Теоретические основы формирования отрасли полицейского права. Монография

Министерство внутренних дел Российской Федерации Омская академия

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ ОТРАСЛИ ПОЛИЦЕЙСКОГО ПРАВА

Монография

Омск ОмА МВД России

2019

УДК 342.9 ББК 67.401 Т33

Рецензенты:

доктор юридических наук, профессор П. И. Кононов (Второй арбитражный апелляционный суд); кандидат юридических наук, доцент Д. Т. Караманукян (Сибирский юридический университет, г. Омск); кандидат юридических наук, доцент Я. Л. Ванюшин

(Тюменский институт повышения квалификации сотрудников МВД России)

Авторский коллектив: О. И. Бекетов, д-р юрид. наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации — введение, §1 главы 1 (в соавторстве), §2 главы 1 (в соавторстве), §3 главы 1, §4 главы 1 (в соавторстве), заключение; А. А. Вакутин, канд. юрид. наук — §2 главы 2; О. А. Дизер, д-р юрид. наук, доцент — §2 главы 1 (в соавторстве); А. В. Куянова, канд. юрид. наук, доцент — §4 главы 1 (в соавторстве); А. В. Ляшук, канд. юрид. наук — §3 главы 2; В. И. Сургутсков, канд. юрид. наук, доцент — §1 главы 1 (в соавторстве), §2 главы 1 (в соавторстве); О. Ю. Филиппов, канд. юрид. наук, доцент — §1 главы 2; А. Е. Юрицин, канд. юрид. наук, доцент — §4 главы 2.

Теоретические основы формирования отрасли полицей-

Т33 ского права : монография. — Омск : Омская академия МВД России, 2019. — 168 с.

ISBN 978-5-88651-722-4

В работе рассматриваются юридическая природа и признаки отрасли полицейского права, закономерности, а также предпосылки ее возникновения и развития, особенности полицейской деятельности, ее субъекты и объекты, общие, специальные и чрезвычайные полномочия полиции и их правовое закрепление.

Монография предназначена для научных работников, преподавателей, адъюнктов, аспирантов, образовательных учреждений МВД России, а также для всех, кто интересуется проблемами полицейской деятельности и полицейского права.

УДК 342.9 ББК 67.401

ВВЕДЕНИЕ

Монография посвящена актуальной проблеме становления и развития российского полицейского права — интенсивно растущей отрасли административного права, органично вписывающейся в его Особенную часть. Особое внимание в монографии уделено исследованию юридической природы и признаков отрасли полицейского права, закономерностей и предпосылок ее возникновения и развития, особенностей полицейской деятельности по отражению опасности, ее субъектов и объектов, предмета и метода правового регулирования, системы и источников полицейского права, полномочий полиции и специфики их правового закрепления, способов обеспечения прав граждан при их реализации.

Кнастоящему времени в стране издано немалое количество книг

истатей, посвященных как концептуальным, так и частным вопросам современного российского полицейского права, подготовлены и успешно защищены кандидатские и докторские диссертации. В то же время их изучение приводит к выводу, что высказываемые научные воззрения далеко не полно структурированы и систематизированы, во многом противоречивы. Авторы монографии надеются, что ее содержание будет способствовать повышению продуктивности плюрализма мнений ученых, что будет служить конструктивной основой для развития науки полицейского права.

Отдельное издание по полицейскому праву предлагается читателю впервые после принятия Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» 1 (далее — Федеральный закон «О полиции»). Реорганизация милиции в полицию, повлекшая существенную корректировку принципов полицейской деятельности, как представлялось в то время авторам монографии, должна была послужить мощным толчком развитию полицейского законодательства и полицейского права, многих полицейско-правовых институтов. И если относительно расширения

1  Здесь и далее, если не указано иное, доступ к нормативным правовым документам из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

3

объема законодательства, регулирующего разные стороны организации и деятельности полиции, наши ожидания вполне оправдались, то в исследовании теоретических и практических аспектов формирования полицейского права авторам пришлось претерпеть разочарование. С нашей точки зрения, само по себе последовательное принятие в течение последних лет значительного количества нормативных правовых актов, посвященных различным сторонам организации и деятельности полиции (Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции», Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы», Федеральный закон от 19 июля 2011 г. № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Федеральный закон от 2 апреля 2014 г.

№44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка», Федеральный закон от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации», Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 226-ФЗ «О войсках национальной гвардии Российской Федерации», а также такой новейший источник административнопроцессуального права, как Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (Федеральный закон от 8 марта 2015 г.

№21-ФЗ), одновременно выступающий источником полицейского права, регулируя, в частности, производство по административным делам об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы)  служит весомым аргументом, свидетельствующим о достаточно интенсивном формировании отдельной отрасли полицейского права, место которой в системе российского права необходимо определить.

Помимо перечисленных законов, обладающих концептуальной новизной, правовую основу организации и деятельности полиции составляет масштабная система нормативных правовых актов, действующих в последние годы достаточно стабильно, — Кодекс РФ об административных правонарушениях, Федеральный закон от 12 августа 1995 г.

№144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», Федеральный закон от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии», Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятель-

4

ности», Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», Федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму».

Отдельными законами регулируются вопросы безопасности, в том числе в сети Интернет. К основным из них относятся: Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении», Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности», Федеральный закон от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности», Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», Федеральный закон от 29 декабря 2010 г. № 436-ФЗ «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию» и др.

В регламентируемых указанными нормативными правовыми актами сферах общественных отношений как законотворческая работа, так и правоприменение постоянно сталкиваются с трудной задачей поиска баланса между свободой граждан и их безопасностью, между свободой и принуждением, между свободой и контролем (надзором), между свободой и установлением запретов и ограничений. Значительную сложность в понимании представляют области «соединения» полицейского, административного, административно-процессуального, уголовно-процессуального и конституционного права, взаимосвязи и отношения данных отраслей в отдельных направлениях, формах и методах полицейской деятельности.

Кроме обширной законотворческой деятельности, имеющей выраженное полицейско-правовое измерение, обращают на себя внимание происходящие активные трансформации вполне определенных социальных институтов. Наиболее значимой из них выступает преобразование внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации в войска национальной гвардии Российской Федерации. В результате последние, являясь государственной военной организацией, предназначенной для обеспечения государственной и общественной безопасности, защиты прав и свобод человека и гражданина, получили весьма широкий круг полномочий, оказавшихся значительно ближе к полномочиям полиции, чем были у внутренних войск, сама же деятельность военнослужащих (сотрудников) войск национальной гвардии оказалась во многом копирующей и замещающей традицион-

5

ные функции полицейских. Исследователями отмечен указанный феномен 2, как и то, что основания и порядок применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия военнослужащими (сотрудниками) войск национальной гвардии многими законодательными формулировками дословно совпадают с правилами, установленными ст. ст. 19–23 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» 3.

Не вызывает сомнений, что именно сегодня всемерное способствование формированию и легализации полицейского права как отрасли, науки и учебной дисциплины, специализированное изучение различных сторон организации и деятельности полиции является самоценным, а полицейское право может служить инструментом углубленного понимания истинной роли полиции с учетом ее все более растущего значения в обществе.

2  Червинская А. П. О некоторых вопросах правового статуса Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации // Среднерусский вестник общественных наук. 2016. № 2. С. 107–112.

3  Майоров В. И. Федеральная служба войск национальной гвардии Российской Федерации в системе органов исполнительной власти // Обеспечение прав и свобод человека в современном мире : мат-лы конф. : в 4 ч. М., 2017. С. 147–152.

6

ГЛАВА 1. ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРИРОДА И ПРИЗНАКИ ОТРАСЛИ ПОЛИЦЕЙСКОГО ПРАВА

§1. Закономерности и предпосылки возникновения

иразвития отрасли полицейского права

Как происходит появление новой отрасли права? Несомненно, эволюционным путем. С развитием однотипных общественных отношений начинается длительный процесс упорядочения правовых норм и институтов, их смыкания в единое целое. Определенный массив законодательства под влиянием экономических, политических, исторических, социальных и правовых факторов постепенно формирует специфический предмет и метод правового регулирования общественных отношений, что в свою очередь обусловливает рождение новой правовой отрасли. Последняя неизбежно становится объектом юридической науки. Но окончательная легализация отрасли происходит только тогда, когда возникает потребность в ее изучении в рамках образовательного процесса в качестве самостоятельной учебной дисциплины. В дальнейшем наука продолжает существенным образом влиять на содержание отрасли, ее внутреннюю структуру и устойчивое развитие.

Попытаемся осмыслить и обосновать закономерности и предпосылки возникновения, становления, а также последующего развития современного полицейского права как комплексной отрасли российского публичного права, административного права, современной юридической науки и соответствующей учебной дисциплины.

Для уяснения значения слов «закономерность» и «предпосылка» обратимся к толковым словарям русского языка. «Закономерность» — это «обусловленность объективными законами»; «существование и развитие соответственно законам», «логически обоснованная последовательность, регулярность чего-либо»; «закономерный» — «соответствующий, отвеча-

7

ющий законам» 1. Слово «предпосылка» толкуется следующим образом: «Исходный пункт какого-нибудь рассуждения»; «предварительное условие чего-нибудь» 2.

Важно понимать, что за последние два десятилетия явно наметился процесс реабилитации полицейского права и его рассмотрение в качестве «фактически совершенно реального института» как России, так и многих зарубежных стран (например, Германии, Франции, Португалии, Испании, Италии) 3, подотрасли 4 и отрасли новейшего административного права 5 Профессор В. В. Черников считает, что полицейское право представляет собой межотраслевой правовой институт, включающий, помимо норм административного права, нормы уголовно-процессуального, оперативнорозыскного, гражданского и др. 6 В настоящее время в юридической литературе немало внимания уделяется предмету полицейского права, его методу, принципам и целям, системе правовых норм, регулирующих полицейские отношения, а также системе его субъектов 7. Многие ведущие на-

1  Словарь русского языка : в 4 т. М., 1985. Т. I. С. 530.

2  Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка: 80000 слов и фразеологических выражений. 4-е изд., доп. М., 2003. С. 581 ; Толковый словарь русского языка с включением сведений о происхождении слов / отв. ред. Н. Ю. Шведова. М., 2007. С. 719.

3  Старилов Ю. Н. О полицейском праве, или Не всегда хорошо забытое старое является новым // Полицейское право. 2005. № 1. С. 12, 13.

4  Бельский К. С., Елисеев Б. П., Кучеров И. И. Полицейское право как подотрасль административного права // Государство и право. 2001. № 12. С. 45–53.

5  Соловей Ю. П. Полицейское право как отрасль административного права // Государство и право. 1999. № 5. С. 84–85.

6  Черников В. В. Административное усмотрение как объективная реальность и теоретическая проблема в трудах профессора Ю. П. Соловья // Административное право и процесс. 2018. № 7. С. 27.

7  См., напр.: Бекетов О. И., Сургутсков В. И. Полицейское право России: прошлое, настоящее и будущее // Актуальные проблемы российского права. 2016. № 8. С. 59–67 ;

Бекетов О. И., Опарин В. Н., Сургутсков В. И. Сфера внутренних дел и современная система правоохранительных органов России // Российский юридический журнал. 2018. № 1. С. 137–142 ; Бельский К. С. Полицейское право : курс лекций. М., 2004 ; Гарашко А. Ю., Степанюк В. И. Источники полицейского права как типа права // Вестник Московского университета МВД России. 2015. № 6. С. 21–24 ; Малахов В. П. Единство и различие административного и полицейского права // Административное и муниципальное право. 2010. № 2. С. 82–92 ; Мушкет И. И., Хохлов Е. Б. Полицейское право России: проблемы теории. СПб., 2001 ; Никитин А. И. Предмет, метод и норма полицейского права // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2011. № 1. С. 10–15 ; Никитин А. И. Полицейское право: принципы и цели // Ленинградский юридический журнал. 2012. № 1. С. 194–200 ; Рыжов А. А. Специфика полицейского права

8

учные рецензируемые журналы юридического профиля содержат разделы, посвященные полицейскому праву и полицейской деятельности. Появляются заслуживающие внимания работы, которые затрагивают пока еще мало освещенный в российской научной и учебной литературе зарубежный опыт правового регулирования полицейских отношений 8. Привлекает все большее внимание ученых ретроспективный анализ исследуемой нами темы 9. Проводятся конференции и иные научные форумы по полицейскому праву 10. Наконец, и это следует особо подчеркнуть, в образовательный процесс в ряде гражданских специализированных юридических вузов и факультетов классических университетов нашей страны в настоящее время включен учебный курс «Полицейское право» 11.

К сожалению, это не замечается не только широкими кругами общественности, в том числе и юридической, но и известными специалистами в области административного права, сознательно или непроизвольно игнорирующими значение происходящих трансформаций как в самой правоохранительной (в частности, полицейской) системе, так и в нераз-

России // Вестник Московского университета МВД России. 2016. № 3. С. 37–39 ; Соловей Ю. П. Полицейское право и его место в системе современного административного права // Полицейское право. 2005. № 1. С. 6–11 ; Соловей Ю. П. Некоторые размышления о полицейском праве // Административное право и процесс. 2013. № 7. С. 2–14 ; Шарихин А. Е. Полицейское право: конкуренция или взаимное проникновение различных парадигм сыска? // Оперативник (сыщик). 2012. № 4. С. 16–19.

8  Айрих В. А. Генеральная клаузула полицейского права ФРГ (часть I) // Научный вестник Омской академии МВД России. 2011. № 2. С. 33–36 ; Айрих В. А. Генеральная клаузула полицейского права ФРГ (часть II) // Научный вестник Омской академии МВД России. 2011. № 3. С. 35–38 ; Андреева И. А. Полицейская система Франции : монография. Омск, 2011 ; Майле А. Д. Эволюция полицейского права Европейского Союза : монография. М., 2018.

9  Особенно в этом преуспели представители Санкт-Петербургского университета МВД России, в частности, профессор Н. С. Нижник и ее ученики. Множество интересных публицистических произведений о наиболее известных дореволюционных российских ученых-полицеистах и административистах Э. Н. Берендтсе, В. М. Гессене, В. Ф. Дерюжинском, А. И. Елистратове, М. Д. Загряцкове, С. Ф. Корфе, В. Н. Лешкове и других вышло из-под пера профессора К. С. Бельского.

10  В Омской академии МВД России ежегодно проводится положительно зарекомендовавшая себя научно-практическая конференция «Актуальные проблемы полицейского права», которая за более чем десятилетие, прошедшее со дня ее первого проведения, стала одной из визитных карточек этого старейшего вуза в системе МВД России.

11  Например, преподавание дисциплины «Полицейское право» ведется на юридических факультетах Воронежского государственного университета, Кубанского государственного университета, в Омской юридической академии.

9

рывно связанном с ней нормативном правовом регулировании в постсоветский период, особенно в последние несколько лет после принятия Федерального закона «О полиции» и других важных нормативных правовых актов.

В частности, профессор С. М. Зырянов пишет о том, что «возрождение полицейского права в любых его проявлениях (здесь и далее в цитатах курсив наш. — О. Б., В. С.) соответствует наблюдаемым в нашей стране в последние годы негативным тенденциям превращения в полицейское государство…» 12.

Последовательным противником институционализации современного российского полицейского права выступал профессор Ю. Е. Аврутин. В своих работах он отмечал, что «преемственность научного знания не тождественна механическому переносу в день сегодняшний всех идей

итеорий, сформировавшихся за долгую историю развития современного административного права. Тот факт, что его истоки лежат в камералистике и полицейском праве, не означает, что сегодня следует реанимировать полицейское право как самостоятельную отрасль права или подотрасль административного права… свести его к осуществлению правового регулирования исключительно посредством императивных методов…» 13. «Задумываясь над тем, что уже ушло время полицейского права или оно еще не вернулось, — писал Ю. Е. Аврутин, — я призывал к осторожности в терминологии, к бережному отношению к историческому наследию, в том числе в наименовании правовых отраслей

иинститутов, к необходимости соизмерять правовую и социальную ретроспекцию с правовой и социальной реальностью… Современное административное право строится (должно строиться), базируясь на совершенно иных политико-правовых принципах и ценностных ориентирах… “тащить” в сегодняшний день архаичный груз старых представлений, зачастую даже не задумываясь, “как слово наше отзовется”

икак в современных условиях могут быть восприняты те или иные прогрессивные для своего времени идеи, едва ли на пользу обновляемому административному праву Российской Федерации» 14.

12  Зырянов С. М. Административный надзор полиции и полицейский надзор: соотношение правовых категорий // Журнал российского права. 2012. № 2. С. 54.

13  Аврутин Ю. Е. К вопросу о понятиях и дефинициях в административноправовой теории и практике // Административное право и процесс. 2013. № 9. С. 5.

14  Аврутин Ю. Е. «Феномен Ю. П. Соловья» в контексте формирования института полиции в Российской Федерации // Административное право и процесс. 2018. № 7. С. 20.

10