, в соответствии с которыми должны развиваться национальные финансовые рынки для обеспечения стабильности международного рынка.

-

1

Рождественская Т. Э., Гузнова Е. А. Гармонизация законодательства о финансовом рынке в Евразийском экономическом союзе на основе международно-признанных стандартов: цели, принципы и содержание // Международное сотрудничество евразийских государств: политика, экономика и право. 2016. № 4. С. 80.

83

Глава 3. Административно-правовое регулирование отдельных сфер экономической деятельности в зарубежных странах

Базельским комитетом по банковскому надзору разработаны 29 основополагающих принципов, которые подразделены на две большие подгруппы1. В первой подгруппе содержатся положения, касающиеся полномочий и обязанностей органов, осуществляющих банковский надзор (первые 13 принципов). Указанные принципы закладывают основы осуществления банковского надзора в зарубежных странах.

Первый принцип «обязанности, задачи и полномочия» надзорного органа закрепляет положение, согласно которому банковский надзор может быть эффективным только при условии, если надзорный орган (органы) имеет четкую цель и наделен необходимыми полномочиями для достижения этой цели. Указанные цели и полномочия должны быть закреплены в действующем законодательстве. Полномочия должны включать в том числе возможность проведения проверок банков и приме-

нения к ним мер воздействия, в том числе с целью предотвращения негативных последствий.

Второй принцип «независимость, подотчетность, обеспечение ресурсами и правовой защитой» закрепляет положение, согласно которо-

му надзорный орган для достижения целей своей деятельности должен быть наделен оперативной независимостью, иметь возможность принимать надзорные решения самостоятельно. Надзорный орган должен быть независимым не только от других органов, но и от различных организаций и физических лиц.

Третий принцип «сотрудничество и взаимопомощь» посвящен обмену информацией между надзорными органами различных юрисдикций с целью усиления эффективности проводимых мероприятий.

Четвертый принцип «допустимые виды деятельности» устанавливает необходимость лицензирования банковской деятельности, четкого определения перечня банковских операций, которые подлежат лицензированию и которые может осуществлять только банк. Наименование «банк» может использоваться только юридическим лицом, получившим лицензию на осуществление банковской деятельности. Производные от слова «банк» (банковский, банковское дело и т. д.) не должны использоваться произвольно, так как это может ввести в заблуждение физические лица и организации. Надзорный орган обязан публиковать список банков, получивших лицензию на осуществление банковской деятельности.

Пятый принцип «критерии лицензирования» закладывает основы лицензирования банковской деятельности. Право на выдачу

1

Банк международных расчетов. URL: https://www.bis.org/publ/bcbs230.pdf.

84

3.2. Административно-правовое регулирование финансово-кредитной системы в США и ЕС

лицензий на осуществление банковских операций может быть за креплено как за органом, который осуществляет банковский надзор, так и за иным органом. В любом случае законодатель должен установить основания выдачи лицензии и основания отказа в выдаче лицензий, если не выполняются установленные требования. В случаях если при получении лицензии была предоставлена недостоверная информация, надзорный орган должен иметь право ее отозвать. При решении вопроса о выдаче лицензии уполномоченный орган должен оценивать структуру собственности создаваемого банка, компетентность лиц, претендующих на высшие руководящие должности, стратегический и оперативный план создаваемого банка, наличие органов внутреннего контроля, системы управления рисками, финансовым прогнозом. Компетентный орган определяет, насколько предлагае мая правовая, управленческая, эксплуатационная структура, структура собственности позволят обеспечивать финансовую устойчивость создаваемого банка.

Шестой принцип «передача значительной части владения» закрепляет подходы к переходу права собственности на определенный размер части уставного капитала банка. Такой переход может осуществляться под контролем надзорного органа, который может не дать согласие на проведение такого рода сделки.

Согласно седьмому принципу «крупное приобретение» за надзорным органом должно быть закреплено право одобрять крупные приобретения или инвестиции банка, включая трансграничные операции.

Восьмой принцип «наблюдение» содержит положение, согласно которому банковский надзор может быть эффективным, только если основан на оценке банковских рисков как отдельных банков, так и банковских групп. При этом при оценке рисков необходимо учитывать размер банка, его значение для банковской системы в целом.

Девятый принцип «методы и инструменты надзора» закрепляет необходимость закрепления за органом банковского надзора возможности применять: анализ финансовой отчетности, анализ бизнес-модели, рассмотрение итогов стресс-тестирования, анализ корпоративного управления (прежде всего системы внутреннего контроля и системы управления рисками банка). Надзорный орган должен иметь право требовать от банков приведения в соответствие всех систем с целью обеспечить их финансовую устойчивость и безопасное функционирование. В случае невыполнения таких требований надзорный орган должен иметь право применять к банку иные меры воздействия.

-

85

Глава 3. Административно-правовое регулирование отдельных сфер экономической деятельности в зарубежных странах

Десятый принцип «отчетность» закрепляет положение, согласно которому банковский надзор осуществляется надзорным органом путем сбора и анализа отчетности банков (включая консолидированную отчетность), а также статистических данных банков, и последующей проверке отчетных данных. Указанную проверку надзорный орган может осуществлять самостоятельно, а также с помощью проведения внутренних или внешних проверок.

Одиннадцатый принцип «корректирующие и санкционирующие полно- мочия надзорных органов» устанавливает право надзорного органа применять меры воздействия в отношении поднадзорных субъектов в случаях, когда они не выполняют рекомендации надзорного органа или нарушают действующее законодательство. Надзорный орган должен применять предупредительные меры воздействия, может потребовать от банка принять меры по предотвращению нарушения установленных нормативов, по исправлению нарушенных нормативов или применять иные меры воздействия (например, ограничение текущей деятельности банка, введение более строгих пруденциальных ограничений и требований, запрет на осуществление новых видов деятельности, ограничение или приостановление выплат акционерам, запрет на выкуп долей, передачи активов, требование заменить руководителя банка и иные). Наиболее строгой мерой является отзыв у банка лицензии. В арсенале надзорного органа должны быть меры воздействия не только на банк в целом, но и на руководство банка.

Двенадцатый принцип «консолидированный надзор» заключается в том, что надзорный орган осуществляет надзор за банковской группой на консолидированной основе, применяя пруденциальные стандарты ко всем аспектам бизнеса, проводимого банковской группой по всему миру.

Принцип тринадцать — «отношения дом-хозяин»: регуляторы банковских групп, работающих в нескольных юрисдикциях, обмениваются информацией, а также требуют, чтобы местные операции ино странных банков проводились по тем же стандартам, как это требуется от местных банков.

Вторая подгруппа основополагающих принципов (с 14-го по 29-й принцип) закрепляет подходы к пруденциальному регулированию и требования, предъявляемые к банкам, связанные с управлением рисками, возникающими в процессе осуществления банковской деятельности, а также с установлением нормативов деятельности банков. Подчеркивается, что сами банки должны разрабатывать и осуществлять

-

86

3.2. Административно-правовое регулирование финансово-кредитной системы в США и ЕС

политику управления рисками, включая выявление рисков, их измерение и минимизацию негативных последствий1.

Пруденциальное регулирование (от лат. providential, что переводится как «предусмотрительность» или «предосторожность») означает использование ряда приемов, направленных на ограничение последствий банковских рисков. Эти приемы составляют основу пруденциального регулирования банковской деятельности, воплощаясь посредством экономических нормативов. В них получили опосредование такие приемы, как синхронизация, хеджирование, диверсификация операций и сделок, а также резервирование денежных ресурсов.

Метод синхронизации направлен на установление запаса дебиторской задолженности. Он получил опосредование в нормативах ликвидности, которые определяются как соотношение между активами и пассивами. Это нормативы мгновенной, текущей и долгосрочной ликвидности.

Метод хеджирования основан на использовании обратно зависимых экономических процессов — негативные последствия по одним операциям нейтрализуются результатами других операций, с обратной динамикой доходности. Хеджирование применяется в нормативах, ограничивающих валютный, процентный и финансовый риски кредитных организаций.

Метод диверсификации основан на рассредоточении капиталовложений, ограничивающем распространение случайных последствий. Диверсификация применяется в нормативах максимального размера риска на одного заемщика или группу связанных заемщиков, максимального размера крупных кредитных рисков, максимального размера кредитов, банковских гарантий и поручительств, предоставленных банком своим участникам, и некоторых других нормативах.

Метод резервирования основан на изъятии из обращения денежных ресурсов и создании фондов для компенсации последствий банковских рисков. Этот метод получил воплощение в нормативах минимального размера уставного капитала, минимального размера собственных средств, минимального размера резервных фондов, достаточности капитала.

Международно-правовые принципы и стандарты в области страховой деятельности разрабатывает и поддерживает Международная ассоци- ация органов страхового надзора (IAIS)2, которая является добровольной

1

Гузнов А. Г. Финансово-правовое регулирование финансового рынка в Россий-

ской Федерации: Дис. … д-ра юрид. наук. М., 2016. С. 123–126.

2

Официальный сайт Международной ассоциации органов страхового надзора

URL: https://www.iaisweb.org/home.

87

Глава 3. Административно-правовое регулирование отдельных сфер экономической деятельности в зарубежных странах

членской организацией органов страхового надзора и регуляторов из более чем 200 юрисдикций. В области надзора на рынке ценных бумаг международные принципы разрабатывает и внедряет Международная организация Комиссий ценных бумаг (IOSCO)1, которая является между- народной организацией, объединяющей регуляторов ценных бумаг. Ее члены регулируют более чем 95 % рынков ценных бумаг в мире в более 115 юрисдикциях.

На Европейском уровне принята Директива 2013/36/ЕС Европейского Парламента и Совета от 26 июня 2013 года о доступе к деятельности кредитных организаций и пруденциальном надзоре за кредитными организациями и инвестиционными фирмами, внесении поправок в директиву 2002/87/ЕС и отмене директив 2006/48/ЕС и 2006/49/ЕС2. Директива: 1) определяет максимальное соотношение между фиксированной и переменной оплатой труда (бонусы) для сотрудников банка, чтобы банки не давали своим сотрудникам стимулов брать на себя чрезмерные риски. Так, премия не может превышать годовой фиксированный оклад идентифицированного сотрудника, если только акционеры не решат, при соблюдении определенных условий, разрешить премирование в размере до двух фиксированных окладов. Новые правила также включают требования к бонусам, которые способствуют долгосрочному подходу к принятию риска; 2) вводит правила обеспечения эффективного надзора со стороны органов управления банками и совершенствования управления рисками; 3) предусматривает дополнительные требования к капиталу в дополнение к тем, которые предусмотрены в регламенте требований к капиталу (CRR). Известные как буферы капитала, они направлены на защиту капитала банка путем установления гарантий и ограничений на размер дивидендных и бонусных выплат, которые банк может произвести. Каждый раз, когда банк «съедает» буфер, лимиты становятся более жесткими, что предотвращает размывание капитала банка;4) снижает, где это возможно, зависимость финансовых учреждений от внешних кредитных рейтингов. Например, он требует, чтобы все инвестиционные решения банков основывались не только на рейтингах, но и на их собственном внутреннем кредитном мнении.

Главные органы финансового регулирования в современных государствах — это центральные банки соответствующих государств, как

1

Официальный сайт Международной организации Комиссий ценных бумаг.

URL: https://www.iosco.org/.

2

Портал доступа к праву Европейского союза. URL: https://eur-lex.europa.eu/

legal-content/en/TXT/?uri=CELEX:32013L0036.

88

3.2. Административно-правовое регулирование финансово-кредитной системы в США и ЕС

субъекты, осуществляющие денежно-кредитную политику, и министерства финансов, как органы, ответственные за бюджетную политику.

Можно выделить несколько моделей регулирования и надзора.

1. Модель, в рамках которой регулирование и надзор осуществляются

несколькими независимыми друг от друга органами (или агентствами).

Такая концепция регулирования и надзора была реализована, например, в США (Федеральная резервная система, Федеральная комиссия по ценным бумагам, Комиссия по торговле товарными фьючерсами), Аргентине, Бразилии.

2. Модель частичной секторальной интеграции: осуществление функций по регулированию банковского и страхового рынков (Канада, Венесуэла и др.), банковского и фондового рынков (Финляндия, Мексика и др.), фондового и страхового рынков (Болгария и др.).

3. Модель мегарегулятора: объединение функций центрального банка и банковского регулирования и надзора и осуществление надзора за всеми секторами и интеграцией функций на базе центрального банка (Сингапур, Казахстан, Армения, др.) или независимого органа финансового надзора (Норвегия, Исландия, Дания, Швеция, Германия, Южная Корея, Венгрия).

4. Модель разделения функций по линии «макропруденциальный надзор» — «микропруденциальный надзор» (надзор за поведением участников рынка) с определенным доминированием первого органа. Эта модель реализована в Великобритании после реформы 2008 г., Австралии, ЮАР и ряде других стран1.

В последнее десятилетие очевидна тенденция к реформированию регулирования финансового сектора. Так, в Великобритании после финансового кризиса 2007–2008 гг. правительство решило провести масштабную реформу регулирования. Реформы финансовой системы были проведены в соответствии с Законом «О финансовых услугах» (2012)2, в соответствии с которым:

1) при Банке Англии создан независимый комитет по финансовой политике (Financial Policy Committee, FPC). Комитет по финансовой политике Банка Англии выявляет, контролирует и принимает меры по устранению или снижению системных рисков с целью защиты и повышения устойчивости финансовой системы Великобритании. Комитет

1

Гузнов А. Г. Указ. соч. С. 190–192.

2

Портал Правовой информации Великобритании. URL: https://www.legislation.

gov.uk/ukpga/2012/21/contents/enacted.

89

Глава 3. Административно-правовое регулирование отдельных сфер экономической деятельности в зарубежных странах

обычно состоит из 13 членов: 6 из них — сотрудники Банка Англии (управляющий, 4 заместителя управляющего и исполнительный ди ректор по стратегии финансовой стабильности и рискам); 5 внешних членов, которые отбираются из-за пределов банка за их опыт и знания в области финансовых услуг; в состав комитета также входят главный исполнительный директор Управления по финансовому поведению и один неголосующий представитель Казначейства;

2) создан новый пруденциальный регулятор — Управление пруденциального регулирования (Prudential Regulation Authority) — как структурное подразделение Банка Англии. В своей деятельности оно руководствуется: (а) законом о несостоятельности 1986 г., (b) законом о банковской деятельности 2009 г., (c) законом о финансовых услугах 2012 г. или (d) квалифицирующими положениями ЕС.

Основные функции PRA: выработка норм в соответствии с законодательством; подготовка и издание кодексов (стандартов) деятельности в соответствии с законодательством; определение общей политики и принципов, на основании которых он выполняет конкретные функции; надзор за участниками финансовых рынков.

Управление пруденциального регулирования Банка Англии отвечает за это пруденциальное регулирование и надзор примерно за 1500 банками, строительными обществами, кредитными союзами, страховщиками и крупными инвестиционными фирмами;

3) установлены новые обязанности Банка Англии по надзору за инфраструктурой финансового рынка. В данном случае имеется в виду контроль за функционированием структур, обеспечивающих непрерывность услуг, предоставляемых на финансовом рынке. Речь идет о платежных системах, центральных депозитариях ценных бумаг, центральных контрагентах, клиринговых компаниях.

В Германии единый мегарегулятор финансовых организаций —

Федеральное ведомство по регулированию финансовых рынков (Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht или BaFin) — независимый, но связанный с центральным банком, — был создан в 2012 г. путем объединения трех органов: Федерального ведомства по надзору в сфере кредитования (BAKred); Федерального ведомства страхового надзора (BAV); Федерального ведомства надзора за рынком ценных бумаг.

Отдельные полномочия по надзору за банками новому регулятору передал Бундесбанк. Однако регулятивные функции (функция издания нормативных актов) сохранились за Министерством финансов

-

90