Теоретические основы формирования отрасли полицейского права. Монография

обычные законы, предоставляя приоритет специальным. Согласно ст. 1 Федерального конституционного закона «О военном положении» под военным положением понимается особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президентом Российской Федерации в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии 68.

Согласно ст. 7 данного закона на основании указов Президента Российской Федерации на территории, на которой введено военное положение, применяются особые меры.

К компетенции полиции следует отнести следующие из них:

а)  усиление охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, охраны военных, важных государственных и специальных объектов, объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения, функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды;

б)  введение и обеспечение особого режима въезда на территорию, на которой введено военное положение, и выезда с нее, а также ограничение свободы передвижения по ней;

в)  оказание полицейского содействия в привлечении граждан в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, к выполнению работ для нужд обороны, ликвидации последствий применения противником оружия, восстановлению поврежденных (разрушенных) объектов экономики, систем жизнеобеспечения и военных объектов, а также к участию в борьбе с пожарами, эпидемиями и эпизоотиями;

г)  участие в изъятии в соответствии с федеральными законами необходимого для нужд обороны имущества у организаций и граждан с последующей выплатой государством стоимости изъятого имущества;

д)  участие в контроле за соблюдением запрета или ограничения проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий;

е)  запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций;

68  О военном положении : федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ (в ред. Федерального конституционного закона от 1 июля 2017 г. № 2-ФКЗ).

131

ж)  ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра;

з)  запрещение нахождения граждан на улицах и в иных общественных местах в определенное время суток и предоставление права при необходимости осуществлять проверку документов, удостоверяющих личность граждан, личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортных средств, а по основаниям, установленным федеральным законом, — задержание граждан и транспортных средств. При этом срок задержания граждан не может превышать 30 суток;

и)  изъятие оружия, боеприпасов, взрывчатых и ядовитых веществ, а у организаций — изъятие наряду с оружием, боеприпасами, взрывчатыми и ядовитыми веществами боевой и учебной военной техники и радиоактивных веществ.

Чрезвычайные полномочия полиции, предусмотренные для реализации мер и ограничений, перечисленных указанными федеральными конституционными законами, в первую очередь приведены в Федеральном законе «О полиции», который регламентирует деятельность полиции при введении особых правовых режимов. Так, согласно п. 29 ч. 1 ст. 12 данного закона полиция обязана участвовать в обеспечении режима военного положения и режима чрезвычайного положения в случае их введения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях. Законодатель предоставляет полицейским органам право применять в период действия военного или чрезвычайного положения, в период проведения контртеррористической операции меры и временные ограничения, установленные федеральными конституционными законами и федеральными законами.

Следует отметить такую меру, как обеспечение по представлениям пограничных органов Федеральной службы безопасности временного ограничения или воспрещения доступа граждан на отдельные участки местности или объекты вблизи Государственной границы Российской Федерации при отражении вооруженных вторжений на территорию Российской Федерации или при воспрепятствовании незаконным массовым пересечениям Государственной границы Российской Федерации.

Согласно п. 7 ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О полиции» на полицию также возложена обязанность принимать при чрезвычайных ситуациях неотложные меры по спасению граждан, охране имущества, оставшегося без присмотра, содействовать в этих условиях бесперебойной работе спасательных служб, обеспечивать общественный порядок при проведении карантинных мероприятий во время эпидемий и эпизоотий.

132

Особое значение в условиях введения особых правовых режимов имеет обязанность, предусмотренная п. 1 ч. 2 ст. 27 Федерального закона «О полиции», состоящая в необходимости, независимо от замещаемой должности, места нахождения и времени суток, оказывать первую помощь гражданам, пострадавшим от преступлений, административных правонарушений и несчастных случаев, а также гражданам, находящимся в беспомощном состоянии либо в состоянии, опасном для их жизни и здоровья.

Согласно Федеральному закону «О противодействии терроризму» правовой режим контртеррористической операции предполагает его введение в целях пресечения и раскрытия террористического акта, минимизации его последствий и защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства в пределах территории проведения и на период проведения 69. В условиях правового режима контртеррористической операции изменению подлежит административно-правовой статус граждан, оказавшихся в зоне его действия, в сторону увеличения объема обязанностей и ограничений, обеспеченных в основном мерами административного принуждения. На отдельных участках территории (объектах), в пределах которой (на которых) введен данный режим, могут устанавливаться (вводиться) как весь комплекс мер и временных ограничений, предусмотренных ч. 3 ст. 11 Федерального закона «О противодействии терроризму», так и отдельные меры и временные ограничения.

При введении данного режима перед полицией ставится множество задач, поскольку именно этот период предполагает применение сотрудниками чрезвычайных полномочий. Так, полиция в целях отражения существующей опасности вправе:

—  проверять у физических лиц документы, удостоверяющие их личность, а в случае отсутствия таких документов — доставлять указанных лиц в органы внутренних дел Российской Федерации (иные компетентные органы) в целях установления личности;

—  удалять физических лиц с отдельных участков местности и объектов, а также отбуксировывать транспортные средства;

—  усиливать охрану общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране, и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта, а также объектов, имеющих особую материальную, историческую, научную, художественную или культурную ценность;

69  О противодействии терроризму : федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35ФЗ (в ред. Федерального закона от 18 апреля 2018 г. № 82-ФЗ).

133

—  использовать транспортные средства, принадлежащие организациям, независимо от форм собственности, а в неотложных случаях — транспортных средств, принадлежащих физическим лицам, для доставления лиц, нуждающихся в срочной медицинской помощи, в лечебные учреждения, а также для преследования лиц, подозреваемых в совершении террористического акта, если промедление может создать реальную угрозу жизни или здоровью людей;

—  участвовать в проведении санитарно-противоэпидемических, ветеринарных и других карантинных мероприятий;

—  ограничивать движение транспортных средств и пешеходов на улицах, дорогах, отдельных участках местности и объектах;

—  беспрепятственно проникать к тем лицам, которые проводят контртеррористическую операцию, в жилые и иные принадлежащие физическим лицам помещения и на принадлежащие им земельные участки, на территории и в помещения организаций, независимо от форм собственности, для осуществления мероприятий по борьбе с терроризмом;

—  проводить при проходе (проезде) на территорию, в пределах которой введен правовой режим контртеррористической операции,

ипри выходе (выезде) с указанной территории досмотр физических лиц

инаходящихся при них вещей, а также досмотр транспортных средств

ипровозимых на них вещей, в том числе с применением технических средств.

Следует отметить, что концепция «полиция на службе общества» строится на том, что полиция оказывает услуги населению, а «война с терроризмом» является неким отступлением от этой позиции. Однако необходимо наличие взвешенной позиции по данному вопросу. С одной стороны, совершенно неприемлемо превышать необходимые пределы полицейского вмешательства, а с другой стороны, невмешательство полиции или применение ею стандартных мер, таких как патрулирование, например, не будет способствовать достижению целей деятельности полиции по пресечению преступлений и защите прав и свобод человека.

Федеральный закон «О полиции», опираясь на нормы федерального конституционного закона, налагает на полицейские органы обязанность участвовать в мероприятиях по противодействию терроризму и обеспечению правового режима контртеррористической операции, а также защите потенциальных объектов террористических посягательств и мест массового пребывания граждан.

Вместе со стандартными принудительными мерами, применяемыми при несении наружной службы по охране общественного порядка,

134

сотрудникам полиции делегировано экстраординарное полномочие проникновения в жилые помещения, в иные помещения и на земельные участки, принадлежащие гражданам, в помещения, на земельные участки и территории, занимаемые организациями, для спасения жизни граждан и (или) их имущества, обеспечения безопасности граждан или общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях. В качестве особого полномочия, предоставленного полиции, следует рассматривать право проводить по решению руководителя территориального органа внутренних дел или лица, его замещающего, оцепление (блокирование) участков местности при ликвидации последствий аварий, катастроф природного и техногенного характера и других чрезвычайных ситуаций, при проведении карантинных мероприятий во время эпидемий и (или) эпизоотий.

Как отмечают специалисты, опыт выполнения задач полиции по поддержанию порядка в различных регионах показывает, что сотрудники полиции, как правило:

1)  обеспечивают поддержание общественного порядка (осуществление контрольно-пропускного режима, патрулирование в районах ответственности и т. д.);

2)  усиливают охрану зданий органов государственной власти, в том числе правоохранительных органов, органов связи, объектов жизнеобеспечения населения;

3)  сопровождают и охраняют группы эвакуируемых из опасных зон граждан;

4)  осуществляют оцепление определенных территорий;

5)  проводят поисковые мероприятия;

6)  ведут проверку паспортного режима;

7)  участвуют в проведении специальных операций по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований.

Одна из классических моделей построения полицейского права (Германия) предполагает строгое деление уровня полицейского вмешательства в общественные отношения в целях отражения потенциальной или уже существующей опасности. Градация предусматривает реагирование полиции от наименьшей степени ограничения прав и свобод человека до жесткого контроля над ситуацией с применением крайних мер: 1)  ситуации полицейского невмешательства; 2)  применение традиционных стандартных мер воздействия; 3)  реализация в процессе правоприменительной деятельности специальных полномочий; 4)  использование репрессивных полицейских мер. В качестве

135

самостоятельного конгломерата выделяется деятельность полиции

вситуациях бедственного положения. Правоприменители вынуждены всегда ориентироваться на степень необходимости полицейского вмешательства в той или иной ситуации, соблюдая баланс применения полицейских мер и гарантированных законодательством прав и свобод. Нетипичные ситуации, характеризующиеся масштабностью затронутых общественных интересов, причинением значительного неудобства большому количеству людей, а также разнообразные бедственные положения требуют от полицейских органов интенсивного вмешательства в целях восстановления нормального правопорядка. В отличие от российского законодательства, в германском огромное значение имеет комплекс восстановительных полицейских мер, применяемых для воссоздания того положения вещей, которое позволит невластной стороне полицейских взаимоотношений ощутить направленность деятельности органов полиции в соответствии с принципом справедливости.

Анализ зарубежного законодательства и практики Европейского суда по правам человека свидетельствует о готовности судебных органов к компромиссным решениям на основе норм международного права. Далеко не всегда баланс смещен в сторону защиты прав и свобод человека в ущерб безопасности общества при применении lex irrogata (чрезвычайного закона). Так, запрещается создавать несоразмерные трудности на пути полицейских органов государств к осуществлению эффективных мер по противодействию организованному терроризму.

Рассмотрение отечественного федерального законодательства позволяет прийти к некоторым выводам: провести четкое разграничение между полицейскими мерами, применяемыми в обычном порядке, и мерами экстраординарного характера непросто. Разумеется,

взаконах предусмотрены специальные чрезвычайные меры, такие как контроль за соблюдением гражданами комендантского часа, участие

вкарантинных мероприятиях, полицейское содействие в привлечении граждан к выполнению работ для нужд обороны, ликвидации последствий применения противником оружия, восстановлению поврежденных (разрушенных) объектов экономики, систем жизнеобеспечения и военных объектов, а также к участию в борьбе с пожарами, эпидемиями и эпизоотиями и др. Однако многие из этих мер, которые могут применяться сотрудниками органов внутренних дел при введении особых административно-правовых режимов, являются, по сути,

136

типичными полицейскими мерами, широко применяемыми в повсе­ дневной деятельности. Например, меры по усилению охраны общественного порядка могут применяться как при проведении массовых мероприятий, так и при введении военного положения. Введение

иобеспечение особого режима въезда на территорию и выезда с нее, а также ограничение свободы передвижения по ней могут применяться как при реализации полномочий по охране дипломатических и консульских учреждений, так и при введении чрезвычайного положения. Ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра проводится как при проведении массовых мероприятий, так

ипри введении чрезвычайного или военного положения и др. Внешние отличия, видимые гражданам, в процессе применения та-

ких мер состоят в усилении милитаризированности действий сотрудников полиции по сравнению с применением этих же мер в рамках несения обычной службы по охране общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.

Особенности применения этих полицейских мер в условиях действия одного из особых административно-правовых режимов могут выражаться в удлинении срока их действия, особенностях несения службы, характере деятельности сотрудников полиции, охвате большего количества объектов, изменении форменного обмундирования, экипировке (наличие касок, шлемов, бронежилетов, щитов), вооруженности (снайперскими винтовками, пулеметами, гранатометами) и др. Многие меры, применяемые полицией, могут быть отнесены к разным категориям. В качестве примера приведем такую меру, как досмотр. С одной стороны, в некоторых случаях он является административной процедурой, профилактической мерой безопасности и выступает не мерой принуждения, а мерой административного ограничения, поскольку применяется к каждому лицу. Так, в целях обеспечения транспортной безопасности при проходе в здания железнодорожных вокзалов, аэропортов установлены специальные технические досмотровые средства (магнитные томографы), позволяющие осуществлять досмотр пассажиров в потоковом состоянии. Подобное же относится и к процедуре прохода граждан на спортивные, культурные, зрелищные массовые мероприятия. С другой стороны, досмотровые действия сотрудников полиции в отношении граждан, подозреваемых в совершении деяния, содержащего признаки уголовно наказуемого или административно наказуемого, рассматриваются как применение мер принуждения. Таким образом, осуществление досмотра транспортных средств, предусмотренного в качестве полицей-

137

ской меры, которая может быть реализована в условиях военного положения, по сути, является стандартной мерой полицейского реагирования, предусмотренной КоАП РФ, Федеральным законом «О полиции», приказом МВД России от 23 августа 2017 г. № 664 70. Отличие же будет состоять в интенсивности и масштабности проведения досмотров.

Применение в режиме чрезвычайного положения такой меры, как продление срока содержания под стражей лиц, задержанных в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации по подозрению в совершении актов терроризма и других особо тяжких преступлений, на весь период действия чрезвычайного положения, но не более чем на три месяца, также, по сути, не меняя характера принудительной меры, изменяет ее продолжительность.

При рассмотрении второго блока чрезвычайных полицейских мер следует отметить, что их использование не связано с введением одного из особых административно-правовых режимов, а инициировано произошедшими резкими изменениями социальной обстановки, вызванными неожиданными массовыми беспорядками, и др.

Под массовыми беспорядками понимают «нарушения основ общественной безопасности, совершаемые большой группой людей (толпой), во время которых может быть парализована нормальная деятельность органов власти и управления, транспорта, связи, уничтожено или повреждено имущество, причинен серьезный вред правам и интересам граждан» 71. В статье 212 УК РФ предусмотрена уголовная ответственность за организацию массовых беспорядков, сопровождавшихся насилием, погромами, поджогами, уничтожением имущества, применением оружия, взрывных устройств, взрывчатых, отравляющих либо иных веществ и предметов, представляющих опасность для окружающих, а также оказанием вооруженного сопротивления представителю власти, а равно за подготовку лица для организации таких массовых беспорядков или участия в них.

Исключительно высокий уровень опасности массовых беспорядков обусловливается рядом обстоятельств. В первую очередь следует

70  Об утверждении Административного регламента исполнения Министерством внутренних дел Российской Федерации государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора за соблюдением участниками дорожного движения требований законодательства Российской Федерации в области безопасности дорожного движения : приказ МВД России от 23 августа 2017 г. № 664 (в ред. приказа МВД России от 21 декабря 2017 г. № 948).

71  Уголовное право России. Части Общая и Особенная : учебник / под ред. А. И. Рарога. 5-е изд., перераб. и доп. М., 2004. С. 487.

138

отметить наличие слабо поддающейся внешнему контролю стихийно настроенной большой массы людей, чьи действия могут привести к резкой эскалации уровня насилия и значительно повысить психологическую напряженность в определенном регионе или районе, сопровождающееся массовыми уничтожением и повреждением имущества, причинением физического вреда здоровью, а нередко и смертью значительного числа людей, с дезорганизацией деятельности органов власти и управления, транспорта, иных жизнеобеспечивающих сфер общества. Также нельзя не учитывать большую вероятность стремительного роста насилия при условии экономической и психологической нестабильности в обществе, обычно подавляемого социальными нормами и нормами морали, но бесконтрольно вырывающегося при выходе на первый план «коллективного бессознательного». Утрата мирных характеристик проводимого протестного мероприятия быстро влечет его трансформацию в массовые беспорядки.

По исследованиям социологов и психологов, толпа, иногда представляющая собой случайное множество людей, может не иметь внутренних связей. Эти люди становятся некой общностью лишь в той мере, в какой охвачены одинаковой эмоцией по отношению к какимлибо лицам, установлениям или событиям 72. Возрастание же числа людей, объединенных общим настроением, способствует усилению эмоционального накала, уменьшает степень критического отношения каждого человека к самому себе и способность адекватно воспринимать информацию. Кроме того, ощущение собственной анонимности и силы

вагрессивной толпе способно многократно увеличить психологическую энергию каждого отдельного человека, в связи с чем наблюдается необычная жестокость толпы. Учитывая повышенную общественную опасность такого «агрессивного массового психоза», законодатель установил уголовную ответственность не только за организацию и участие

вмассовых беспорядках, но даже за призыв к ним и прохождение обучения в целях совершения этого преступления 73.

Массовые беспорядки часто сопровождаются применением как специально приспособленных общеопасных предметов (например, «коктейлей Молотова»), так и предметов, случайно оказавшихся в руках у их участников (куски асфальта, камни, бутылки с водой и т. п.), что требует

72  Поршнев В. Ф. Социальная психология и история. М., 1979. С. 93.

73  Багмет А. М., Розовская Т. И. Насилие как конструктивный признак объективной стороны преступления, предусмотренного ст. 212 УК РФ // Российский следователь. 2014. № 24. С. 37.

139

от сотрудников полиции ответных действий. Так появляется своеобразная цепная реакция, провоцирующая совершение участниками массовых мероприятий противоправных посягательств, в числе которых — применение насилия в отношении представителей власти, уничтожение имущества и др. Законодатель предусмотрел потенциальную опасность применения в процессе массовых беспорядков отравляющих веществ. Составляющие основу химического оружия, они обладают опасными (токсическими, физико-химическими) свойствами нервно-паралитического, кожно-нарывного, общеядовитого, удушающего, раздражающего и психотомиметического действия.

Понятием «вещества и предметы, представляющие опасность для окружающих» охватываются не относящиеся к взрывчатым и отравляющим вредные для здоровья людей вещества (ядовитые, едкие, сильнодействующие), пиротехнические изделия, емкости из-под горючих, взрывчатых, едких, токсических веществ и смесей, дегазирующие вещества, облегченный бензин, дихлорэтан, полидегазирующая рецептура, сосуды, работающие под давлением, приборы, баллоны со взрывоопасным газом, тара из-под легковоспламеняющихся жидкостей и т. п.

Определить момент, когда порядок переходит в беспорядки, не всегда легко, и столь же трудно вынести беспристрастное суждение в связи с этим. Но каким бы ни был уровень напряженности в обществе, полиция не прекращает выполнять свои функции по защите прав и свобод человека. Основными направлениями деятельности полиции при возникновении таких ситуаций являются меры по усилению охраны общественного порядка, обеспечению безопасности граждан и общественной безопасности.

Подводя итог рассмотрению чрезвычайных полномочий полиции, необходимо отметить следующее.

1.  Полиция при реализации ею чрезвычайных полномочий действует в рамках концепции community policing, основным направлением которой выступает социальная ориентированность этого силового ведомства. Ограничения, которые налагаются в соответствии с законом и являются необходимыми в демократическом обществе, допускаются

вцелях обеспечения государственной безопасности или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц.

2.  Чрезвычайные полномочия полиции можно условно разделить на две группы: а) чрезвычайные полномочия полиции, реализуемые

врамках действия особых административно-правовых режимов (режим

140