Административное экономическое право зарубежных стран. Учебное пособие

3.1. Административно-правовое регулирование частной экономики: регистрация, лицензирование и стандартизация в США и ЕС

в аренду принадлежащие ему земельные участки и помещения предприятиям и компаниям, имеющим тесные рабочие контакты с Университетом, для размещения ими своих подразделений, работающих в области высоких технологий. Научный парк Стэнфордского Университета положил начало Силиконовой долине, где в настоящее время осуществляется более трети ежегодных капиталовложений в инновационную деятельность. Ежегодно венчурные предприниматели инвестируют в возникающие в Силиконовой Долине инновационные фирмы около 5 млрд долларов. С 1992 г. здесь было создано 250 тыс. новых рабочих мест. В Силиконовой Долине возникает ежегодно 3,5 тыс. новых фирм. Стенфордский индустриальный парк стал местом основания таких компаний, как Hewlett-Packard, Sun Microsystems, Silicon Graphics, Cisco Systems и Yahoo. В США сейчас около 160 университетских исследовательских и иных технопарков (это 30 % от общего числа технопарков в мире)1.

Общеевропейский подход к регулированию частной экономики прослеживается в принятии специальных актов Союза, посвященных отдельным отраслям. Можно выделить следующие.

1. Постановление (ЕС) № 1907/2006 Европейского парламента и Совета от 18 декабря 2006 г. в отношении регистрации, оценки, разрешения и ограничения химических веществ (REACH), создания Европейского агентства по химическим веществам2.

2. Решение Комиссии от 9 декабря 2008 г. О внесении поправок в приложения к директивам 2004/17/ЕС и 2004/18/ЕС Европейского парламента и Совета о процедурах государственных закупок в отношении их перечней договаривающихся организаций и договаривающихся органов3.

3. Директиву 2014/24/ЕС Европейского Парламента и Совета от 26 февраля 2014 г. О государственных закупках и отмене директивы 2004/18/ЕС4.

4. Директиву 2001/42/EC Европейского Парламента и Совета от 27 июня 2001 года об оценке воздействия некоторых планов и программ на окружающую среду5. В этой Директиве Европейский

1

См., например: Инновационная инфраструктура: мировой опыт создания тех-

нопарков. URL: http://tehsovet.ru/404/413.html.

2

Портал доступа к праву Европейского союза. URL: https://eur-lex.europa.eu/

legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:02006R1907–20200428.

3

Там же.

4

Там же.

5

Портал доступа к праву Европейского союза. URL: https://eur-lex.europa.eu/

legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001L0042&from=EN.

71

Глава 3. Административно-правовое регулирование отдельных сфер экономической деятельности в зарубежных странах

законодательный орган использует процедурные особенности как способ контроля национальных регуляторов. Например, требуя стратегическую экологическую оценку процедуры (SEAs) для планов, программ и политики, ЕС обеспечивает, чтобы экологические последствия решений принимались во внимание до окончательного принятия соответствующего решения.

Процедурные правила, которые сопровождают стратегическую экологи-

ческую оценку, требуют широкого и эффективного использования консуль-

таций и участия общественности и других органов управления, свободный доступ к информации, сбалансированность, аргументацию со стороны регулятора, мониторинг, меры по исправлению положения и другие действия, направленные на пропаганду «отзывчивости к людям»1.

5. Директиву 2010/75/ЕС Европейского Парламента и Совета от 24 ноября 2010 г. о промышленных выбросах (комплексное предотвращение загрязнения и борьба с ним)2.

6. Директиву 2011/92/ЕС Европейского Парламента и Совета от 13 декабря 2011 г. об оценке воздействия отдельных государственных и частных проектов на окружающую среду3.

7. Директиву 2006/123 / EC Европейского Парламента и Совета от 12 декабря 2006 г. об услугах на внутреннем рынке4. Под услугой здесь понимается любая самозанятая экономическая деятельность, за которую обычно предусмотрено вознаграждение, за исключениями, уста новленными в самой Директиве.

Обычными формами государственного вмешательства в экономику в большинстве стран являются, в частности, процедуры лицензирования и определенные параметры финансовой отчетности.

Как отмечает Ж. Феслер, лицензирование связано с необходимостью оптимизации и повышения эффективности управления государственными органами постоянно развивающейся предпринимательской деятельности и создания эффективного механизма по регулированию правоотношений, возникающих в данной сфере между государственными органами, организациями, гражданами5.

-

1

Barnes J. Op. cit. P. 7.

2

Портал доступа к праву Европейского союза. URL: https://eur-lex.europa.eu/

legal-content/en/TXT/?uri=CELEX:32010L0075.

3

Там же.

4

Там же.

5

Fesler J. The Politics of the Administrative Process. New York: Chatham House Pub-

lishers. Inc., 1991. P. 299.

72

3.1. Административно-правовое регулирование частной экономики: регистрация, лицензирование и стандартизация в США и ЕС

Лицензирование в зарубежных странах можно квалифицировать по нескольким признакам, например, по объектам лицензирования, по наличию (отсутствию) количественных ограничений на деятельность. В первом случае лицензированию может подлежать не только определенный вид деятельность хозяйствующих субъектов (например, банковская деятельность), но и некоторые виды профессиональной деятельности. Отмечается, что в 60-е гг. ХХ в. в США существовало 1240 видов деятельности, занятие которыми разрешалось только при наличии лицензии1.

К количественным ограничениям при лицензировании можно отнести лимитирование числа выдаваемых лицензий на осуществление определенного вида деятельности в муниципальном округе или городе (лицензии на работу такси во Франции, транспортные лицензии в США, лицензии на фармацевтическую деятельность во многих европейских странах и др.). В США до сих пор действует количественное ограничение при лицензировании банковской деятельности: соискатель обязан доказать, что район или город, в котором предполагается образование нового банка, нуждается в нем.

В зависимости от процедуры получения лицензии встречается по- зитивное и негативное лицензирование. Если при позитивном лицензирование соискателю необходимо получить соответствующий акт уполномоченного регулятора, то при негативном лицензировании уже у регулятора есть временное ограничение (например, 20 дней) на обоснованный отказ заявителю. В случае отсутствия такого негативного приказа (акта) лицензия считается выданной.

В США на федеральном уровне и уровне отдельных штатов широко распространено лицензирование и правовое регулирование профессиональной деятельно сти. Береговая охрана выдает лицензии морякам, управление гражданского воздухоплавания — авиамеханикам, Комиссия по ценным бумагам — брокерам и продавцам ценных бумаг.

Объектами лицензирования могут быть не только профессия или вид предприни мательской деятельности, но и производственные процессы, на-

пример, автомобильные перевозки, эксплуатация подъемных сооружений. Система лицензирования США направлена на обеспечение безопасности и благополучия общества и подтверждение того, что лица, работающие в конкретных сферах, максимально квалифицированны

1

Administrative Law: A Casebook Bernard Schwartz, Roberto L. Corrada, J. Robert

Brown, Jr. Aspen Publishers, Inc. 2006.

73

Глава 3. Административно-правовое регулирование отдельных сфер экономической деятельности в зарубежных странах

и следуют определенным юридическим и экономическим стандартам. Требования по лицензированию едины во всех штатах, и лицо, желающее получить лицензию в другом штате, может без затруднений сделать это1.

Многие виды деятельности требуют одновременного наличия двух видов лицензий: 1) получения разрешения для организации в целом для своих специалистов, которое прекращает действие при смене ими места работы; 2) получения лицензии самими специалистами на себя лично (бухгалтеры, архитекторы).

Всего в США подлежат лицензированию около 800 профессий. Наряду с «обычными» профессиями (адвокатов, врачей, фармацевтов, парикмахеров, косметологов, агентов по недвижимости и пр.), лицензируемыми в каждом штате, профессиями, лицензируемыми большим количеством штатов (директоров похоронных контор, профессиональных водителей, дегустаторов молока, водопроводчиков, продавцов слуховых аппаратов и пр.), существует большое количество специфических профессий. Например, в некоторых штатах лицензии также получают: референты (Миннесота), сортировщики сыра (Висконсин), скупщики мехов (Иллинойс), мастера по изготовлению замков (Калифорния)2. Лицензированием профессиональной деятельности занимаются лицензионные комиссии штатов.

Стоит отметить, что инициатива введения института лицензирования в стране исходила не от государственных органов, а от самих предпринимателей, их ассоциаций и профсоюзов, как меры по ограничению допуска на рынок некачественных товаров и услуг. Да и сам термин «лицензия» определяется в общей форме как мера для обеспечения без опасности экономических отношений, защиты общества от недобросовестной или неквалифицированной коммерческой практики. Лицензией в США может быть разрешение, сертификат, регистрация, членство, освобождение о какой-либо обязанности, хартия (для банков).

В Германии в качестве базового принципа закон «О порядке занятия ремеслами и промышленной деятельности» (Gewerbeordnung3) определяет свободу коммерческой деятельности, если она прямо не ограничена законом. В данном законе прямо установлены виды деятельности, которые

-

1

Селиманова С. М. Международный опыт лицензирования: Монография. Таш-

кент: Академия МВД Республики Узбекистан, 2016. С. 6.

2

См. подробнее: Hughes. The Professions in Society // Canadian Journal of Economi-

cal & Political Science. № 26. 1960. P. 54, 55.

3

Официальный сайт Федерального министерства юстиции и защиты прав по-

требителей ФРГ. URL: https://www.gesetze-im-internet.de/gewo/.

74

3.1. Административно-правовое регулирование частной экономики: регистрация, лицензирование и стандартизация в США и ЕС

носят разрешительный характер и подлежат лицензированию, регламентированы требования по видам деятельности, для занятия которыми предприниматель должен обладать определенными навыками. Указанный закон не применяется к сфере рыболовства, открытию и перемещению аптек, платному воспитанию детей, системе образования, деятельности адвокатов, патентных поверенных и нотариусов, аудиторов и аудиторских компаний, бухгалтеров и аудиторских компаний, налоговых консультантов, а также налоговых агентов и некоторым другим сферам, регламентированным специальными актами. Данный закон применяется к добыче полезных ископаемых, к коммерческой деятельности страховых компаний, занятии медицинской деятельностью, продаже фармацевтических препаратов, распределению лотерейных билетов и разведению крупного рогатого скота, только если его положения прямо на это указывают.

В отдельных сферах деятельности (например, в области связи) есть практика выдачи «детализированных лицензий», подробно на нескольких страницах расписывающих режим регулирования. В США и Кана де детальные правила регулирования содержатся в нормативных актах, решениях, распоряжениях, принятых регулирующим органом.

Традиционно в развитых зарубежных странах подробно установлены специальные правила регулирования фармацевтического рынка. К инструментам воздействия на фармацевтическую деятельность относят: профессиональные требования к фармацевтической деятельности, сертификацию, регистрацию и регуляцию вопросов собственности, лицензирование, непосредственные требования к фармацевтам, кодексы профессиональной этики и правила поведения1. Общим является то, что в большинстве западных стран законодательство подразумевает получение специального разрешения на изготовление лекарственных средств, которое получает только фармацевт. Именно фармацевт получает лицензию на владение аптекой и её филиалами, количество которых строго регламентируется. В отдельных европейских странах вводятся ограничения относительно права собственности: так, в Германии, Франции и Норвегии можно владеть не более чем одной аптекой, в Великобритании и США таких требований нет.

В Германии действует принцип личного руководства и владения аптекой именно фармацевтом и лицензия выдается на конкретную аптеку.

-

1

См., например: Пурцакин В. Г. Зарубежный опыт лицензирования фармацев- тической деятельности. URL: http://www.nauteh-journal.ru/files/b9510177-dfe8-4bca8be1-178c0074997f.

75

Глава 3. Административно-правовое регулирование отдельных сфер экономической деятельности в зарубежных странах

Фармацевт должен иметь диплом, сертификат фармацевта и «апробацию», то есть лицензию на работу в аптеке. Лицензированием данной деятельности в Германии занимаются регуляторы на земельном уровне. Во Франции также владеть аптекой и осуществлять непосредственное руководство должен фармацевт. Для открытия аптеки необходима лицензия, выдаваемая префектом по согласованию с местным аптечным советом и местной администрацией. По законодательству Великобритании владельцем аптеки может быть любой гражданин, но руководить ей может только фармацевт. Аптека должна быть зарегистрирована в соответствующем фармацевтическом обществе. В законодательстве отдельных стран также установлены требования к площади аптек (Германия, Франция, Норвегия, Дания) и расположению аптек (США, Великобритания, Канада, Франция, Норвегия).

В США и Великобритании действуют специфические правила регулирования оборота алкогольной продукции. В США алкогольный рынок имеет сложную структуру и регламентирован на федеральном уровне и на уровне штатов, причем в некоторых их них установлена монополия штата на алкогольную продукцию и торговля алкоголем ведется в магазинах, подведомственных Совету по контролю за алкогольными напитками. На федеральном уровне принят Закон о регулировании алкоголя (Federal Alcohol Administration Act)1, действует Бюро по налогам и торговле алкогольной и табачной продукцией (Alcohol and Tobacco Tax and Trade Bureau), подотчетное Департаменту финансов Соединенных Штатов. Все участники рынка делятся на производителей алкоголя, дистрибьютеров и компании, занимающиеся розничной торговлей, причем одна компания не может совмещать эти виды деятельности. Такая трехуровневая система введена для создания рыночной системы сдержек и противовесов, которая призвана обеспечивать саморегулирование отрасли. Законодательство отдельных штатов в части регламентации алкогольного рынка максимально фрагментировано, так, в штате Нью-Джерси, около 30 видов лицензий на оборот алкоголя для производителей, оптовых и рознич ных торговцев, а также на складское хранение и перевозку алкогольных напитков. Так, число лицензий на розничную торговлю в штате определятся численностью населения муниципалитета и может быть ограничено администрацией города. Отдельные муниципалитеты

-

1

Официальный сайт Бюро по налогам и торговле алкогольной и табачной продук-

цией США. URL: https://www.ttb.gov/images/pdfs/ttbp51008_laws_regs_act052007.pdf.

76

3.1. Административно-правовое регулирование частной экономики: регистрация, лицензирование и стандартизация в США и ЕС

являются «сухими городами», где продажа алкоголя запрещена, тогда как в других городах может быть разрешена круглосуточная торговля алкоголем.

В Великобритании лицензирование производства и реализации алкогольной продукции осуществляется на основании Закона о лицензировании 2003 г. (Licensing Act 2003)1. Согласно данному закону ли цензируемыми являются следующие виды деятельности: розничная продажа алкоголя; поставка алкоголя в розничную сеть; обеспечение развлекательных мероприятий; снабжение организаций, работающих в ночное время.

Лицензирующими органами признаются муниципальные органы управления, такие как: совет округа в Англии; совет графства в Англии, в котором нет окружных советов; совет графства или город-графство в Уэльсе; совет лондонского района; общий совет лондонского Сити; совет островов Силли.

Территорией лицензирующего органа является территория, в отношении которой он действует.

В Законе вводятся 2 вида лицензий: 1) «лицензия на помещение» (premises licence), которая означает лицензию, выданную в отношении любого помещения, которая разрешает использование помещения для одной или нескольких лицензируемых видов деятельности; 2) «персональная лицензия» (personal licence) — лицензия, которая выдается лицензирующим органом физическому лицу и разрешает этому лицу поставлять алкоголь или разрешает поставку алкоголя в соответствии с лицензией на помещение.

Вопросы отчетности компаний в США определяются в целях, прежде всего, раскрытия информации перед акционерами и инвесторами. Так, инновационные (венчурные) компании должны направлять своим инвесторам следующую финансовую отчетность.

1. В пределах 90–120 дней с даты окончания финансового года: балансовый отчет на конец года; отчет о результатах хозяйственной деятельности; отчет о движении денежных средств; отчет о сравнении между данными текущего и предыдущего финансового года и пояснительной записки с объяснением любых различий между сопоставимыми показателям; все финансовые отчеты, подлежащие независимому аудиту.

-

1

Портал Правовой информации Великобритании. URL: https://www.legislation.

gov.uk/ukpga/2003/17/contents.

77

Глава 3. Административно-правовое регулирование отдельных сфер экономической деятельности в зарубежных странах

2. Не позднее 45 дней после окончания первого, второго и третьего

квартала финансового года — промежуточная бухгалтерская отчетность.

3. Не позднее 45 дней после окончания первого, второго и третьего квартала финансового года — отчет о количестве выпущенных и объявленных акций всех типов, ценных бумаг, конвертируемых в акции, опционов, составленный таким образом, чтобы каждый инвестор мог рассчитать, каким процентом акций компании он обладает.

4. Не позднее 30 дней после окончания каждого месяца — оперативные отчеты о прибылях и убытках и отчеты о движении денежных средств.

5. Не позднее 30 дней до окончания текущего финансового года — бюджет и бизнес-план на следующий финансовый год, одобренные советом директоров.

6. В разумный срок по запросу инвестора — иную информацию, касающуюся финансового положения, развития бизнеса, корпоративного управления компании1.

В ЕС обязанности по отчетности отражены в Директиве 2013/34/ЕС Европейского Парламента и Совета от 26 июня 2013 г. о годовой финансовой отчетности, консолидированной финансовой отчетности и связанных с ней отчетах отдельных видов предприятий, вносящих поправки в директиву 2006/43/EC Европейского парламента и Совета Европы и отмены директив Совета 78/660/EEC и 83/349/EEC2.

Директива направлена на то, чтобы: обеспечить ясность и сопоставимость финансовой отчетности, отличной от международных стандартов финансовой отчетности (МСФО); ограничить административное бремя и обеспечить простые и надежные правила бухгалтерского учета, особенно для малых и средних предприятий (МСП); повысить прозрачность платежей, производимых горнодобывающей и лесозаготовительной промышленностью правительствам.

В рамках Директивы законодательством определяется и разграничивается микро-, малые, средние и крупные компании на основе: 1) балансового отчета; 2) чистого оборота; 3) средней численности работников в течение финансового года.

Для каждой категории устанавливается 3 лимита, 2 из которых не должны быть превышены: микропредприятия: баланс (€ 350 000),

1

NVCA model Investors' Rights Agreement // https://nvca.org/model-legal-documents/

2

Портал доступа к праву Европейского союза. URL: https://eur-lex.europa. eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32013L0034&qid=1597571309922& from=EN.

78

3.1. Административно-правовое регулирование частной экономики: регистрация, лицензирование и стандартизация в США и ЕС

чистый оборот (€ 700 000), сотрудники (10); малые предприятия: баланс (€ 4 млн), чистый оборот (€ 8 млн), сотрудники (50); средние предприятия: баланс (€ 20 млн), чистый оборот (€ 40 млн), сотрудники (250); крупные предприятия: баланс (€ 20 млн), чистый оборот (€ 40 млн), сотрудники (250)1.

Годовая финансовая отчетность должна: содержать, как минимум, бухгалтерский баланс, отчет о прибылях и убытках и примечания к финансовой отчетности; давать истинное и справедливое представление об активах, обязательствах, финансовом положении и прибыли или убытке компании; быть опубликованной каждой компанией в соответствующем национальном коммерческом регистре.

Директива устанавливает общие принципы финансовой отчетности, такие как последовательное применение учетной политики и баз данных измерений из года в год.

Подробные правила охватывают представление балансовых отчетов, счетов прибылей и убытков и примечаний к финансовой отчетности, а также управленческой отчетности, нефинансовой информации, корпоративного управления и консолидированной отчетности.

Эти обязательства могут варьироваться в зависимости от размера компании, и допускаются исключения или упрощения во многих областях для микропредприятий и МСП. Каждая страна ЕС должна принять решение о масштабах этих исключений и упрощений.

Финансовая отчетность организаций, представляющих общественный интерес, средних и крупных предприятий должна проверяться одним или несколькими уполномоченными аудиторами.

Крупные компании, занимающиеся добычей полезных ископаемых, нефти, природного газа или других материалов или участвующие в лесозаготовках должны публиковать подробную информацию о платежах свыше 100 000 евро в общей сложности, которые они делают правительствам в любом финансовом году.

Стандартизация сыграла ведущую роль в создании единого рынка ЕС. Стандарты поддерживают рыночную конкуренцию и помогают обеспечить совместимость взаимодополняющих продуктов и услуг. Они снижают издержки, повышают безопасность и усиливают конкуренцию. Из-за их роли в защите здоровья, безопасности и окружающей среды стандарты важны для общества. ЕС проводит активную политику стандартизации, которая продвигает стандарты как способ улучшения

1

Там же.

79

Глава 3. Административно-правовое регулирование отдельных сфер экономической деятельности в зарубежных странах

регулирования и повышения конкурентоспособности европейской промышленности1.

Европейская система стандартизации основывается на Регламенте (ЕС) № 1025/2012 Европейского парламента и Совета от 25 октября 2012 г. о европейской стандартизации2. Регламент определяет: как действует процесс установления стандартов ЕС; как различные организации, участвующие в этом процессе (как на уровне ЕС, так и на национальном уровне), работают вместе.

Регламент, в частности, вводит правила, регулирующие: сотрудничество между организациями по стандартизации, национальными органами по стандартизации, странами ЕС и Европейской комиссией; установление рыночных европейских стандартов на продукцию и услуги в соответствии с законодательством и политикой ЕС; какие технические характеристики информационно-коммуникационных технологий могут поддерживать этот процесс; финансирование деятельности по стандартизации, как правило, в форме грантов или запросов предложений в соответствии с законодательством и политикой ЕС; участие заинтересованных сторон.

Регламент охватывает стандарты на услуги, а также на продукцию и охрану окружающей среды и здоровья населения.

В ЕС действуют следующие виды стандартов.

1. Международный стандарт — стандарт, принятый международным

органом по стандартизации.

2. Европейский стандарт — стандарт, принятый Европейской орга-

низацией по стандартизации.

Таких организаций 3:

1) CEN — зона ответственности: химическая промышленность, строительство, потребительские товары, энергетика и коммунальные услуги, Оборона и безопасность, продовольствие и сельское хозяйство, здравоохранение, здравоохранение и безопасность, отопление, вентиляция и кондиционирование воздуха, безопасность машин, Услуги, Транспорт и упаковка и т. д.;

2) CENELEC — зона ответственности: электромагнитная совместимость, аккумуляторы, первичные элементы и первичные батареи, изолированные провода и кабели, электрооборудование и приборы,

1

См. подробнее: Европейская Комиссия. URL: https://ec.europa.eu/growth/single-

market/european-standards/policy/.

2

Портал доступа к праву Европейского союза. URL: https://eur-lex.europa.eu/

legal-content/EN/TXT/?uri=celex:32012R1025.

80